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探讨反洗钱制度的革新

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一、反洗钱在反腐败体系中的作用

(一)构建完善反腐败制度体系。反洗钱推动国家立法将腐败洗钱确立为犯罪行为,将腐败以及与其密切相关隐瞒或者掩饰腐败财产的洗钱行为纳入了反洗钱定罪和执法体系,进一步完善反腐败法律制度,为调动社会力量预防和惩治腐败,监测并追缴腐败犯罪所得提供了法律依据。

(二)监管规范腐败洗钱高发领域。反洗钱将金融机构和其他特别易于涉及洗钱的法人甚至自然人全面纳入监管,通过全面规范相关主体行为,推动建立反洗钱内部管理和控制体系,预防并控制了腐败资金在相关领域渗透和蔓延,同时,在洗钱高发领域建立预防、监测和打击腐败及洗钱工作机制,通过监管将腐败洗钱参与者或受害人转变为反腐败参与者。

(三)增强经济金融系统运行透明度。公开透明、让权力在阳光下运行,是反腐倡廉的有效措施。反洗钱通过推动落实账户实名制,建立制度强化客户身份识别措施,以身份认证和尽职调查等方式核实客户及其实际受益人和实际控制人身份,提高了账户和资金运行的透明度,使市场资源配置和经济运行在阳光下运行,接受社会监督。

(四)提供反腐败情报信息。反洗钱一个重要机制创新在于构建了金融情报机构(FIU),系统整合起了大额、可疑和交易记录保存等反洗钱制度资源,“以制度为基础,以情报为纽带,以高科技系统为支持,构建起打击犯罪的信息平台”[5],有效强化了金融机构等反洗钱义务主体对腐败犯罪的发现机制和工作力度,提高惩治腐败和追讨赃款工作效率,扩大了反腐败斗争的社会参与广度和深度。

(五)再现腐败犯罪痕迹并留存犯罪证据。对于某些未能被及时发现的腐败犯罪行为,根据反洗钱客户身份资料和交易记录等制度要求,可事后完整还原犯罪资金和交易链条,再现腐败犯罪痕迹,并为起诉腐败犯罪和事后追缴腐败所得、没收腐败资产提供完整依据。

(六)增进反腐败国际情报交流与合作。开放性环境下,腐败分子会利用不同地区的反腐败立法差异,向境外转移非法所得,钻制度空子以逃避制裁和财产追缴。而金融情报机构可在国家授权下同境外对等机构开展情报交流并委托协查,及时获取和交换外逃贪官的境外资金及财产信息。较于跨境反腐败司法合作,跨境金融情报交流和合作工作高效保密,且不涉及司法诉讼和刑事定罪问题,可避免以政治为理由设置司法障碍,对提高跨境反腐败工作效率,保护国家财产,遏制腐败分子携款潜逃和跨国洗钱均十分重要。此外,还可在跨境反腐情报交流中可利用国家间金融情报机构的内部加密网络,方便快捷并易于信息保密。

二、我国当前运用反洗钱制度防治腐败的主要问题

我国党和政府在长期反腐败斗争实践中,已经关注到运用反洗钱制度防治腐败的重要性。中共中央2005年颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,专门指出“要建立健全反洗钱制度”,同时要“建立对大额资金外流的有效监控的预警机制和金融信息共享制度。”2010年,中纪委第五次全会工作报告也明确要求“进一步健全大额和可疑资金交易报告制度,加强资金监管,打击洗钱行为。”我国先后于2003年12月正式签署《公约》,2007年加入反洗钱国际组织金融特别行动组(FATF)组织,目前已经按照反洗钱国际标准建立起了反洗钱制度体系和工作机制,但在运用反洗钱制度机制防治腐败方面还存在不少问题,主要是法律体系不健全、缺乏有效性、防治腐败针对性不强。

(一)防治腐败的反洗钱法律体系还不完善。反洗钱机制在惩治和预防腐败体系中能发挥多少作用,首先取决于是否能将尽可能广泛的腐败犯罪类型纳入反洗钱治理体系中。较于《公约》中所界定的腐败犯罪和洗钱犯罪及行为,我国《刑法》中洗钱犯罪上游犯罪仅涉及《公约》中的贿赂本国公职人员,公职人员贪污、挪用或者以其他类似方式侵犯财产,滥用职权,资产非法增加等4种犯罪,而不包括贿赂外国公职人员或者国际公共组织官员、影响力交易、私营部门内的贿赂、私营部门内的侵吞财产、窝赃和妨害司法等6种犯罪,未能在法律体系上最大限度地涵盖市场经济环境下的腐败及其洗钱犯罪类型,在法律体系上还不完善。

(二)反洗钱制度缺乏有效性。评价各国反洗钱制度有效性的一个重要方法和指标是可疑交易报告。可疑交易报告制度要求反洗钱义务主体基于对洗钱和恐怖融资活动等违法犯罪行为的合理怀疑,向金融情报部门提供有价值的情报线索,是反洗钱制度核心[6]和最终成果表现,极大程度反映一国反洗钱体系运行效率。根据中国人民银行已公布的2007-2011年《中国反洗钱报告》(见表1)期间金融机构年均报送可疑交易报告超过4700万份,而人民银行年均仅对其中1327份开展行政调查,初略计算可疑交易报告中的有效情报占比不足三万分之一,再将后期的可疑交易报告数量与监管处罚金额简单匹配,两者明显正相关,呈现一定的“防御型报告”倾向。“防御型报告”是美国金融犯罪执法局2005年提出的,形象地指出金融机构等反洗钱义务主体报告可疑交易主要是为应付监管,而非报告洗钱犯罪线索,是世界各国当前普遍面临的反洗钱制度有效性难题。[7]反洗钱制度缺乏有效性,直接浪费了反洗钱体系的工作资源,给金融机构乃至整个社会造成大量无效的制度成本,并会间接侵害消费者的正常交易和个人信息权益[8],影响社会对反洗钱体系认知和认可度。

(三)反洗钱在防治腐败政策措施上缺乏针对性。一是我国目前还未能按照FATF指引和国际通行做法,对腐败洗钱开展类型研究,缺乏对腐败洗钱手法和风险的科学认识,反洗钱体系监控腐败资金及其转移缺乏预警指标和风险提示等政策辅助和指导。二是还缺乏相关信息渠道和法律制度,保障金融机构等反洗钱义务主体真实获取和核实客户身份背景和财产来源,当前收集的客户个人信息尤其是职业、收入等信息真实性不高,开展客户身份识别和尽职调查等工作难度较大[9],在监测涉腐人员及其资金方面缺乏信息保障。

三、通过反洗钱制度创新防治腐败的方法路径

市场经济环境下腐败和洗钱互为因果、互成条件,洗钱成为了腐败的重要发生机制,因此通过反洗钱制度防治腐败犯罪,是科学有效反腐的重要内容和必然选择。而科学反腐的有效方式和主要路径是制度反腐,从源头查找腐败成因,研究并遵循特定环境下腐败发生机制及其发展变化规律,通过科学性、系统性、发展性的制度建设[10],全面构建科学有效的反腐败制度体系,系统建设不敢腐、不能腐和不易腐的反腐败运行机制。针对我国当前反洗钱制度体系在防治腐败方面法律体系不健全、缺乏有效性、针对性不强等问题,应通过制度创新全面加强防治腐败的反洗钱制度建设。

从制度和机制的关系讲,广义上制度涵盖了机制建设,包括从规则制定到后期规则运行、遵守及其监督和奖惩等一系列规则执行机制建设,但狭义的制度仅包括规则设计和制定,机制则是制度建立后的运行、执行及其目标实现过程。根据习近平总书记“把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”讲话精神,是将制度和机制做出了区分,本文按照这一原则分别研究防治腐败的反洗钱制度和机制。

(一)完善防治腐败的反洗钱制度体系

当前反洗钱制度已经基本完成国际化、标准化、系统化过程,形成了以客户身份识别和尽职调查、身份资料和交易记录保存、可疑交易报告为核心的制度体系。[11]运用反洗钱制度防治腐败,首先在于解决法律适用问题,对此FATF要求各国遵守《公约》规定[12],将腐败列为洗钱上游犯罪,已经扫清了反洗钱制度反腐的立法障碍。其次,在于提高制度反腐的针对性和有效性,相关方面的制度建设进展明显,如FATF明确提出专门强化对政治敏感人(PoliticallyExposedPersons,即PEPs)[13]的反洗钱审查和监测制度等,专门研究腐败洗钱类型。[14]最后,还应与有关反腐败和反洗钱立法、财产申报及个人信息保护制度等有机衔接,全面构建起惩治和预防腐败的法律制度“笼子”。

(二)创新防治腐败的反洗钱机制

1.针对政治敏感人物的反洗钱措施,构建起不能腐的防范机制

按照FATF界定,政治敏感人物包括了“现任或曾任外国政府中行政、立法、军队、司法部门的高级官员(无论该政府是否民选);外国主要政党的高级官员;外国政府拥有的商业实体的高级管理人员;上述自然人的直系亲属(如配偶、父母、兄弟姐妹、子女、配偶的父母及兄弟姐妹);为公众所知的(或者金融机构实际知道的)、与政要个人关系或工作关系密切的自然人”[15]。根据腐败发生机制进行分析,政治敏感人物具备腐败的条件和机会,反洗钱机制作用在于限制此类人群的腐败动机,使其不能腐。一是有效识别政治敏感人物。通过开展身份识别和尽职调查,同时结合政府指导和金融机构按照风险原则建立的高风险客户监控名单,可有效甄别出哪些客户属于政治敏感人物,深化尽职调查则可识别出哪些属于实际受益人、控制人及其关系密切人的政治敏感人物,为监控此类腐败高风险人群的经济金融活动打好基础。二是全程监控政治敏感人物的经济金融活动。腐败本质就是权利与个人利益的交换,而市场经济下的利益以资金和金融资产为主要载体,通过全程监测政治敏感人物的账户和交易等经济金融活动情况,结合其职业背景和公开的合法收入来源进行可疑交易甄别分析,可有效发现其隐瞒或掩饰犯罪收益等行为,提高发现和惩治腐败犯罪的概率。三是针对特定群体开展反洗钱宣传和警示教育。反洗钱宣传能强化全社会对腐败和洗钱犯罪的否定性认识,提高反洗钱机制的社会公众认知、认可和参与程度,而针对国家工作人员开展反洗钱知识和警示教育,则可极大地降低公职人员的职务犯罪动机和主动意识,有效提升公职人员拒腐防变能力。因此,通过创新发挥反洗钱客户身份识别、尽职调查、可疑交易报告、交易记录保存以及宣传和培训等工作机制,能够系统地提高腐败犯罪成本、查处犯罪收益,是遏制腐败动机的有力武器。

2.加强反洗钱情报分析会商和跨境交流合作,建立不敢腐的惩戒机制

(1)通过机制创新提高反腐败金融情报信息敏感性和有效性,为惩治腐败提供及时而真实有效的情报线索。根本解决我国反洗钱工作中“防御型报告”等有效性难题,需要一系列制度、机制和监管创新改革。一是全面建设以腐败犯罪为基础、基于“合理怀疑”的可疑交易报告机制。要根本改变当前法定异常交易标准和报告要求的可疑交易报告制度,允许并充分赋予反洗钱义务主体自主识别判断可疑交易的权利,明确要求其在监管指导、案例信息支持和风险提示下,结合自身实际建立腐败资金监测和风险预警指标模型。二是深入开展腐败洗钱类型分析,强化风险提示和政策引导。充分发挥好反洗钱主管部门和金融情报中心的信息和情报分析优势,全面收集腐败洗钱案例和可疑交易报告信息,准确掌握腐败洗钱类型、手法、渠道及发展变化趋势,及时提示洗钱风险,通过监管推动和政策引导反洗钱义务主体提高对腐败分子及其资金监测的敏感性、针对性和有效性。三是创新监管政策和方法体系。全面构建风险为本的反洗钱监管体系,合理调整合规监管标准,构建起以监管对象整体风险预防和控制能力为基础评的监管方法和体系,推动反洗钱义务主体基于洗钱风险提交真实有效的腐败资金情报信息。

(2)加强跨境反腐情报交流和合作,提高对跨境涉腐资金的监测和追缴能力。由于国家间信息情报交流一般按照对等和互惠互利原则进行,交流情报类型和范围同请求国犯罪直接关联。要以加入埃格蒙特集团(EgmontGroup)等金融情报机构国际组织为契机和平台,有针对性地加强与其他国家,尤其是腐败分子外逃集中目的地北美、澳大利亚和东亚地区[16]的情报交流力度,提高跨境资金监测能力,堵死腐败分子跨境洗钱的通道。同时,要以跨境金融情报交流为合作平台,进一步拓宽反腐败国际合作方式,探索与各个国家建立防逃、追逃和贪腐资金的冻结返还机制,将涉嫌腐败官员置于各国反洗钱部门联合监控和打击中,建立起全球性的防腐败惩戒机制。

3.全方位开展反洗钱监测和监管,建立不易腐的保障机制

缺乏监督、制约和透明度的权力运行和资源配置过程中易于滋生腐败,鉴于金融系统在市场资源配置和洗钱过程中的双重核心作用,将其作为一只腐败“老虎”[17]加强监管和治理并不为过,同时还可以建立对全社会资金资产运行的反洗钱监测体系,增加市场经济透明度,以反洗钱机制为切入点建设市场经济不易腐的保障机制。一是提高反洗钱监管有效性,建设金融系统内外部反腐工作体系。强有效的反洗钱监管,能在推动金融机构监控和防范打击腐败洗钱的同时,强化法人治理和风险防范,双管齐下保障金融系统合法、合规、透明运营。反洗钱监管的保障作用,首先能推动金融机构成为独立自主的市场主体。在转型时期的市场经济环境下,金融腐败主要产生于行政权力干预市场主体及其资源配置过程。以风险为本实施反洗钱监管,可推动金融机构强化风险管理的法人责任[18],自觉自律健全法人治理结构和内控管理机制,成长为独立自主市场主体,有效降低行政干预和人为原因造成的腐败漏洞。其次,推动金融机构流程改造和制度建设,提高风险监测和控制能力。为适应国内外日益严峻复杂反洗钱形势需要[19],反洗钱监管可推动金融机构加紧流程改造,以风险为导向,以客户为单位归集其所有账户、身份和交易信息,提高了金融机构对客户、账户和交易的管理效率和控制力度,并发展成为一项重要的社会管理和控制手段。[20]二是以风险为导向健全反洗钱监测体系,增强金融资产运行和配置过程的透明度。一个领域反腐败洗钱的制度和机制建立并强化后,涉腐资金和资产会向其他领域。在反洗钱立法和监管推动下,通过及时跟进腐败洗钱手法变化及趋势,评估相关行业清洗涉腐资金资产风险,以监管推广或合作等方式,推动房地产、彩票、贵金属、艺术品、支付和律师、公证人员、会计师等洗钱高风险行业(职业)也建设起反洗钱制度和机制,落实资产实名制,完整真实保存客户信息资料和交易记录,监测和报告涉嫌腐败犯罪的资金交易,系统构建起整个社会资金资产运行监控体系,提高整个社会金融资产运行过程的透明度。

(三)全面建设防治腐败的反洗钱配套制度措施

制度反腐是一个长期系统工程,通过反洗钱制度创新防治腐败,还需要一系列法律、制度和设施配套。一是应将市场经济下所有涉腐犯罪纳入洗钱上游犯罪,犯罪类型可拓展到徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪、私分国有资产罪、私分罚没财物罪、巨额财产来源不明罪和境外存款隐瞒不报罪等罪名,犯罪主体不仅限于公职人员,还应包括与公职人员个人关系或工作关系密切的私营部门和自然人等,洗钱犯罪不仅囊括现有转换、转移、隐瞒或掩饰腐败犯罪所得等洗钱方式,还应涉及腐败洗钱犯罪未遂和共犯等行为方式。二是配套建立完善政治敏感人物名单和公职人员财产公开申报制度。首先,应尽快建立起我国的政治敏感人物名单库,不仅包括外国政要人物,且应涵盖在国内特定领域和特定地区具有一定政治影响力、掌握一定公共资源的公职人员,同时建立起获取并持续维护政治敏感人物名单库的信息渠道,明确对政治敏感人物的反洗钱措施。其次,完善公职人员财产申报制度,我国虽然于2010年制定了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,但其中要求报告的内容并不公开,无法为反洗钱系统所获取并开展监督。建议国家应尽早出台《公职人员财产申报法》,将申报个人财产明确为特定公职人员的一项特别义务,进而强化对特定公职人员的账户、资金和财产的反洗钱监控措施。三是进一步深化社会主义市场经济改革。防治腐败的反洗钱机制扎根于市场经济,社会主义市场经济的基础设施越完善,地下经济金融的生存空间就越小,反洗钱对腐败犯罪的监控体系就越完善。一方面要加大支付设施建设力度,减少现金方式结算,同时加强现金管理,最大限度地消除现金这一腐败洗钱黑洞。另一方面,还要加紧个人信息保护立法,全面规范市场和商业领域对个人信息的使用和管理,按照公共利益优先和安全保密的原则,在充分发挥经济金融系统反腐败功能的同时,避免侵害市场经济主体的正常信息权益。(本文作者:侯建强、王喜梅单位:西南财经大学金融学院)

探讨反洗钱制度的革新责任编辑:陈老师    阅读:人次