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国内外反腐败论文

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一、权力制衡理论及其述评

(一)通过权力制衡来实现腐败治理的基本观点我国有很多学者通过介绍西方的权力分立制衡思想来主张权力制约理论,认为加强权力制约是实现腐败有效治理的重要理论根据,其推演逻辑与理论主张主要是:首先,权力具有双重性。权力之所以可能产生腐败,是由权力的特性决定的(“绝对的权力产生绝对的腐败”)。权力本身是一把双刃剑,运用得当可以给人类社会带来福祉,运用不当则可能带来腐败。其次,权力具有自我扩张的本性,缺乏制衡的权力必然导致腐败。我们甚至可以将腐败公式化为:腐败=权力+缺乏控制力+机会,基于人性恶的假设,缺乏制衡的权力必然倾向于扩张滥用,为个人谋取私利。再次,必须分解权力,以权力制衡权力或通过权利制约监督权力。最后,必须设立权力制衡制度机制。一些专家学者提出:我国的权力结构受前苏联体制影响很大,呈现出一种横向集中于党的系统、纵向集中于中央、党内集中于领导者个人的权力配置结构,国家缺少权力制衡机制。因此,为实现权力的制衡,必须在授予一项权力的同时,就配置与之相应的制衡机制,使权力与权力之间相互均衡,监督和制约,形成良性的、均衡的权力运行状态,使纵向与横向权力之间既互相配合,又达到互相监督和制约的目的。同时,还要完善人民权利对权力的制衡和监督,强化权利对权力监督力度。

(二)对权力制衡理论的评述权力制衡理论是政治学中的经典理论。权力制衡,意味着在制度设计上,通过权力的分解、制约,给权力运行安上刹车装置,防止权力不受任何控制、脱轨运行。然而,讨论任何腐败防治理论都必须在特定的政治体制制度环境下展开,因此,对当代中国科学治理腐败来说,最重要的不是在人大立法权、国务院行政权、“两高”司法权等权力之间再进行大动干戈地“分权制衡”,而更重要的是要在每一项具体权力内部实现对权力的有效监督制约。中国的权力监督制约难以形成的原因之一是权力的高度集中,特别是各单位内部权力高度集中于“一把手”。单位“一把手”往往对本单位权力具有不可否决的行使权。如果“一把手”民主作风强、民主意识浓厚,现有的权力监督制约机制尚能在有限空间内发挥一定作用;如果单位“一把手”是个人意志强、民主作风淡薄者,现行的权力监督制约机制便会立刻全部失效,结局是权力行使的整个环节都由“一把手”说了算。所谓副职的分工(实际上就是一种权力的监督制约)、纪委监督、群众监督,都难以切实有效地发挥作用。不受监督制约的“一把手”权力往往不知不觉间滑向滥用,能够解决问题的,只能是在权力腐败变质的情况下,“多行不义必自毙”———案发被查。这种案例并不鲜见。因此,在中国具有现实意义的是必须对“一把手”的权力实现有效的监督制约。谈到中国的权力监督制约,不能不涉及的另外一个问题就是党政分立的问题。在中国共产党早期,对党政分立是有深刻认识的。刘少奇同志曾指出:“我们党是国家的领导者,但是无论何时何地,都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织,使他们徒有虚名,而无其实。如果那样做,就违反了人民民主制度,就会使我们耳目闭塞,脱离群众,这是十分危险的。”[5]邓小平同志更是提出:“我们绝不能像国民党那样搞‘以党治国’”,“‘以党治国’是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法”。[6]事实上,现阶段对中国权力监督制约模式破坏性最大、最具普遍性的问题就是党政不分、以党代政。党政分离实际上是一种较佳的政治制度设计。“党”超乎于“政”,通过对“政”思想、组织上的领导,实现对“政”的领导,既有利于使党相对超脱于复杂具体的利益关系,又有利于维护党的权威,较好地实现了人事、行政等权力间的分立、制约、监督。然而,当前的情况是,由于行政权更加具体地涉及到现实利益的分配,许多情况下,一些党委负责人倾向于改变超脱的姿态,“躬行于下”,普遍而广泛地干预行政,导致“以党代政”、“党政不分”,因此,要实现中国的权力分立制衡,呼吁、践行党政分立是切切不可少而又最为紧迫重要的。

二、亨廷顿的腐败理论及其评述

(一)亨廷顿现代化理论简介塞缪尔•菲利普斯•亨廷顿(HuntingtonSamuel•P,1927-2008年),美国当代极负盛名却又颇有争议的保守派政治学家。1968年,他出版《变化社会中的政治秩序》一书,从宏观上整体论述了新兴国家在走向现代化道路上遇到的种种问题。该书出版后,迅速引起广泛关注。在该书第一章“政治秩序和政治衰朽”中,亨廷顿花了一定篇幅论述新兴国家的腐败问题,这些观点对我国反腐败理论研究产生了重要影响。亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中,对腐败与现代化之间的关系提出如下观点:第一,腐败是现代化的产物,特别是政治意识扩大和政治参与扩大的产物。处于变革时期的国家容易出现腐败现象,腐败程度与社会和经济迅速现代化有关。第二,现代化容易滋生腐败的原因:一是现代化导致社会基本价值观的转变;二是现代化开辟了新的财富和权力来源,助长了腐败行为;三是现代化过程必然是政府权威和各种受制于政府活动增加的过程,而这会导致“政治体制输出方面所造成的变革加剧腐化。”第三,不过,腐败并不是完全无益的,腐败常常可以避免暴力冲突对体制的根本性破坏。腐败与改革有异曲同工之妙,腐败可能成为改革的替代物,腐败和改革结合可能成为革命的替代物。腐化能起到缓解各集团要求改变政策的压力的作用。对于传统规范仍然强大有力的传统社会,一定量的腐化不失为一种打通现代化道路的润滑剂。但这是有限度的,发达的传统社会能因有少量的腐败而使自身得到改善,但是在一个腐化已经盛行的社会里,腐化进一步蔓延就于社会无所裨益了。第四,政党政治是消除腐败的有效手段,在缺乏有效政党的国家里,在个人利益、家庭利益、集团利益和宗族利益占优势的社会里,腐败最盛行。

(二)亨廷顿现代化理论评述亨廷顿的观点是深刻的,一定程度上也在当代中国得到了集中反映。改革开放之前,中国处于僵硬但绝对稳定的传统社会中,腐败虽然在局部地区、特定事件上有所体现(如高层领导的特权腐败),但整体上并未成为中国具有普遍性的问题。而恰恰是改革开放之后,整个中国社会的活力被激发,大跨步迈向现代化的过程中,中国的腐败迅速呈星火燎原、愈演愈烈之势。这恰恰印证了亨廷顿“腐化程度与社会和经济迅速现代化有关”的观点。而亨廷顿关于现代化过程中腐败盛行三个方面原因的诠释,也能较好地解释中国腐败高发的机理,因而一再被中国学者引用。首先,现代化导致价值观的转变。这在当代中国几乎是难以否认的客观现实。在走向现代化的过程中,中国传统的价值观无论是在乡村还是城镇,都遭受到了致命性的打击,当前出现的“笑贫不笑娼”、“羡贪不敬廉”等等不良社会风气,无疑与现代化过程中物质、金钱对人们心理的冲击导致传统价值观的崩溃有关。而反过来,人们价值观的转变又深刻地影响着对待腐败麻木、认同的态度,加剧了腐败的恶化蔓延态势。其次,现代化导致社会财富的增加。虽然中国古代亦有纵欲享乐的种种记载,但与现代社会物质极大繁荣后的穷奢极欲相比,显然还是相形见绌,因此,说社会财富的增加导致腐败的加剧并非言过其实。再次,现代化过程中政府权威的扩大和各种受制于政府活动的增加。这几乎也是不争的事实。当前中国腐败高发的一个很重要的原因就在于国家公权力对市场经营活动干预太多。规范、健全、自由的市场经济并未真正建立。亨廷顿关于腐败三个方面原因的分析一针见血地指出了当前中国在走向现代化过程中腐败浊流的三大源头,给了中国学界很大的启示。但是,亨廷顿理论的缺陷同样明显。亨廷顿理论的局限性在于:其关于腐败原因的分析,仅仅只是告诉了我们“腐败为什么发生”,而没有更进一步告诉我们“如何防治腐败的发生”。亨廷顿的研究,仅仅是一种政治学者敏锐地观察,却缺少政治家应当思考的诸如应当如何布局谋篇,真抓实干的问题。不仅如此,实际上价值观的转变、财富的增加、国家权威的扩张在任何一个国家迈向现代化过程中,都是必然要发生的,那么,根据亨廷顿的观点,给我们的感觉似乎是迈向现代化过程中,腐败是不可克服的痼疾,腐败几乎就是与现代化过程相伴而生的魅影。这显然是人们所不能接受的。人们需要的,不仅是物质文明迅速扩张的现代化,更是政治文明共生成熟的现代化。亨廷顿的论述还告诉我们,当现代化过程结束,社会进入“现代性”之后,政治稳定就会出现,政治稳定中的政治廉洁也必然生长。这显然也是一种过于乐观的臆测。如果不积极开辟途径,堵塞源头,全面科学有效地治理现代化过程中的腐败,腐败显然不会自生自灭。也许,基于以上理由,我们不能不说,亨廷顿关于腐败与现代化关系的论述最多只能算是一种“片面的深刻”。

三、寻租理论下的反腐败及其评述

(一)寻租理论简要介绍寻租理论的最早思想萌芽于20世纪60年代。1967年,美国经济学家戈登•图洛克撰写论文《关于税、垄断和偷窃的福利成本》,提出形成垄断地位也需要投入资源,其原因在于:在垄断形成之前,当事人为达到目的会采取各种方法,包括雇人游说、贿赂官员等,从事这些活动自然需要付出代价、花费资源,而这些资源原本可以用于创造新增财富的生产活动,这样从全社会角度来看这部分资源就是一种损失,由此造成的社会福利损失理应计入垄断的总福利损失。当事人在垄断形成过程中的活动,实际上就是寻租活动。这一整体分析思路和方法就是后来发展起来的寻租理论的基本思想和方法。此后,以布坎南为代表的公共选择学者们在图洛克研究的基础上提出:寻租基本上是通过政治活动进行的,限制寻租就是要限制政府。1974年,克鲁格在探讨国际贸易保护主义政策形成原因的论文《寻租社会的政治经济学》中首次提出了寻租概念,她发展了图洛克的观点,并在经验上估算了竞争争夺配额过程所造成的损失。该论文使克鲁格成为寻租理论的鼻祖之一,也使其成为寻租理论国际贸易学派的创始人。尽管经济学界不乏关于寻租理论的著述,但何谓寻租,并未形成一个严谨的概念。在运用寻租理论分析公共政策问题,特别是腐败问题时,人们通常认为,“寻租”就是在现代社会生活中最为广泛和常见的非生产性经济活动中,个人或利益集团为了谋取自身利益,面对政府决策和政府官员施加影响、游说、收买等活动。

(二)寻租理论与腐败问题较早将寻租理论与官员腐败问题联系起来的是经济学家麦切尼。麦切尼(Mcchesney,1987)将官员纳入模型,将政客利用行政干预增加私人企业的利润、人为创造租金、诱使私人企业向他们“进贡”作为取得这种租金的条件的行为称为“政治创租”(politicalrentcreation),将政府官员故意提出某项会使私人企业受损的政策作为威胁、迫使企业与之分享既得利益的行为称作“榨租”。寻租理论最早在中国提出是1988年,以吴敬琏为首的一批经济学家率先在《经济社会体制比较》杂志上介绍西方寻租理论。吴敬琏不仅引进了寻租理论,而且还在多种场合介绍、宣传寻租理论,首开我国寻租理论研究之先河。中国的学者们借鉴西方寻租理论分析中国的腐败问题,其主要观点是:首先,寻租是腐败的一种典型表现。从经济学看,腐败是一种寻租活动。我国经济体制处于由高度集中的计划经济体制转向分散化的市场经济体制的变型期,市场经济体制的不健全,导致经济活动中以寻租形式出现的腐败行为大量发生。其次,寻租活动的根源在于政府的行政干预。由于政府对公共权力的垄断,以及对经济不适当地干预和管制,这就使得某些个人或利益集团积极寻租。因此,治理腐败的重要措施就是要釜底抽薪,把行政权力同市场交易活动分开。再次,寻租活动的危害不仅在于造成社会资源的大量浪费,引起腐败盛行,导致经济效益低下,而且由于寻租产生既得利益阶层,阻碍改革的进程。消除寻租的另一重要方法就是要就是解除对微观经济活动,包括厂商价格行为的行政管制,放开价格,健全市场经济,加强市场在资源调配中的作用,开展平等竞争。

(三)寻租理论评述寻租理论是经济学上的一个理论。但他并不是一个经济学上十分成熟的理论。经济学界指出:“它没有一个系统的研究体系,没有一个基本的理论研究框架,整个研究工作处于‘诸侯割据’、各自为阵的零散状态;在寻租理论的旗帜下,没有形成一支稳定的、内部分工明确的、相互之间经常沟通交流、共同努力把寻租理论整体推向前进的研究队伍,目前世界各地从事寻租理论研究的学者都是散兵游勇,没有任何一个研究机构有哪怕是相对固定的研究梯队或人员,即使是在寻租理论方面已经颇有建树的几位经济学家也并没有把寻租作为自己唯一的学术主攻方向。”在笔者看来,用寻租理论解释腐败问题,也许用语上方便的需要远远大于理论推演的需要。权力寻租,很容易联系到权力腐败,但寻租理论作为一种经济学理论,却远远显得不够成熟严密。此外,寻租理论看重的是,在制度的不完善的情况下,社会中的个人和利益集团在利益最大化动机的驱使下,不择手段地“公关”,利用官员手中的权力为自己谋取利益。而这种官员手中掌握一定资源、利益分配权力的情况,实际上无论在哪种情况下,都是难以克服的。因此,由寻租理论得出的最重要的反腐败结论,更应当是制定尽可能完善的官员行为规范和工作程序约束官员的行为,规范官员自由裁量权的行使,同时加强对官员的廉洁教育,强化其抵御寻租的内心自觉,而不是片面地消除寻租机会。

四、制度反腐败理论及其评述

制度反腐败理论是近年来以清华大学廉政与治理研究中心任建明、程文浩等为代表所倡导的重要的反腐败理论,制度反腐败理论近年来影响颇大,特别是随着2005年1月,中共中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,提出“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐败方针”,“建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。2008年5月13日,中共中央颁布《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》,提出经过5年的扎实工作,建成惩治和预防腐败体系基本框架,制度反腐败理论渐渐产生具有主导地位性的影响力。制度反腐败理论的基本观点是:腐败发生的原因是腐败动机与腐败机会媾和的结果,从外在客观原因来说,腐败产生的直接原因,就在于制度上腐败机会的多少,腐败成本的高低,因此,最佳的反腐败策略就在于通过科学的制度设计,减少制度漏洞,强化制度的执行力(这里的制度不仅包括预防制度,还包括教育、惩治等多方面的制度)。制度反腐败理论的合理性是明显的。实际上,从某种意义上说,腐败发生的根本原因就是不遵守制度,突破制度规定运用权力,因此,如果能够建构合理的制度有效制约权力,显然有利于从外围堵截腐败的发生。不仅如此,诚如任建明教授指出的,制度还具有重要的导向作用:“现实世界中的个人或组织的任何行为都是在具体制度约束下的最大化选择。腐败和廉洁两种行为,都是人在特定制度安排下做出的理性最大化选择。制度对人的行为选择具有支配性的作用。在不同的制度安排下,人的行为选择不同。以某一个领域的腐败为例,之所以系统地发生腐败行为,一定是特定的制度安排的结果。理论上,如果想要预防腐败,最理想的状态是让理性人选择廉洁,这就必须进行制度创新和改革,或改变制度安排。

但制度反腐败的重要问题在于:首先,在当下中国,制度的制定本来就不容易,但制度的执行则更是一个异常艰难的问题。甚至可以说,许多制度,甫一制定出来,就非常不幸地晾在半空中,很少真正执行,从而获得生命力和执行力。对制度“共尊共信”的良性氛围在我国很难养成。以至于时间一长,甚至造成了一种社会学上的“对制度的制度化规避”现象。此外,制度执行中的“空挡滑行”也严重损害了制度的应有权威性,使人形成“制度疲劳”,从根本上动摇了对依靠制度反腐败的信心。长此以往,制度竟然成了反腐败中一种不可言说的屏障:高层依靠出台制度回应民众、舆论强烈的反腐败需求;基层则采取敷衍的态度对待制度;真正应当受到制度制约的权力,则仍是“牛栏关小猫”,进出自如。其次,一些情况下,不严密、不科学的制度,甚至自身就成了导致腐败发生的重要原因(虽然不一定是唯一的原因)。制度上存在漏洞本身就包含了腐败的机会或对腐败行为产生激励,这种例子并不鲜见。如招投标法中的专家评审制度,由于难以做到对专家的真正匿名,专家评审制度的设立,只是使招投标过程中的腐败行为更加集中,从检察机关查办案件情况来看,这几年来,工程建设领域专家收受贿赂,泄露标底,胡乱打分的情况并不鲜见。再次,制度总是要靠人来执行的(“有治人才有治法”),而制度执行本身很大程度上也成为一项重要权力,并且,从中国的现实国情来看,丝毫看不出这项权力有比其他权力更强的免疫力。制度执行中受到各种腐败因素的围攻,而对制度不执行或变通执行、选择性执行,不仅极大地损害了制度的权威性,而且反过来还增加成为一个新的重要腐败源。由此,尽管制度反腐败理论应当成为反腐理论中的重镇,但绝不能将其盲信为反腐败实践中的“灵丹妙药”,更不可视之为唯一的“华山之径”。

作者:肖世杰张龙单位:广州大学公法研究中心研究员湖南省人民检察院侦查监督一处处长

国内外反腐败论文责任编辑:杨雪    阅读:人次