刑事法治下的反腐败体系改革范文

一、反腐败工作中确立刑事法治原则的必要性

(一)反腐败工作的刑事法适用性列宁曾说，堡垒首先从内部攻破。腐败就是党和国家前进道路中最容易攻破的内部因素。回顾历史，自古以来，大众百姓就对腐败现象深恶痛绝，历朝历代王朝被推翻的一个主要原因就是王朝的腐败导致民不聊生。“对政府而言，反腐败是提高行政效率，提升政府形象和争取民众支持的重要手段，也是维护其合法性的重要根基所在。”反腐败既是政治话题也是法治话题，需要建立一整套从思想预防到制度监督，从党纪处理到刑事法律制裁的长期应对体系。其中，刑事法律制裁是最严厉也是最具震慑性的措施，也正因此，必须同时清醒认识到，刑罚只是作为最后手段，而不是唯一手段，重视刑事法治不等于盲从刑事法治，刑法的威慑性、严厉性以及最后性要求我们在构建反腐体系中谨慎适用刑法。通过对依法应追究刑事责任的腐败犯罪分子的刑事处罚，能够让人民看到党和国家处理腐败问题的坚决态度，能够坚定人民对党和国家反腐的信心，同时也能起到有效的震慑作用。此外，通过刑事法律制裁腐败问题，能够将反腐败工作纳入法治轨道，在惩罚犯罪的同时保证腐败犯罪分子的应有人权及其合法权益，实现罪刑相适应，同时这也将推动法治中国的建设。

(二)国际法治反腐败体系的参照性腐败是全球性问题，是世界各国政府和人民面对的难题。研究和借鉴反腐败的相关国际条约以及反腐败较为成熟国家的反腐败措施，对构建我国法治反腐败体系具有现实意义，能够使我国反腐败法治体系吸收人类共同反腐败文明成果，促进国内反腐败法治进程，同时也对国际法治反腐贡献力量。1.《联合国反腐败公约》《联合国反腐败公约》是国际社会第一个用于指导国际反腐败斗争的全球性、全面性法律文件，于2005年12月14日正式生效。该公约从法律上规制了五大机制，即预防机制、刑事定罪和执法机制、国际合作机制、资产追回机制和履约监督机制。该公约于2006年2月在我国生效，并适用于香港和澳门特区。①随着《联合国反腐败公约》在我国的生效，国内刑法与该公约的逐渐协调和完善，有利于我国通过双边司法协助、国际刑警组织等方式追回潜逃国外的腐败犯罪嫌疑人，并返还财产，进而减少我国每年因贪官外逃而产生的巨大经济损失。2.反腐败体系成熟国家的经验以同属亚洲华人文化圈的新加坡为例，其构建的法治反腐败体系对腐败的预防和治理成效显著。新加坡的反腐败举措主要有四个:首先，制定严密的反腐败法律法规，并根据时代的需要先后通过了多次修改。新加坡政府从实体和程序两个方面制定并修订了一系列的反腐败法律法规，即实体法《新加坡刑法典》中职务犯罪相关规定和《防止贪污法》，程序法《没收贪污所得利益法》和《财产申报法》。这一系列法律法规极为严格，在司法实践中如新加坡环境发展部政务部长(副部级)接受了印尼商人赠送的7张机票，携带家人旅游，被发现后不仅被撤职，还被判刑4年。正是由于新加坡严密且严厉的法律法规，使得反腐败有法可依，并且产生了极大的威慑力。其次是设立专职的独立反腐败工作部门———反贪污调查局。根据《防止贪污法》，该部门具有独立办案的权力，由总理直接领导，这样很大程度上保证了反贪污调查局办案不受干涉，维护了公平以及公信力。再次，树立了良好的廉政文化环境。新加坡政府从公民青少年时期就开始进行廉政意识教育，在中学普遍设立了廉政和反贪污课程，使青少年认识到腐败是严重的社会罪恶，这不仅使得公民在成为官员后有较强的自律能力，同时也营造了以民众监督为主的社会力量反腐的良好气氛。最后，建立和完善一系列具体廉政制度。如建立和健全公务员制度、政务公开制度、财产申报制度、职务回避制度、兼职限制与禁止制度、受礼限制与禁止制度、适薪养廉制度等。我国反腐败刑事法治逐渐成国际化发展趋势，除如上所述《联合国反腐败公约》的国内化外，还体现在我国反腐败刑事法网的逐渐严密。具体体现在刑法典分则“侵犯财产罪”中规定的职务侵占罪等，还专章规定“贪污贿赂罪”和“渎职罪”。除了法律规定外，最高人民法院、最高人民检察院还通过一系列司法解释，以应对日益变化的社会经济发展形势。同时，对腐败犯罪的刑罚配置总体上也趋于缓和、反腐败的刑事法治国际合作也日趋增多。这是对如今腐败犯罪跨国化发展的应对，是人权国际化的诉求，同时也是经济、社会全球化的需要。

(三)反腐败法治体系改革的实践性和紧迫性近年来，党和政府在反腐败上重拳出击，曾经身居高位的、刘志军、李春城、刘铁男、倪发科等被依法查处、追究，上万名违反八项规定的人员被查处，都充分证明了新一届中央领导集体的郑重承诺:不管涉及到什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷。但是，不容否认的是，我国反腐败工作仍面临巨大挑战。我国反腐败刑事立法上技术粗糙。以《刑法》第三百八十五条受贿罪为例，有学者指出，第三百八十五条受贿罪把“为他人谋取利益”作为犯罪构成要件是不恰当的，受贿行为的本质不在于为他人谋取利益，而应是索取或者收受贿赂以作为其在执行公务时作为或者不作为的条件。其次，贪污罪的数额要件也存在滞后性，根据《刑法》第三百八十三条的规定“五千元”为贪污罪的量刑起点，这与我国现实已经严重不符，直接后果就是降低了刑法的严肃性。再次，立法上刑事处罚并不均衡。以行贿罪为例，我国对行贿罪的处罚极大低于受贿罪，如《刑法》第三百九十条第二款规定，“行贿人在被追诉前主动交代行贿行为的，可以减轻或免除处罚”，第三百九十二条第二款规定，“介绍贿赂人在被追诉前主动交代贿赂行为的，可以减轻处罚或者免除处罚”，可以看出，这样的规定主要体现了司法机关为获取“受贿罪”的证据而与“行贿人”作的交易，但这样的规定最多只能在惩治犯罪上起到一定作用。行贿行为是受贿行为的起点，更多的行贿人是行贿行为的利益获得者，而不是受害者。这种对行贿人以及介绍行贿人法律上的特别优待行为并不利于腐败的预防，反而易使得行贿人或介绍行贿人产生侥幸心理。在这种心理作用下，行贿人或介绍行贿人在某种意义上甚至可被看作“受贿人”的加害人。这种刑罚配置的不均衡在贪污受贿罪的死刑配置上尤显突出。监督机制的独立性不足。以党内监督机制为例，《中国共产党章程》第四十三条规定，“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”根据这一条的规定，同级党的委员会成员是由同级纪律检查委员会监督，而同级纪律检查委员会又受同级党的委员会领导，这里不难发现的问题是，同级纪律检查委员会是否敢于监督党的委员会成员呢?即便敢于监督，倘若查出问题，该同级党的委员会成员是否会通过作为“领导”的权力压制监督权呢?以案件为例，法院对于受贿贪污的事实认定其于1999年至2006年共受贿共计人民币21790587元，2000年贪污500万元。仅就这两项犯罪的发生时间来说，从1999年至2012年十余年间，在担任大连市人民政府市长、中共大连市委书记、辽宁省人民政府省长、商务部长等职务期间，同级纪律检查委员会为什么没能发现的犯罪事实?其实，这些疑问都可以归结在一个点上，即监督机制的独立性问题。确保监督机制独立性必须以法律的形式，即必须用法律确立并保护监督机制的独立性，使其不受其他任何行政机关、事业单位和个人的干涉。回顾欧美、新加坡等反腐败体系较完善的国家和地区，都有段腐败横行的历史，但这些国家最终通过法治建设，颁布了一系列覆盖面广、相互衔接、结构紧密的成文反腐法律法规，为构建反腐败法治体系创造了“有法可依”的基本前提。综上，我们可以得出中国的反腐败必须依靠法治，面对目前的问题，反腐败法治体系改革势在必行，这是党维护自身地位的要求，是国家继续保持高速发展的要求，也是人民的要求。

二、在反腐败体系中确立刑事法治的三项改革思考

(一)推进反腐败法治体系的顶层设计新一届中国领导层密集推出了一系列反腐举措，并多次明确提出了法治反腐的目标和思路，由此可见执政高层对反腐败法治体系顶层设计的高度重视。借鉴反腐败工作较为成熟国家的做法，可以从以下四点进行考虑。立足于宪法法律，坚定依法治国方略，建设法治国家。宪法是保证国家兴旺发达、长治久安的根本法，其最高权威性决定了我们在推进反腐败法治体系顶层设计中必须全面贯彻实施宪法，一切违反宪法法律的行为必须予以追究。从反腐败法治成熟国家的经验来看，完善的反腐败法律体系是反腐败长效开展的基础。当前我国正处于改革“深水区”，各阶层群体法律关系日益细化，各种社会关系也日益复杂化。因此，坚定依法治国的治国方略、建设法治政府和阳光政府，是推动反腐败进程的必然选择，在构建反腐败体系中必须明确这一点。深化行政执法体制改革。党的十八大报告提出“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”

深化行政执法体制改革的重点是增强政府公信力和执行力，政府的威信和公众对政府的信任程度决定政府公信力的大小，政府的行政效力决定政府执行力的大小。我国目前政府公信力降低和执法效率不高已是无法否认的问题，改善这一现状的根本途径即为建设法治型服务政府。通过创新行政管理方式，完善政务公开和政府信息公开制度，建设效能政府，建立决策问责和纠错制度，让权力在阳光下运行，健全科学决策、民主决策、依法决策的机制和程序，加大行政问责力度，不断提高政府执行力和公信力。针对反腐败而言，加强对行政权力的监督首先要构建以监测财产性利益为核心的反腐败制度，这是因为腐败的核心问题是财产性利益的非法获取，故反腐败必须围绕国家工作人员持有财产性利益、非法获取和处置财产性利益开展，而且这也是公众对反腐败问题最为关心也最容易监督的地方。深化司法体制改革。党的十八大报告提出要“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”“党的十八大报告对于司法体制改革，要求‘进一步’，强调‘确保’，这不仅说明了执政党对国家司法权的重视，更表明了其对司法体制改革的决心。只有内容、方法的‘进一步’，才能‘确保’审判权、检察权依法独立公正地行使。”

党的十八届三中全会公报再次强调了审判机关审理案件的独立性。反腐败法治体系构建的成效很大一部分落在对腐败案件的刑事审判上，无法独立审案就无法保证判决的公正性，无公正性也就无社会稳定的可能，依法独立审判案件是实现反腐败正义的最后一环，必须予以保证实现。司法体制改革的目标是建立公正、高效、权威的社会主义司法体制。就反腐败而言，改革首先要求树立和坚持“法律面前人人平等原则”，无论公职高低，无论权力大小，只要触犯刑法一定予以追究刑事责任，如习所言:“要坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息。”①同时，也要努力确保同等程度的犯罪行为受到同等的惩罚。公正的司法体制也要求完善人权司法保障体系，健全错案防止、纠正和责任追究机制，严禁刑讯逼供，严格实行非法证据排除规则。通过自上而下的措施加强廉政文化建设。其“虽然不能从根本上消除腐败，但也不失为一种有效的社会控制力量。”建设廉政文化既要从党员和公务员入手，也要从全民出发。具体来说，第一，新加坡廉政文化建设从基础教育、职业教育、公务员培训全方面推进，形成了全国的廉政氛围。因此借鉴新加坡政府的成功举措，可以清晰地认识到廉政文化需要依托基础教育的平台。特别值得注意的是，要注重加强大学生的廉政教育，“大力推进廉政文化进校园建设，全面开展大学生廉洁教育，把其纳入整个反腐倡廉的大格局之中，这是我党反腐倡廉工作的深入与创新。”大学是人生极为重要的一段时光，是世界观、人生观逐渐成熟甚至转变的重要阶段，是学生正式迈入社会的前奏，因此，在大学阶段加强廉政文化建设的重要性不言而喻。第二，构建全民诚信机制。我国在诚信机制的建立上刚刚起步，应抓住当前反腐力度空前的契机，加快机制构建进程。同时，也应该加大对党员和公职人员的廉政法治教育。

(二)夯实反腐败法治体系制度基础，建立包括不动产查询制度在内的公务员财产公开制度反腐败法治体系的技术规范首先要从总体上坚持“宽严相济”的刑事政策。“宽严相济的刑事政策是近年来我国确立并正在大力弘扬的对理性治理犯罪和促进和谐社会建设具有重大意义的基本刑事政策”。我国人民自古就对贪官污吏深恶痛绝，腐败会严重损害党和政府的形象。根据“宽严相济”的刑事政策精神，一方面，对贪污、受贿数额特别巨大，且具有其他特别恶劣情节的犯罪分子，要坚决依法予以严惩。但另一方面，能够投案自首、积极退赃、真诚悔罪，没有给国家和人民利益造成重大损失的犯罪分子，也应该予以区别，从宽处理。在法律和反腐败刑事法治建设中，应改变刑法“厉而不严”的现状，树立“严而不厉”的反腐败刑事法治思想，即扩大犯罪圈，实现形式上的犯罪化②，使所有腐败犯罪行为纳入刑法的惩罚范围，但限制刑法对犯罪的严厉程度，真正落实“宽严相济”的刑事政策，最终实现罪责相适应的刑法原则。此外，技术规范上还应完善国际反腐法律法规与国内法的衔接，完善对立案、侦查、起诉、审判、执行以及国际合作的技术规定。如改变刑法中对贪污、受贿犯罪以数额论的入刑标准，目前已经有不少学者建议立法上取消贪污罪、受贿罪定罪量刑的具体数额标准，改为“概括数额加其他犯罪情节”的模式，以适应反腐败的现实需要，切实解决当前司法实践中存在的同罪异罚、异罪同罚、罪刑失衡的问题。此外，国际法与国内法的衔接问题不得不提及贪污贿赂犯罪的死刑配置问题。目前世界上绝大多数国家已废除或变相废除了死刑，“死刑犯不引渡”已成为世界上通行的准则。在这一背景下，如果我国坚持现有的刑法规定，引渡外逃贪官必然受阻，而其外逃所携带的巨大犯罪资产则必然难以追回，这已经在多方司法实践中得到了证明，难以想像之巨的纳税人资产因此流向国外。因此，仅从国际间刑事司法协助这一角度出发，改变贪污贿赂犯罪的死刑配置现状这一问题亟待解决。

具体制度建设上，我国应建立和完善财产公开和不动产可查询制度。我国《刑法》规定了巨额财产来源不明罪和隐瞒境外存款罪两个罪名，但在司法实践来看，这两个罪名极少被单独使用。因此有学者提出应当取消巨额财产来源不明罪和隐瞒境外存款罪，增设拒不申报财产罪。但就目前而言，与其增设新的罪名不如增加财产公开和不动产可查询制度，政府领导财产透明化，实现对公务员腐败的有力监督。环顾世界，财产公开和不动产可查询制度已经被包括美国、英国、韩国等反腐败法治体系较完善的国家采纳，并取得了极大的反腐败效果，财产公开制度在相当程度上已经成为从源头反腐即预防腐败的利器①。以美国为例，美国的财产申报制度始于1978年颁布的《政府官员行为道德法》，并以此为基础，经过数次修改，制定了一系列配套法律法规后，形成了较为完整的财产申报制度。财产申报分为适用于高级官员和雇员的公开申报和适用于中、下级官员和雇员的秘密申报，于此基础上又分为任职、在职和离职财产申报三种。申报内容包括七种:财产及其收入，买卖交易，馈赠、补偿、旅行，债务，任职协议与安排，政府工作之外的兼职收入，5000美元以上补偿的来源。法律后果上，对于拒不申报、谎报、漏报、无故拖延的申报者，司法部可对当事人提出民事诉讼，对故意提供虚假信息的人，司法部可提出刑事诉讼。②财产申报制度实行之后，美国有很多官员包括前众议院议长詹姆士•赖特都因违反国会对议员财产收入的相关法规规定而被迫辞职，在赖特案中可以清晰看到财产申报制度除预防腐败外的另一作用，即非法收入本身作为起诉根据对反腐败工作的支持。③通过审查官员的财产状况，可以及时发现并铲除腐败的苗头，而且在政府和舆论监督下，如实申报财产也得到了相当的保证。值得一提的是在多次被誉为“全球最廉洁的城市”的香港特别行政区，官员财产申报内容细致到“一包花生”。

④古时有诸葛孔明在《自表后主》中公开家产:“今成都有桑八百株，薄田十五顷，子弟衣食，自有余饶。”今时公务员财产公开是大势所趋、民心所向。财产公开不是对公务员隐私的侵犯，而是对公共资源信息知情权的保护。我国早在1994年，第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划，1995年4月30日中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，这一规定在我国第一次明确提出对中国官员的收入实行申报，并首次提出了对党政领导干部申报收入予以监督的要求。该规定对收入申报的宗旨、申报主体、申报范围、申报时间、受理机构、违反责任、执行监督、解释及生效日期作出了相应规定。之后，中央纪委、中央组织部等在申报主体、范围等方面对财产申报制度予以了一定完善。2009年1月，新疆维吾尔自治区的阿勒泰地区率先在全国试行官员财产申报制度，2012年，财产公开试点工作在江苏、浙江、广东等地正式启动。虽然我国官员财产公开发展曲折缓慢，但党中央和政府坚决“把权力关在笼子里”的反腐决心让我们看到公务员财产公开制度的彻底实施和贯彻指日可待。除去“巨额财产来源不明罪”自身存在的缺陷外⑤，包括不动产可查询制度在内的公务员财产公开制度的建立可以使“巨额财产来源不明罪”不再成为腐败犯罪人“避重就轻”的借口。司法实践中，通常需要被告解释财产的来源，而被告常借口于“不记得”或“不清楚”以逃避责任。由于官员财产透明度低，在公诉方难以证实资金性质来源的情况下，立法机关只能通过降低刑罚幅度以避免错判。因此，公务员财产公开制度的建立将会对这一局面予以扭转，使官员由不敢腐败、不能腐败，到不愿腐败，实现一般预防与特殊预防，最终落实罪刑相适应原则，实现公平正义。

(三)加强反腐败法治体系的资源整合正如前文所述，刑法是反腐败的最后手段。因此必须加强反腐败法治体系中的其他资源整合，即构建长效的反腐法治体系就需要从中国特色的政治体制出发，进行党内体系与司法体系的整合、政治效果与法律效果、社会效果的整合等，使其相互衔接、相互制约。完善反腐败中党纪与国法的衔接机制。在我国反腐败体系中，党员干部出现违纪问题首先是由纪委进行查处，也就是对其实行“双规”，即在规定的时间规定的地点回答问题，如果只是违纪行为，则党内予以处分，只有行为严重触及犯罪问题时才交予司法机关处理。从制度构建上说，这一反腐败体系形成了党纪反腐和法治反腐双层约束体系，通过纪委和检察机关的双重监督机构，对党员的要求较一般人更为严苛，但在实践中却因党纪和国法未能实现良好衔接，反而造成了一些党员的法律特权，即利用党纪处罚逃避刑事法律制裁。故明确纪律与法律的界限，区分执政党纪律检查部门与政府监察、检察机关的职权界限尤为重要。

完善反腐败中处置违法与犯罪的衔接机制。腐败行为包括违法行为和犯罪行为两种。违法行为可以有政府监察部门进行处罚，涉及犯罪的，必须依法经检察机关侦查、起诉，送审判机关依法裁判定罪处罚。但在实践中，纪委往往都是把腐败事实调查清楚后才将案件移交给检察院，有时甚至已经确定到具体金额和可能涉及的罪名，如此且不说是否符合依法治国的要求，仅仅是这一工作负荷量就能让纪委不堪重负。因此，在违纪与犯罪行为出现交叉时，纪委和检察机关应各负其责。诚然，这是一个逐步推进的过程，纪委在调查腐败问题上经验丰富，而检察机关所设的反贪局面临人员相对不足，经验相对欠缺的情况下，工作的移交与衔接无法一蹴而就。树立反腐败中监察、侦查、检察一体化的工作思路。①检察机关依法行使对行政机关的法律监督权，目前就涉及公安机关侦查、检察机关检察已经基本落实了一体化的工作思路，但是检察机关对纪委监察部门处置违法行为问题的监督仍十分薄弱，正如前文所说，无论是党纪与国法的衔接还是处置违法与犯罪的衔接都需要纪委与检察院密切联系，最终形成反腐败中监察与检察的一体化。

作者：欧阳媛单位：北京联合大学纪检监察办公室