政务公开的反腐败论文范文

一、政务公开治理腐败的机理

为什么“阳光是最好的防腐剂”?政务公开制度究竟是怎样发挥治理腐败作用的?政务公开治理腐败的机理体现在以下四个方面。

(一)政务公开通过摒弃暗箱操作减少腐败动机诱发公务人员腐败动机的因素是复杂的，它包括是否拥有处理公共事务的权力;公私之间利益冲突的机会;对公平正义的认知和信念;人性中利己与利他的内在矛盾;法律道德规范的严密程度;公共事务处理过程是否透明;等等。其中，公开透明是遏制私欲和迫使权力遵循法律道德规范的强大力量，因为用权者必须接受社会公众全方位审视，一旦偏离公共利益和办事规范，就会受到批评或问责。在成克杰腐败案中，腐败金额高达4109万元，一笔笔交易几乎都是权力暗箱操作得逞的。为了同广西银兴房屋开发公司进行权钱交易，成克杰在政府、党组从未开会讨论的情况下擅自将该公司从母公司广西国际经济技术合作公司剥离，归他一个人领导。1994年，成克杰又在政府、党组从未开会正式讨论的情况下，把南宁市停车购物城重大建设项目交给银兴公司承建。为了帮助该公司搞到低廉的项目用地，成克杰专门到南宁市召开了只有几个人参加的小型会议，迫使南宁市政府大幅度压低地价。成克杰又多次要求建设银行给银兴公司贷款7000多万元。从立项、压低地价到跑贷款，成克杰收受贿赂2000万元。如法炮制，成克杰还做成了民族宫、拉平隧道洞工程等项目，都是在暗箱操作下完成的，并收取巨额好处费。不管诱发腐败的条件多么复杂，传统权力封闭运行的状况，是诱发成克杰犯罪动机的重要因素。心理学研究成果表明，人的动机来源于主观需求，但潜在动机能否促发现实动机并付诸行动，则受客观情境影响;而人的需求有低层次生理需求和高层次交往与尊重需求的不同，人在秘密情境下自利性生理需求会受到公共场合社会交往与尊重需求的制约，从而遏制现实自利动机的萌生，乃至打消实施腐败行为的侥幸心理。这也正是政务公开能够大大减少腐败动机的根本原因。

(二)政务公开通过提高腐败成本降低腐败发生率政务公开必然改善公众参政议政条件和环境，遏制滥权决策，提高腐败成本，从源头上防治腐败。政务公开具有吸引公众参政议政的强大功效。道理很简单，公开办事规则，公开办事过程，公开办事结果，人们就会很容易确认个人权益和公共利益之所在，并将办事结果与办事规则相对照，对权力行使是否公平公正进行评判和检验，甚至对规则本身的正义性提出意见和建议，从而激发公众捍卫个人利益和公共利益的强烈欲望;一旦公众参政成为现实，不公正的行政行为就会面临质疑、批评、控告和问责，任何腐败行为都将付出惨痛的代价，使滥权谋私者不敢腐败。因为人有自利的一面，同时也有理性的一面，即所谓“理性经济人”，如果其行为后果得不偿失，腐败行为自然会停止，腐败的发生率就会降低，人民对政府的满意率也会随之提高。正因为如此，现代政府都把公开透明作为政府建设的基本原则。就腐败者而言，如何比较具体情境中腐败的损益并采取行动，是个“黑箱过程”，外人只能推测，难以把握。然而，腐败的客观影响是实实在在的，即腐败高发和人民对政府的不满;通过腐败行为过程与腐败结果的因果关系，人们可以倒推各种影响腐败行为因素的作用，如公民参政提高腐败成本对腐败的抑制作用。腐败不当得利与公共利益存在此消彼长的博弈关系，如果把腐败看成公共利益的损失，或公共事务处理成本的增加，那么，通过比较公开前后处理公共事务的成本收益，就可以透视政务公开提高腐败成本的效应。各地政务公开的实践显示，政务公开提高腐败成本的效应体现于三个主要指标。一是腐败发生率的减少。1995年河北省迁安县乡镇政务公开全面展开，纪检监察信访总量逐年下降，1999年比1995年下降了56.9%;1999年安徽省五河县推行乡镇政务公开后，信访投诉量比1998年减少近60%，意见建议增加110%［4］145，150。二是行政成本的降低。如山东大学通过公开招标实施政府采购后，2002—2004年节约资金近亿元［5］;1999年4月甘肃武威地区行署公开公车私用缴费制度和业务接待标准后，地直机关接待费支出比1998年同期下降30%［4］121。三是民众满意率提高。1995年，苏州市群众对税务系统的满意率仅为36%。1996年，苏州市开始推行政务公开，在服务改革基础上加大服务对象监督评议力度，2002年，群众对政府各部门综合满意度达95.5%，中外商平均满意度高达98.5%［6］。这三项指标说明，政务公开提高腐败成本、遏制腐败行为的效果是显著的。

(三)政务公开通过增加腐败风险提高腐败发现率和查处率如果说增加腐败成本是借助“经济人”自利和效用最大化的理性遏制腐败行为，从而降低腐败发生率，那么，增加腐败风险就是凭借社会对以政府为核心的公共事务处理权力的监督，提高腐败发现率和查处率。尽管发现不等于查处，但它是查处腐败案件的重要源泉;前者着眼于遏制腐败行为的过程，后者着眼于查处腐败行为的结果。通过为公众举报提供信息服务，政务公开促进了腐败案件的发现率和查处率。2013年，中央纪委采取了公布内部机构设置、介绍信访举报流程和邀请中央纪委监察部领导接受在线访谈等政务公开举措。9月2日，中央纪委监察部网站正式开通并公开接受网络举报后，网络举报数量呈现明显上升之势，由1月至4月初每日150—200件，上升到9月2—21日日均超过760件;全国纪检监察机关受理信访举报件数经过2010—2012年连续几年负增长后，2013年比上年剧增49.2%［7］。相应的，2013年全国纪检监察机关立案件数、结案件数、给予党纪政纪处分人数，分别比2012年同期增长11.2%、12.7%、13.3%。这种发现和查处力度对腐败行为的震慑和抑制作用是巨大的。腐败是一个攫取他人或公共利益的过程，不可能由腐败者单独完成，在此期间必有受害者和知情人。只要建立政务公开渠道，并公开相关政务信息，腐败的蛛丝马迹便很容易被发现。在互联网时代，网络成为知情者提供和聚集腐败线索的绝好途径。2009年10月，中国青年报社会调查中心调查发现，75.5%的公众最愿意用“网络曝光”参与反腐;2010年3月，调查显示，78.3%的人认同网络举报监督在预防或治理腐败方面能发挥很大作用。事实也是如此，2009年6月25日，青海省人民检察院新闻会披露，在2007年至2009年5月检察机关立案侦查案件中，70%来自群众的举报;另据中国社科院“中国惩治和预防腐败重大对策研究”课题组调查，在已查处的腐败案件中60%—70%大要案由群众举报发现。譬如，2012年以来，“表哥”、“房叔”之类信息被网络曝光，在公众监督的强大压力下当事官员被迅速查处，这在信息封闭的情形下是不可想象的。

(四)政务公开通过社会压力促发办事规则自我完善的内生机制降低腐败发生率和提高腐败发现率查处率的作用机制，针对的是公然挑战制度规则的腐败行为;对于那些游走于规则空隙或规则本身不合理产生的腐败行为，政务公开治理腐败的机理更带有根本性。这是因为政务公开能够通过社会压力促发办事规则自我完善的内生机制。如果一项制度规则本身不合理，或者是违法的，又不公开，就会产生大面积的腐败。2007年4月18日，《人民日报》报道的一组腐败规则即是如此。其中一则讲述，2005年，河北省东光县文教局下发文件，要求该县办学条件最好的实验小学，将当年招生对象确定为“县城内党政机关、事业单位在编干部职工子女”，“不符条件者一律拒收”。这种明显违背国家教育法教育公平原则的规则，产生了极大的负面影响。事件曝光后，有关责任人受到查处，规则被纠正。2008年《政府信息公开条例》实施后，类似情况明显减少。对于那些不违反上位法，但自由裁量空间过大而易于产生腐败的办事制度，将其与办事结果公之于众，不合理规则会在社会公众比较、批评和建议的压力下获得持续完善的动力。近几年，政府财政预算公开由粗到细、三公经费独立公开和基层政府参与式预算规则不断改进等，都与政务公开环境下形成完善规则的内生机制有关。制度正义的作用远远高于个人行为正义，在政务公开的多元参与条件下制度不但日趋完善，而且拥有了正当性;不但约束具体腐败行为，而且矫治抽象行政行为，最终达到官员不能腐的理想制度境界。

二、深化中国特色政务公开的几点思考

中国特色的政务公开是广义的公开，不局限于政府信息公开。政务公开要充分发挥治理腐败的作用，既要落实好《政府信息公开条例》，满足公民对公共信息的需求，又要扩大公开的范围，将涉及公共利益的权力运行关键环节公开化，最大限度地减少腐败发生率和提高腐败发现率。

(一)增加公共决策透明度鉴于问责罢免机制薄弱和高度集权决策体制的现实，中国特色政务公开尤其应当突出决策公开，在权力运行关键环节抑制腐败动机与腐败行为。决策腐败是最大的腐败，一些重大决策失误，往往有权钱交易的背景，少数人暗箱操作，偏离公共利益目标，是腐败治理的重点。2005年6月，李金华审计长向全国人大常委会提交的审计报告显示，10家中央企业原领导人决策失误、管理不善所造成的经济损失高达145亿元，远远高于16亿元转移挪用、贪污受贿金额。据世界银行的估计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿—5000亿元。尽可能公开决策信息，扩大公众参与，增加决策透明度，应当成为政府行为规范的重要准则。在民众参与意识高涨和方便快捷的网络时代，公共决策部门在决定或办理与群众利益密切相关的重要事项时，如公用基础设施建设和改造、重要人事任免、大额财政资金使用等决策，均应在相应范围和时间内公开决策预案，广泛听取群众意见，完善专家论证，再予以正式决策和实施，确保依法决策和依照科学程序决策，有效避免少数人为了部门或裙带利益的错误决策。

(二)司法公开制度化现代国家的司法机关是社会公平正义的守护者，是公民权利的卫士。因此，司法腐败较之其他公共权力的腐败更具危害性，理应是重点治理的领域。但治理效果有限，盛宏文和魏娜在《司法腐败的基本特征及其预防对策》一文的实证研究显示，近20年司法腐败与其他领域腐败并驾齐驱，呈现高端化、渎职化、权力寻租组织化等特征。尤其是高官腐败现象突出，1990—2010年厅局级干部发案人数由70人上升至188人，2007年竟高达930人。司法缺乏透明度，“人情案、关系案、金钱案”屡禁不止，社会大众对司法腐败深恶痛绝，严重损害了社会大众对法治的信心。在各种治理司法腐败的体制机制选项中，司法公开不失为一项政治风险小和治理效果好的措施。2013年，北京海淀法院依照有关法律决定不公开审理李某某等强奸案，但公布了一些社会关注又不损害当事人隐私的信息，结果86.4%的网民评价正面，认为审判公开公正，判罚得当。司法公开是指为了保障公民对案件处理的知情权，司法机关应当依法履行公开相关司法活动信息的义务。法院应当在审判流程、裁判文书和执行信息公开的基础上，实行立案信息公开和庭审公开，办案工作全程录音录像;特别是社会关注度高的庭审环节要重点公开，让更多的公民旁听审判，将宪法“审判公开”的原则固定为具体制度。这既可以减少枉法裁判，遏制腐败，也能使公民在直接参与法庭审判中找到主人的切身感受，坚定对法治的信念。

(三)建立官员财产公开制度官员财产公开制度是遏制公共财产非正常地流向官员个人财产的有效制度。在决策公开难以发挥作用的期权腐败领域，官员财产公开成为治理腐败结果的重要战略选择。腐败的结果很大程度表现为财产形式，当其不能说明拥有财产来源的正当性时，便面临腐败指控，易于操作，打击效果明显。到2010年年底，世界银行数据库的176个国家有146个建立了公务员财产公示制度，占83%。建立了官员财产公开制度的国家和地区廉洁状况一般普遍较好;反之，廉洁状况一般普遍较差。党和政府应当尽早明确官员财产公开制度建设的宏观路线图，坚定和维持全社会反腐败信心;立法规范官员财产公开制度，保障官员财产公开内容和标准的一致性;以新晋升官员财产公开为突破口，减少实施制度的阻力;建立金融和房产实名制、反腐败国际合作等配套措施，防止贪腐者隐匿转移财产。

(四)规范和保护公民公开批评举报权利批评与举报权是宪法赋予公民的基本权利，是公民参与民主监督、管理国家事务的重要方式。近年来，批评与举报已经成为人民群众监督权力和参与反腐败斗争最经常、最直接的手段。但是，公民在行使这些权利过程中，有时合法权益得不到法律的有效保护。据最高人民检察院披露的数据，约有70%的举报人遭受不同程度打击报复［8］。这种情况严重挫伤了群众参与反腐败斗争的积极性。国家在治理腐败过程中，规范和保护公民公开批评举报权利显得日益重要和迫切。首先，党政领导者要确立公民权利导向的现代施政理念，体认“维权是维稳的基础”，保护而不是压制公民公开批评举报权利。其次，严格遵循立法法，批评举报涉及公民基本权利，规范举报和网络监督行为的相关法律应当由国家最高权力机关制定，而不是由执法部门自我立法。再次，完善举报人保护机制。特别是当举报人的人身安全、财产权利受到威胁时，运用法律的手段制裁针对举报人的打击报复案件，对举报人提供安全和法律救济保护。

(五)充分利用网络信息技术处理公共事务随着信息技术的日新月异，通过科技治理腐败越来越受到各国重视，已成为世界趋势。政务公开与政府信息化技术相结合，充分利用网络信息技术处理公共事务，不但能够提高公共事务管理效率，而且能够提高政府工作的透明度。更重要的是，通过网上审批和提供公共服务，能有效避免公共服务中供求双方直接接触带来的吃拿卡要现象，同时让公众网上跟踪公务处理过程，发挥及时有效的监督作用，有效减少腐败发生率。政府在制定决策过程中，可以通过网络让公众参与，让公众发表意见，从不同角度提出不同建议，保证公共决策不偏离公共利益的原则;公众也可以按照政府公布的各项承诺和权力清单，通过信息网络监督政府政策执行，对政府工作做出客观评价，建设“廉洁、勤政、务实、规范、高效”政府。总之，政务公开要在治理腐败中发挥更大的效力，必须充分利用现代网络信息技术，切实保障公民批评举报和参政议政权利，将政府信息公开引向决策公开、司法公开和官员财产公开等重点领域。

作者：鞠连和顾怡单位：江南大学马克思主义学院