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自媒体时代反腐败的社会机制

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一、网络反腐的局限性和负面效应

在网络反腐的热闹和喧嚣的背后,我们也注意到,其局限性和负面效应也是显而易见的。首先,网络信息的真实性难以保障。网络信息纷繁庞杂,普通网民获知的信息往往因缺乏专业知识判断和严格程序证实而具有片面性,而网络传播加剧了信息的真实性困境。一方面,网民隐藏在网络背后匿名发表言论,在其主观上降低了对所传播信息真实性的责任感;另一方面,网络媒体的快捷便利在客观上也削弱了对发布信息的质疑、审查。加之我国目前的网络监管尚不完善,“网络水军”声势浩大,“删帖公司”风生水起,使得网络信息鱼龙混杂、真假难辨。其次,网络群体极化现象严重。当个人聚集到一起时,一个群体就诞生了。他们混杂、融合、聚变,获得一种公有的、窒息自我的本能,个人屈从于集体的意志而使自己的意志默默无闻②。群体经常失去方向感,表现为一种纯粹的无意识形态。在群体的心理中,个人的才智被削弱了,从而他们的个性也被削弱了,异质性被同质性所吞没,无意识占了上风③。他们的集体心理与个人心理存在本质的差别,受感情因素极强烈的影响而很少被证据打动,表现出极少的推理能力④。网络的便捷和无限扩散性质使得群体极化现象更加突出,美国心理学家萨拉•凯拉尔的研究表明:网络中的群体极化现象大约是现实生活中面对面时的两倍多⑤。在网络上,通过跟帖、转发、互粉等互动将对同一话题持共同倾向的网民连结到一起形成一个群体,在这个群体中,不同的意见和证据往往被有意或者无意地过滤掉,集体讨论加剧了群体的极端化、情绪化,容易形成非理性的舆论氛围,有时甚至侵害到被监督者的个人权利和自由。再次,反腐监督的娱乐化使其容易偏离正轨。新闻为追求关注而往往采取夸张的表达和猎奇的视角,而自媒体的发展强化了这种倾向。纵观近期网络举报的诸多案例,从涉及不雅视频的重庆北碚区委书记,到被曝向情妇写“离婚保证书”的山东农业厅副厅长,被查官员大多因艳照、情妇、名表等吸引眼球的“花边新闻”而事发。但是,泛娱乐化的反腐不但可能突破道德底线,侵害到他人的隐私,而且会使关注焦点偏离案件本身在实体和程序上的处理,特别是一些如重决策权的滥用、经济领域隐蔽的贪污受贿等深层腐败问题,往往是网络反腐难以顾及的“盲点”。最后,网络反腐缺乏组织性和强制力,反腐监督的实效难以保证。目前来看,网络反腐多涉及中下层官员,对高级官员的腐败行为很难奏效,并且,网络反腐是“自下而上”的,参与者虽众但太过分散,网络举报以及网民的“围观”或转发等只能产生一定的舆论压力,并无强制执行力,反腐能否推动、推动效果如何,取决于这些被网络曝光的事件、信息能否被国家相关职能部门获知、重视并立案调查。换言之,网络反腐最大的作用主要体现在发现和揭露腐败行为的线索,而要实现对这些腐败行为的查处与惩戒,最终还是要依靠国家反腐机制的运行。

二、反腐败的社会机制与国家机制衔接的价值分析

我国长期以来基于国家本位的刑事政策模式,倚重国家权力在腐败犯罪防治过程中的作用,但如前所述,国家反腐机制的运行面临诸多困境;社会反腐机制虽然因自媒体时代的到来而取得突飞猛进的成效,但其固有的局限性严重制约了自身作用的发挥。面对社会转型期腐败犯罪的新特点与趋势,从有效打击腐败犯罪的实际需要出发,确立腐败犯罪控制领域的“国家•社会”双本位模式的必要性愈加突显。国家反腐机制与社会反腐机制在各自的运行方式和特点上具有极强的互补性,在国家•社会双本位刑事政策下,若能充分发挥其比较优势,实现二者相互配合、相互协调、相互贯通的有效对接,对实现腐败控制机制的完善、达到腐败犯罪控制的最佳效果具有重要意义。

(一)社会反腐机制对国家反腐机制的补充与完善其一,通过社会参与对抗腐败的群体化。对于“谁来监督监督者”这一难题,仅靠提升监督者自身的反腐能力和加强自身净化是远远不够的,必须引入外部、异体的监督力量。只有依靠社会反腐机制,使国家权力系统内的监督者亦成为被监督者,才能防止权力的享有者将权力私有化共谋腐败,为体制内的反腐僵局寻找突破口。其二,社会参与为国家反腐机制提供信息来源。社会公众能够在与腐败行为的直接接触中或媒体传播中,利用自身知识优势,发现较为隐蔽的线索,为国家权力机关提供因其自身局限难以发现和取得的证据,弥补国家反腐机制信息来源短缺、模式僵化的不足,扭转腐败犯罪线索发现难、立案难、查证难、处理难的“四难”问题。其三,社会参与提高国家反腐机制的开放性。传统的国家反腐机制从对于腐败犯罪的调查到最终的处理、执行,都处于一种相对封闭的状态,这不但使得监督者与腐败行为人有机可乘而结成同盟,还使得对犯罪的谴责、否定评价过程淡出公众视野之外,即使案件得到妥当处理,也难以起到鼓励公众、纠正社会不正之风的效果。而通过社会反腐机制和传统国家机制的互动,形成开放的网络,有利于增强惩治腐败犯罪的社会效果,强化对潜在腐败者的教育和预防,提高公众对腐败犯罪的认识,同时也增强公众对政府反腐的信心。

(二)国家反腐机制对社会反腐机制的优化其一,引导社会舆论监督的理性化、有序化。面对自媒体时代社会反腐机制运行过程中突显的片面性、非理性、娱乐性等缺陷,国家机制的协调和引导就显得尤为重要。而在以往的研究中,对于舆论监督演变成“网络暴力”的极端现象,很多论者常常将之归结为社会公众的法律意识薄弱、道德意识淡漠,认为公民参政议政素质不高,却没有认识到某些国家机关对网络舆情处理不当、引导缺位所应承担的责任。国家反腐部门对网络舆情的引导不仅包括指导网民如何发布有效的举报信息,还包括对网络舆情进行监测、搜集,并作出及时反馈,而后者对避免“网络暴力”、引导民众理性反腐的作用更为重要。其二,对举报人提供保护,保障公民依法反腐。据最高人民检察院举报中心统计,我国每年查办的腐败案件中有七八成靠的是群众举报①,但举报人也因此而面临着极高的风险。在公权力面前,公民始终是处于弱势地位的,在揭发、举报腐败犯罪的过程中,这种弱势更为凸显。只有国家反腐机制与社会反腐机制结合,相关职能部门对于举报人、证人予以充分保护,才能解除公民揭发、检举的后顾之忧,从而充分发挥社会反腐机制的作用。其三,弥补社会反腐机制解决能力不足的问题。社会反腐机制侧重于对腐败的揭露和预防,而国家反腐机制侧重于惩戒;社会反腐机制为国家反腐提供线索,而国家反腐机制则对此按法律程序进行调查,作出处理。两者的运行存在一定的“接力”。一方面,社会机制更易于发现腐败犯罪的线索,但以司法权为主的调查和惩处必须由有关权力机关主导完成,仅靠社会力量则难以为继;另一方面,在信息时代,社会热点的“保鲜期”极为短暂,公众热情会随事件热度的减弱而消退,国家机制的程序性能够使案件依法有序解决,防止随公众注意力的转移而不了了之。

三、反腐败的社会机制与国家机制衔接的初步构想

反腐败是一场持久、复杂、艰巨的斗争,需要社会各方面的协力与配合,社会参与是其中不可或缺的力量。《联合国反腐败公约》“序言”明确指出:“预防和根除腐败是所有各国的责任,而且各国应当相互合作,同时应当有公共部门以外的个人和团体的支持和参与,例如民间社会、非政府组织和社区组织的支持和参与,只有这样,这方面的工作才能行之有效。”笔者认为,在腐败犯罪控制的双本位模式中,应当采取国家机制主导、社会机制为辅的基本格局。在我国,国家和社会两种反腐机制已经存在。国家反腐机制在腐败防治过程中发挥了主导作用,社会反腐由于制度性规范和法律保障不足,尚难充分、有效地发挥其应有的作用。如何将两种机制有效衔接起来,将自媒体时代催生的公众热情转化为有据可循的长效机制,实现与国家机制的优势互补,是完善我国反腐机制的当务之急。

(一)强化人民代表大会的监督职能,建立人民监察委员会制度我国的人民代表大会作为议事机构同时也是监督机关,《宪法》第3条明确赋予人民代表大会对行政机关、审判机关、检察机关的监督权。而就目前状况而言,人民代表大会的监督职能并没有得到有效发挥,存在着诸多问题:其一,人民代表大会并非常设组织,召开期间短,对权力机构的投诉难以得到有效处理;其二,现有监督体系庞杂,权力划分不清,影响人大监督职能的发挥;其三,人大代表来源很广泛,很多人缺乏法律专业知识,在时间投入和能力上对腐败监督都力不从心。笔者认为,我国目前更多地关注人民代表大会的议事功能(如每年“两会”,大家关心的主要是“议什么”,而很少关心对代表和有关部门的质询),而忽略了监督这一民主代议制的核心职能。在这方面,国外的监察专员制度可资借鉴。监察专员制度最早于1809年起源于瑞典,二战后在世界范围内迅速发展,至今已有80多个国家和地区设立监察专员,如英国的议会行政监察专员、法国的行政调解专员。监察专员一般由议会等议事机关选举产生,也包括政府委派和民间团体聘请,独立于行政和司法机关之外,专门处理民众投诉、监督公职人员、协调公众与政府之间的关系,在反腐实践中取得良好的效果①。笔者认为,在我国,可以考虑的一个较合理的方案是,在人民代表大会设立人民监察委员会,由公民选举有相关知识和经验的代表担任,实行任期制,为了保证其履行职务的客观、中立和独立性,监察委员不得同时担任其他任何职务。人民监察委员会接受来自社会公众的投诉和举报,对反腐舆情进行汇集和初步审查,享有一定的独立调查权、建议权、报告权、命令权、追诉权等权力。对于公众所举报的腐败行为,区分不同情况予以不同的处理,对于违纪行为和一般行政不当行为,可以批评、警告、纠正;对于情节严重、构成犯罪的公职人员,则移交有关司法部门处理。人民监察委员会应当接受人大代表的质询并作出回应,以防止出现选择性执法和暗箱操作。此外,设立该委员会的另一可取之处还在于,与中纪委的监督调查相比,人民监察委员会监督调查的对象范围更广,并且作为人民代表大会下设的专门委员会,其依据宪法行使监督调查职责,因而其调查权及其措施的合法性不会受到质疑,调查中依法取得的证据亦可直接运用于司法审判,避免了纪委调查材料在司法审判中遭遇的尴尬处境。

(二)在法律制度层面支持非政府组织发展,倡导、鼓励非政府组织对公权力运行的监督非政府组织是公众反腐败的一支重要力量,这是《联合国反腐败公约》中已明确指出的,也是很多清廉指数①较高的国家反腐败实践中的重要经验。非政府组织能够整合分散于社会各个阶层的优势资源,提高公众参与的质量和效率,同时又在公民个人与国家反腐机制之间形成缓冲。据统计,目前活跃在国际政治经济舞台的非政府组织有4395个,在各个领域充分集合民意并向政府部门提供意见,为打击腐败犯罪作出巨大贡献。如“透明国际”支持并举办各种与反腐有关的会议、讲座、展览及课程;日本的全国市民行政监督联络会议,以监督和举报中央及地方的不当行为并对其提出改善建议为宗旨,在全国范围内掀起了消除官官接待的热潮,并取得了地方政府宣布全面取消“官官接待”的突出成果②。目前我国非政府组织发育还很不健全,在公共事务上影响较弱。长期以来,我国政府组织与非政府组织界限不明,“政府全能主义”思想使得很多属于市民社会的事务被纳入政治生活,非政府组织无法摆脱对国家行政机关的依附③。根据北京大学中国社会团体研究中心对民间组织进行的问卷调查统计,我国非政府组织面临的主要困境在于缺乏资金、场地,管理体制过严、相关法律欠缺等④。因此,国家亟需完善立法和管理制度,降低登记和成立门槛,明确相关程序,改变各部门自行审批、自行管理、钳制非政府组织发展的局面,为非政府组织经费来源、财务管理等提供法律保障,并在税收政策上给予优惠,促进非政府组织的发展,倡导、鼓励非政府组织对公权力运行的监督,使其充分发挥在腐败犯罪控制领域连接民间与官方的纽带作用。

(三)全面确立信息公开制度,搭建信息共享平台透明政府不仅是社会公众参与反腐监控的重要前提,也是引导社会反腐机制理性化、有序化的必要措施。只有信息公开,才能使社会反腐机制理性运行成为可能,因此,应当实现政府信息公开,确立官员财产申报制度。而在国家与社会反腐机制衔接层面,应当搭建一个实现国家和社会共享、双向互动的信息共享平台。事实上,官方和民间都已认识到自媒体时代网络对于反腐的重要意义,国家和民间举报网站的建立几乎同时起步———在最高人民检察院建立网络举报平台的同年10月1日,被称为“中国舆论监督第一人”的李新德创立了“中国舆论监督网”,但这两个平台间却缺少互动和配合。民间网络反腐的大张旗鼓实则是在传统举报方式存在效率低、查处缺乏监督等弊端下不甘被动参与的一种无奈之举⑤。因此,一个融合双方参与的信息平台便尤为重要。一方面,使国家反腐部门可以及时准确地掌握社会民众所掌握的腐败犯罪的证据与线索;另一方面,使举报人能够查询、追踪有关犯罪进展,监督国家反腐活动的进行,避免公民向国家反腐机制举报后出现“石沉大海”的困境。谣言止于智者,更止于公开。权力机关应调整对待社会监督的态度,从避而不谈到积极回应,从“防民之口”到沟通疏导、以理服人,对公众质疑作出及时反馈,才能扭转“逢官必疑”的信任危机,引导网络舆论监督的理性化发展。

(四)完善举报人权益保护制度《联合国反腐败公约》第33条中明确规定各缔约国对举报人应给予充分保护。在反腐败过程中举报人遭受打击报复的事情屡见不鲜⑥。我国虽然也有一些关于保护举报人的规定,但散见于最高人民检察院、中纪委监察部门的规章中,存在着位阶低、表述不统一所导致的职责不清、保护范围狭窄、手段匮乏、程序缺失而导致的操作性差、执行力度不够等问题。举报人权益保护关系着社会反腐机制能否正常运行,特别是在实行网络实名制的前提下①,如果举报人权益得不到有效保护,无疑将会大大削弱网络反腐的优势,打击公民反腐的积极性。因此,我国的举报人、证人保护制度亟需进一步完善,通过国家反腐机制的强有力支持,提高社会反腐机制的能动性:其一,扩大保护范围。不仅要保护举报人、证人本人,还要保护其近亲属和足以影响举报人的其他关系密切的人;不仅要保障举报人、证人的人身安全,还要保护证人的名誉权、荣誉权、人格尊严以及相关的财产权益不受侵犯。其二,保护方法多样化。既要包括证人保密、危险报告、举报人身份重置等一般保护,也要包括重点证人的贴身保护、作证后的特殊证人保护、易受伤害证人的程序保护以及对证人的辅助保护措施②。其三,加强程序方面的制度保障。通过制定统一的法律规范,明确保护部门的职能、分工和责任,在接到举报人的保护要求时,必须提供适当的保护;对保护措施配以具体的程序性规定,并加强执行力度,如在必要时相关部门可提前介入,对举报人提供切实有效的保护。

作者:郭理蓉孟祥微单位:北京师范大学刑事法律科学研究院

自媒体时代反腐败的社会机制责任编辑:田老师    阅读:人次