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行政改革论文范文

行政改革论文

行政改革论文范文第1篇

(一)我国行政改革的历程我国的行政管理在从1949年中华人民共和国的成立到1978年中共十一届三中全会召开的这段历史时期经历了行政管理的创建、行政管理的探索与发展以及行政管理的失误等复杂的历史过程。从总体方面来看,既有发展又有失误,其失误主要指在1966年党中央在“左”倾错误思想的指导下所开展的“”活动,这一活动持续了10年的时间,给我国的行政管理导致了很严重的破坏,严重阻碍了社会经济的发展,对国家和人民而言都是一场深重的灾难。改革开放以来,随着经济体制改革的展开,我国的行政改革也与我国政治和经济改体制相结合全面展开,不断探索,取得了很大的进展。

(二)我国行政改革的成就与经验我国行政改革取得的成就主要包括以下几个方面:第一,在政治方面,实行行政改革促进了我国社会主义政治民主化的建设,行政改革是我国政治改革的重要内容,在我国的政治改革中占有重要的地位,具有突出的作用。实行行政改革,有利于完善我国的政治制度,使其更加民主化,通过行政改革,基层自主组织实现了直接选举,广大人民群众参与管理国家事务的权利得到了扩大,其管理范围也更加广阔。第二,在经济方面,实行行政改革解放了生产力,推动了我国社会生产力的大力发展和社会经济的进步。在1994年新中国建立之初,我国的经济总量为557亿人民币,在1978年实行改革开放之后,我国的经济总量增加为3624亿人民币,在改革开放实现20年之后,1999年我国的经济总量增加到82054亿人民币,跃居世界第七位,实现了经济的迅猛发展,且人均人民币达到了6900余元。在近二十年以来,我国的GDP增长率和平均增长率始终保持平稳快速的增长。经济方面的这些伟大成就是我国改革开放的伟大成果,也是由于行政改革对于社会主义市场发展的巨大的推动作用。第三,在文化方面,实行行政改革改变了我国传统的“官贵民贱”的思想观念,解放了人们的思想,通过调整政府内部权力结构,改变政府工作人员的观念,建设服务型新型政府,使其更好地推动社会主义市场经济的发展。第四,在行政方面,实行行政改革有利于政府行政效率的提高,在一定程度上解决了过去部门和人员过多、职能交叉或不明确以及官僚资本主义现象等问题,提高了政府的管理能力,政府行政机构与人数进行了精简,使其政府的行政效率得到了提高。

二、我国当前行政管理的现状以及行政管理改革的主要内容

(一)我国当前行政管理的现状第一,当前我国在行政管理方面,存在着行政管理人员管理观念落后的问题,传统的“官本位”与“官贵民贱”的观念依旧存在,有的行政人员对于当今政府的职能认识不到位,为人民服务的观念和意识薄弱,未做到依法行政,致使政府的行政效率低下。一部分行政人员的思想保守,不作为,缺乏责任感和创新精神,害怕负责任,导致其行政活动没有活力,影响了我国政府行政效率的提高,不利于我国行政改革的顺利开展和行政改革目标的实现。第二,当前我国在行政管理方面,存在着行政管理效率低下的问题,传统的行政管理以牺牲效能为代价,许多行政部门仍使用“行政命令”和“内部文件”等原始的方式来进行其管理,这种管理方式具有很大的随意性,且其透明度很低,很容易导致随意裁决和“暗箱操作”现象的发生。在这种原始的管理方式之下,若遇到问题,其解决问题的方式首先是进行开会研究,研究之后将相关的解决措施和要求逐级下达,然后在将其结果进行层层上报。因此,耗费了大量的行政经费,导致了行政部门高成本、低效率问题的出现。第三,政府部门在实行行政管理的过程中未能合理运用其管理手段,过多地运用了行政手段,但在经济手段和法律手段的运用方面则显得不足。且在其具体的管理中,政府对于社会经济事务的高度干预导致了办事效率的低下。

(二)我国深化行政管理改革的主要内容第一,加大我国行政管理改革的力度,转变我国行政管理方式,改变当前我国行政管理中存在的行政管理结构不合理,行政管理方式与我国依法行政的基本原则与规则不符合的行为,加大对于我国生产力的建设,改革传统的审批事项,积极运用监管、备案以及检查等新的管理方法和手段。第二,提高我国行政管理人员的素质,转变其思想和观念,提高其法治意识,提高其为人民服务的服务意识和责任意识,培养其勇于创新的精神,提高其科学决策能力,使其适应当前新形势的发展,并精简行政机构人数,克服其行政部门过多、职责交叉的问题,并建立合理有效的行政管理制度,建立精简、高效的政府。第三,行政机构在进行行政管理改革时,应当注意从我国先前的行政管理改革中吸取有用经验,并在此基础上进行创新。且行政机构在进行行政管理时,应当注意明确自身的职责范围,既有充分发挥自身的作用,又要保证不越权,在自己的职权范围内行使其职责,继续推动行政机构改革的实施,逐步实现执政权与行政决策权的相对分离,进一步健全我国的公务员制度,全心全意为人民群众谋利益。

三、结语

行政改革论文范文第2篇

(一)依从性:行政改革决定于、服务于社会的持续发展政府的行政改革,之所以决定于、依从于、服务于社会的发展要求,是因为:其一,所有国家政府机构的产生,都是社会基于其客观要求,以不同的方式或程式选择的,没有一定社会的选择,就没有一定的政府。其二,社会充当政府的基础,向政府输入支持性资源,是以政府为社会的存在与发展,输出所需的公共产品与服务为前提的,政府不能满足社会的这种要求,削弱或失去了社会支持的前提,就会受到社会的瓜葛,甚至被社会所淘汰。其三,环境的变化、社会的发展是绝对的、不停息的,而行政格局则是相对稳定的,这就决定了行政对社会发展的不适应注定会发生,而由不适应转变为新的适应的途径只能是行政改革。其四,行政改革的目标也是依从和决定于社会的。行政当然要追求行政效率,但这种效率必须是促进社会公平和社会稳定与发展效率。失去了行政改革的这一社会皈依的性质,行政效率也就失去了它本来的意义。

(二)系统性:行政改革是一个系统工程行政改革是一个完整的、有机统一的系统工程。它的系统性在于:其一,行政改革是由政府更新行政观念、转变政府职能、精简政府机构、提高人员素质、理顺权责关系、进行制度创新、优化行政运行机制等要素改革组成的行政改革整体;其二,这些要素改革之间、要素改革与整体改革之间都是有机统一的,它们的联系是不可割裂的,割裂了这种有机联系,无论是要素的改革还是整体的改革,都不可能获得成功,而难免改革失败的命运;其三,整体的改革功效是非加和的。整体的改革功效以要素的改革功效为基础,没有要素改革的功效就没有整体改革功效,但整体改革的功效绝不是各要素改革功效的简单加和,整体功效一定大于要素功效之加和。行政改革是一个完整、有机的系统工程,所以进行行政改革,一定要有整体系统的思维,有了经过科学的系统整体设计和论证的改革方案,再付之实施行政改革;碎片思维下走一步看一步的行政改革,没看清楚就盲目进行的行政改革是很可能会失败的。

(三)艰巨性:行政改革是一种复杂和困难的长期改革行政改革所以艰巨的原因主要有三。其一,行政改革涉及的关系复杂。其中有政府内部纵横结构与职能的关系、行政系统与社会环境的关系、公共利益与个人利益的关系、公共权力与权利的关系、行政观念与行为的关系……行政改革中理顺如此复杂的关系,的确很困难、很艰巨。其二,行政改革遭遇的阻力大。其中有来自政府机构内部保守势力的阻力,也有来自机构外部某些利益相关方的阻力;有来自传统守旧行政文化的阻力,也有来自实践行动中的阻力;有反对进行改革的阻力,也有把改革引入歧途而阻止正确改革的阻力;行政改革中冲破、克服如此复杂的阻力,当然也很困难、很艰巨。其三,行政改革的复杂性、困难性、艰巨性是需要长期面对的。政府对社会的关系是按:“适应—不适应—改革—新的适应”的周期循环曲折地向前运行的,政府与社会的这种周期性关系存续多久,改革的艰巨性也就有多久。行政改革的艰巨性是长期的,所以行政改革的应对之策,就要有长期的战略性。

二、行政改革的原则

行政改革内在的本质和规律性,反映在观念中,经过逻辑思维的加工论证,就形成为行政改革的基本原则,也就是实施行政改革必须遵循的行为准则。

(一)改革取向上的适应性原则行政改革不是孤立存在的,它与社会政治、经济和主流文化都有着内在的必然联系:行政主体是社会或人民群众选择的结果,因而它的行为内容必然决定于社会及人民的根本要求;行政改革寓于政治改革,是政治整体改革的一部分,而部分又是由整体决定的;行政改革处于政治上层建筑,而政治上层建筑是由经济基础决定的;社会主流文化的核心是价值观,这些价值观左右各种社会行为,当然也左右行政改革。行政改革也反作用于社会的政治、经济和文化,但从根本上说,它的这种反作用是由政治、经济决定的、由价值文化左右的。行政改革遵循这些规律,就必须坚持反映这些规律的适应性原则,就是以自己积极的回应性,去适应和满足社会政治、经济及其发展的要求,去适应以人为本的主流文化的价值取向。在行政改革的原则中,适应性原则是反映和主导行政改革的总体取向或方向的。

(二)改革工程设计上的科学性原则行政改革是一个十分复杂的系统工程。因此,进行行政改革必须有科学的系统思维,要依据系统理论提供的理论工具。第一,对现行行政的功能与结构及其同社会环境关系的现状,进行深入调查、细致分折、系统梳理、全面诊断,切实找到行政系统问题之所在。第二,针对存在的问题,进行完整、系统和可行的改革方案设计。设计的改革方案,要有正确的方向、明确的目的、可度的目标、有效的措施、可行的方法、准确的突破点以及针对改革可能产生的负面作用提出的相应救济和应对措施。第三,实施改革方案,要基于方案的系统性和整体性,制定实施计划,整合实施力量,统一实施步调,依序落实措施,及时纠正出现的偏差。只有切实做好这些工作,才能获得丰硕的行政改革成果。

(三)改革过程中的稳定性原则稳定包括行政系统内部的平衡性、外部社会体系的平衡性以及社会与政府之间的平衡关系。政府是社会秩序的维护者和管理者,也是稳定社会及其与自身平衡关系的调节器。当政府行政系统内旧有的平衡稳定不适应社会发展要求的时候,这种不适应性集中表现为政府与社会之间的不平衡性,会引发社会的不稳定,于是就需要进行行政改革,打破行政系统内部的旧有平衡,以建立行政系统内部和外部社会发展过程以及这二者之间的平衡、稳定关系。所以,追求新的平衡、稳定就成为行政改革所必然追求的重要目标和必须坚持的原则了。行政系统和社会的稳定是行政改革的前提,如果没有这种前提,行政改革就无法顺利进行。行政改革中的稳定决定于保持自身内部与社会公共秩序的控制力,而要保持这种控制力,政府就要在行政改革中把握好稳定性原则,即综合考虑社会各方面的需求和各种因素,把改革的力度、发展的速度与各方面的可承受程度统一起来,使改革积极稳妥、循序渐进地有序进行。

(四)改革方略上的法治化原则进行改革在方略上坚持法治化原则,是行政改革决定于社会发展要求必然的逻辑结论。按照历史唯物主义的观点,社会历史是人民创造的和决定的,故一切权力归人民所有。而人民集合体不可能人人直接运用公共权力决定和管理社会公共事务,只能委托某些人组成政府,代表人民行使公共权力决定和管理公共事务。社会历史是人民创造的,公共权力是人民所有的,政府是受人民委托而代行政权而处理公共事务的,那就必须依据人民的公共意志来处理公共事务。然而,人民的公共意志只有转化为法律、制度,才能获得明确性和可操作性,所以依据公共意志处理公共事务,必然通过法治表现出来。这就是所谓法治的逻辑。行政改革是特别重大的公共事务,所以必须依据体现人民公意的法律和制度规范来进行行政改革。依法进行行政改革,就是把行政改革所有事项,都纳入体现人民公意的法律和制度规范中,严格按照法律和制度规范来进行,这就是行政改革所要坚持的法治原则。行政改革的法治原则不仅是关于如何改革依据的原则,同时也是关于如何保障行政改革顺利进行的原则,因为行政改革中的违法行为都要依法受到惩处和矫正。

三、行政改革的基本内容

行政改革主要有六个方面的内容,这就是行政观念的更新、行政职能的转变、行政权力的重配、行政组织机构的改革、行政干部队伍素质的优化和行政运行机制的完善。

(一)更新行政观念当即有的行政不适应社会发展的要求,阻滞社会发展的时候,就必须进行行政改革,而进行行政改革的先导,则是更新行政观念。因为,行政观念是行政行为的精神动力和内在引擎,行政观念往哪引,行政行为就朝那动;旧有的行政观念不改变,就会义无反顾地把行政往老路上引而成为行政改革与发展的思想障碍;只有更新了行政观念,才会有新行政观念指引下的新的行政发展。更新行政观念的思维机理,概括起来,就是“立足现实,顾后瞻前”的思维机理。所谓“立足现实”是指从现实出发,实事求是;“顾后”是指扬弃过去,总结经验教训,汲取精华,抛弃糟粕;“瞻前”则是指开拓创新,凝结合乎客观逻辑的行政新思维。行政观念的更新内容,主要是强化政府服务人民、社会的观念,依法行政的观念,平等、民主的观念,负责、诚信的观念,透明、廉洁的观念,求实、创新的观念和高效行政等观念。

(二)转变行政职能行政职能,是政府与社会、人民群众联系和沟通的桥梁,是二者得以良性互动、彼此同性兼容的枢纽,因此,转变行政职能,优化行政职能体系就成为行政改革的关键和核心。政府决定于社会,因此政府行政职能的设定、转变和职能体系的优化的方向与内容,必须视社会的性状、变化和发展的客观趋势而定。当代行政职能的转变的主要方向有四个方面:其一,政府减少不该担负的职能,把不该由政府管理的事项转移出去,把大量社会性事务移交给第三部门,由非政府公共组织和城市社区去管理,集中履行核心职能。其二,根据市场经济规律,提供服务和宏观调控市场的规制,释放市场能量,维护市场秩序,弥补市场失灵的弊病,促进经济稳健有序地持续发展。其三,增强构建和谐社会和实现社会公平、正义的职能,调节收入分配、全面协调发展,化解社会矛盾、实现社会公正、保持社会稳健发展。其四,强化提供优质公共服务和改善民生的职能,以劳动群众为主体的人民群众,是构成社会的主体部分、稳定社会的基本力量、推动社会发展的根本动力,所以政府在向社会提供公共服务和改善民生的职能中,特别要强化为社会基本群体提供公共教育、公共卫生、就业和社会保障等方面的公共产品和公共服务。

(三)重新配置行政权力行政机构中各个层级的部门,要履行其所承担的行政职能,必须有相应的行政职权或行政权力工具。所以,随着行政职能的转变,必须为各个层级的行政职能部门重新配置行政权力。配置行政权力的根本原则,是行政职能与权力彼此对称、相互平衡的内在统一的原则,也就是事权统一的原则。配置行政权力,使行政职能和权力达到对称、平衡的致思逻辑是:其一,在规模与强度上,职能与权力应同其广大,有多少(多大)职能,享有多少(多大)权力。如果职能多权力少(小),势必力所不及,导致职能束之高阁、难以有效实现;反之,权力多(大)职能少,则会造成权力过剩,容易滥用权力,导致权力腐败。其二,在性质上,同一部门的职能与权力应有内在的同质性。承担行政决策职能,享有行政决策权力;承担行政执行职能,享有行政执行权力;承担行政监管职能,享有行政监管权力。一个机构享有的权利与其承担的职能如果在性质上相悖不一,它就会在履行职能的过程中陷入混乱。其三,在不同层级的行政机构间,从中央到地方,不同层级的行政机构,一方面,都要依据其职能分别享有相当的行政权力,另一方面,又要在不同的层级间,形成顺畅的领导、合作和服从的关系机制。这样,在整个行政机构系统中,就能在中央的统一领导下,全面调动和发挥各层级行政组织的积极性、能动性和创造性,就能顺畅系统地全面实现政府行政职能,保持政府行政对于社会环境的适应性。

(四)调整行政结构政府的行政职能是行政机构设置的前提和根据,行政机构是行政职能存在的载体和实现的基础,因此,行政职能与行政机构具有内在的统一性。正在于此,转变行政职能、优化行政职能体系,就必须调整行政机构、优化行政机构体系,使二者真正达到“合二而一”、“二位一体”。行政机构的改革,要坚持精简的原则,但绝不是减得越多、留得越少就越好,而是达到行政机构与行政职能内在统一。达到这种统一,致思的理路是:其一,明晰职能,合理分工,行政机构体系中的部门,同行政职能体系中的具体职能一一对应,什么样的部门履行什么样的职能,使部门与它所承载的功能内在地统一起来。只有这样,才能防止不合理的政府机构设置。其二,行政职能体系中的各种职能,是互不相同的,不可相互替代的,所以,同一行政部门,不能承担不同的职能,同一职能不能由不同的部门来承担。只有这样,才能有效地防止部门职责交叉,避免降低行政效率。其三,行政职能体系是一个完整的有机体系,体系中的不同职能是彼此衔接的和互补的。按照机构满足职能要求的原理,行政机构的设置和调整优化,就应当使各个部门之间有特定的衔接秩序和互补机制。只有这样,才能保持政府职能的整体性和对外部社会环境的适应性。

(五)优化行政干部素质“政治路线确定之后,干部就是决定的因素。”[3]因为路线确定之后,推行路线的关键是大量精干优秀的干部。同样,明确了新的职能、搭建了新的机构,重配了权力之后,关键是要建设高素质的行政干部队伍,因为行政干部队伍是行政机构的组成者,行政权力的行使者、政府职能的履行者。行政干部队伍建设的总体目标是形成一支结构合理、充满活力、专业配套、精干高效的高素质队伍。其中高素质是指这支队伍具有敏锐的政治鉴别能力,高尚的职业操守,勤奋的敬业精神,务实的工作作风;具有尊重客观规律的哲学思推,系统掌握公共行政管理的知识和相关政策法规,熟练掌握本行业专门技能,有极强的工作能力;一句话就是德才兼备。建设高素质行政队伍,是一项艰巨的系统工程,没有捷径可走。建设的路径主要有三:一是干部自身的修养和实践锻炼,以自己自觉的努力自我提升;二是制定、实施并适时优化公共部门人力资源开发和管理制度,以制度的功能提高干部队伍;三是公共人力资源管理部门和专业培训机构的教育和培训,以教育和培训为干部队伍适时充电,补充新观念、新知识、新技能,聚集不断适应发展着的公共行政的正能量。

(六)完善行政运行机制恩格斯在《反杜林论》中为了说明质与量的辩证关系,曾经引用拿破仑在一则日记中描述的马木留克骑兵与法国骑兵之间的战斗情形:“两个马木留克骑兵绝对能打赢3个法国兵;100个法国兵与100个马木留克兵势均力敌;300个法国兵大都能战胜300个马木留克兵,而1000个法国兵总能打败1500个马木留克兵。”[4]这种情形表明,完善系统运行机制尤为重要。在行政系统中,行政职能、权力、机构、队伍等要素及其同社会的互动方式,在运行过程中结合的优劣,体现着运行机制的优劣。在其运行过程中,要素有机结合起来,行政运行机制优,行政运行功效优,反之则功效差。正是因为行政运行机制决定着行政功效,行政改革应当包括行政运行机制的完善。行政系统要素及其同环境有机结合的运行机制,是通过行政决策、执行、协调、监督等具体的运行机制体现出来的,所以,完善行政运行体制,就要积极探索和优化行政决策、执行、协调、监督等机制。

四、行政改革的动力

行政改革涉及权力与利益的分配,因此会有各种矛盾碰撞,生成重重阻力。但改革是不可逆转的社会历史潮流,因此行政改革的推动力,一定会打垮各种阻力,推动行政改革向深广两个层面发展。行政改革的动力是一体多元的多股动力凝聚而成的整体推动力。

(一)改革思想的认知力、解释力和外化力行政改革思想成为行政改革的动力,是有其形成的必然逻辑的。人们知道,社会的新陈代谢、丰富和发展,都会对政府的职能会提出改革要求,但相对稳定的政府通常不可能做出相应的及时反应,于是政府与社会的矛盾就显现出来,引起思想界或理论界的关注和研究。研究者们基于不同的立场和视角,采用不同的观察和研究方法,形成了不同的改革认识,并加以整理而形成不同的改革理论和改革主张。这些不同的认知经过相互的碰撞、传播、解释和民众的筛选,就会形成行政改革的主流思想,形成主张某种改革的主流舆论,尊重规律、顺应民意的政党及其权力机关在此基础上做出行政改革的决定,制定改革的原则、政策和方案并付诸实施,于是行政改革思想的认知力、解释力就成为外化力而发挥推动行政改革的作用了。

(二)人民群众的推动力人民群众是社会发展的动力,也是推动行政改革的动力。人民群众推动行政改革的机理主要是这样表现出来的:其一,人民群众基于自己生产、生活和发展的需要,形成要求政府增减某些职能,提供所需产品和服务的舆论呼声,为形成行政改革理论的形成提供素材;为代表他们的政党和权力机关作出行政改革的决策提供第一手信息,为行政改革政策与方案的出台发挥推动作用。其二,内容科学,符合民意取向的行政改革政策与方案出台后,人民群众广泛认同、拥护,全力支持行政改革政策与方案的推行、实施,从而推动行政改革深入发展。其三,人民群众还会以社会舆论的方式,对反对行政改革或企图把改革引向歧途的人和各种势力形成压力,为清除行政改革阻力扫清道路,从而为改革的顺利进行发挥积极的保证作用。

(三)执政党的领导力在现代政治社会,国家是由执政党来组织的和领导的,政权由执政党执掌,政治由执政党领导,行政改革寓于政治改革的框架之中,因此也是由执政党来领导的。执政党代表处于社会主导地位的集团和群体,其执政地位通常是社会选择的结果,因此其领导行为只要合民意,就具有现实的领导力。执政党对行政改革的领导力主要表现在三个方面:一是基于社会和民意的要求,影响权力机关制定和出台行政改革的政策;二是从思想上和组织上领导政府实施行政改革政策,完成行政改革任务;三是引导它所有代表的社会力量支持行政改革,努力为改革创造良好的社会氛围和社会环境。

行政改革论文范文第3篇

改革开放至今的中国经济成长和社会进步,对每一个经历其中的中国人来说无疑是个奇迹,尤其是与百年来的中国做一个纵向比较则更是令人印象深刻。但从国际比较的角度来说,中国在三十年内的经济增长和进步就不那么特殊了。不管是20世纪50年代的日本,还是60年代的韩国、新加坡,都曾经历过类似的经济成长,这便是人们熟知的“东亚奇迹”。因此,对于中国的经济成长和社会进步,更应以一种理性的眼光来看待。中国作为一个后发国家,能够利用其自身优势和国家环境,迅速成长为世界第二大经济体,其成就虽不必过分夸大,但必然有其成功之处。那么中国经济增长和社会进步的原因何在呢?对于中国改革开放之后的经济发展与社会进步的解释,近年来的研究成果可谓汗牛充栋,最主要的观点有以下几种:其一,认为中国的经济增长并不特别,传统经济学即可解释。中国的增长仍然是一种资源禀赋下的经济增长,高储蓄、低通货膨胀、高投资、人口红利等因素是中国经济增长的关键所在。而这些因素在经历过经济高速发展的东亚国家内也同样是有迹可循的。其二,该种观点认为中国的经济增长主要是打开国门,充分利用第三次技术革命的成果和全球化的浪潮,与世界经济接轨的结果。全球化为中国的崛起提供了必要的国际环境基础,打开国门不仅使得中国能够快速引进西方的技术,也能充分利用后发优势模仿西方国家有效的制度安排,并利用中国本身的低劳动成本优势,迅速发展成为“世界工厂”。陈志武在比较晚清、民国以及改革开放之后的经济发展后指出,中国三十年来的经济发展成就有两个主因:成熟的工业技术和有利于自由贸易的世界秩序。这种发展条件或机遇来自于外部世界,具体讲来自西方,而非源自中国。而中国只是顺应了这样的一个趋势而已。其三,制度主义经济学认为中国的经济增长是新的制度变迁的结果。从计划经济体制到市场经济体制的转变降低了交易成本,增强了对个人和组织的激励,并形成了一种新的制度安排和激励结构。计划经济体制下,所有的市场信息都需要政府来提供,提供信息、维持平衡所需要的官僚机构成本被证明是无穷的。改革开放前的全能政府从市场和社会领域逐步退出,这使得市场和社会组织在契约过程中逐渐发挥作用,市场经济体制的框架基本建立起来。

改革开放作为历史上一个前所未有的大变革,其所带来的经济发展和社会进步的原因必然是复杂的,上述各种因素在经济发展过程中必然都起到一定的作用。试图用某个单一的理论去解释这种变革都会有以偏概全之感。但比较这几种观点,资源禀赋论和后发优势论虽然提供了一定的解释力,但仍存在一个无法解释的现象:即在过去三十年中,世界上还有很多别的国家也同样具备这样的资源禀赋和后发优势,但却并没有产生中国这样的经济增长和社会进步。因此,中国经济增长的秘诀必然还在于中国自身的变化,而制度经济学则为此提供了合适的视角。此外,制度经济学并没有忽视国家或政府在推动制度变迁过程中的作用,这无疑也是其适于解释中国现象的一个原因。因此,要深刻理解中国的经济增长和社会进步,“改革”无疑比“开放”更具有说服力。关于制度与增长之间的关系,经典的论述有很多。马克思所谓生产力决定生产关系,生产关系对生产力具有反作用即揭示了制度和经济发展的阶段性关系。生产关系既可能阻碍生产力,也可能会促进生产力,关键是二者是否相符。诺斯则通过对经济史的研究,指出制度的变迁在经济增长过程中起着决定性的作用。他的核心观点在于能够对个人或组织提供有效激励的制度是促进经济增长的决定性因素,而制度的关键则在于产权的明晰界定。诺斯的制度概念比较宽泛,正式规则、非正式规则、习俗、习惯甚至人的心智构念都可以包含其中。韦伯在《新教伦理与资本主义精神》中所指出的宗教尤其是新教推动了西方的经济发展的观点也可以被归到这一范畴。对于中国改革开放之后制度变迁与经济发展之间关系的论述也非常多。学者们指出,改革开放后形成的制度安排是中国经济发展的重要推动力,它提高了对组织和个人的激励,降低了整个经济体系的交易成本。其主要特征包括:其一,国家与社会关系的重构,主要是指国家从社会领域的撤退,给社会和个人以自主权,以农村家庭联产承包责任制为标志;其二,政府内部中央地方权力的重新划分,中央与地方关系与市场经济的结合所形成的新的政府与市场体制、新的政治控制体制、新的官员激励体制激发了地方发展经济的积极性。值得注意的是,中国改革开放的起点和最初动力在农村。如果没有农村改革的成功,很难想象整个改革的走向会是如何。在农村,改革将生产经营的自主权下放给农民家庭,即将集体统一生产经营改变为以家庭经营为主的“家庭联产承包责任制”。

这个变革得到了广大农民的热烈拥护,到1983年初,全国实行家庭联产承包责任制的生产队已占全国生产队总数的93%。1978年的农村改革促进了80年代农民收入的迅速提高,也为随后乡镇企业的异军突起和城市的改革提供了良好的基础。周其仁关于中国改革初期农村家庭联产承包责任制的研究指出,70年代末的农村改革首先是60年代初期那些短期政策和安排的大规模重演。原有体制通过主导的政治运动形成和改变所有权的逻辑,终于让位给一个新的逻辑,即经过国家和农民的交易,以及农民之间的交易来形成新的有效产权[8]。而张五常在佃农理论中也通过台湾地区的实践说明一定条件下契约的达成对于土地收益的增长是显著的。家庭联产承包责任制的出现无疑是一种新型的政府与农民之间契约关系的达成。“交够国家的、留够集体的,剩下就是自己的”为这种新的制度安排提供了最通俗的概括。伴随着这种制度变革,在经济上,国家从农村的逐渐退却使得农村集市和市场这种传统中国农村社会的交易场所再度出现,为以家庭为单位的农民生产提供了交换农副产品的场所,从而增加了农民的个人收入。在行政上,自然村逐渐取代了生产队、等基层机构,而无所不包的职能也逐渐瓦解,农村干部的角色也发生了转变。20世纪80年代,中国农业生产的增长(不包括农村工业)年均高于9%,农业增长的这种迅猛势头,不可能长期维持下去,其经验看来只是由于拆除了农业有效生产的障碍后而出现的一次性增长[9]。这种障碍无疑是强加在农民身上的各种制度限制。事实上,各种个体活动不断受到负责集体生产的农村干部的压制。这些干部的责任是,不仅要保证粮食及其他集体种植作物的产量和完成上缴指标,而且还要赋予农民社会主义价值观和劳动作风[10]。旧有的体制既是经济的、政治的、又是社会的组织,因此,体制的瓦解和农村家庭联产承包责任制的产生所带来的这种经济增长是行政制度变革的结果,也即制度变迁的后果。而在中央与地方的政府关系上,钱颖一注意到了中国在改革之后所形成的“财政联邦主义”对各省发展经济所提供的激励,这就是政府间竞争机制的作用。林毅夫使用1970-1993年28个省市的数据证实财政分权确实改善了经济绩效,促进了经济增长。分灶吃饭、财政大包干等政策形成了一种新的制度激励,尽管在90年代中期这种政策的不良后果遭到胡鞍钢、王绍光的猛烈批评,但这种权力下放和制度创新对于经济增长的贡献无疑是巨大的。周黎安则指出中国地方政府官员发展本地区经济的强烈愿望“,晋升锦标赛”的评价官员的激励方式是中国经济增长的重要来源[12]。张五常在《中国的经济制度》一书中亦指出,县域经济之间的竞争是中国经济增长的重要推动因素。他指出“:我是1997年才惊觉中国经济制度的重点是地区之间的激烈竞争,史无前例。当然,地方政府竞争某程度世界各地都有,但中国的是一种特别的生意竞争,外地没有出现过。我要到2003年才肯定县是地方政府竞争的主角,这种竞争是公司与公司之间的竞争,为何如此不容易解释。”[13]中国的行政改革重构了中国国家与社会、政府与市场之间的关系,是中国改革开放以来制度变迁的重要组成。

改革形成的新的制度安排直接或间接地促进了中国经济的成长和进步。这样一种新的制度安排在经济领域表现为一种过渡性质的社会主义市场经济体制,其特征是市场化改革已经取得一定成效,但仍然处于改革过程中。这种市场经济既有可能变成好的市场经济,或者说健全的法制条件下的市场经济,但也有可能变成一种坏的市场经济,弱肉强食,腐败丛生的权贵市场经济。而最终的走向如何,则决定于另一个领域,即行政体制改革的进程。改革所形成的制度安排在行政领域来说,也具有和经济领域类似的过渡特征。这种过渡性质的行政体制与改革前的计划体制相比,无疑是更具有经济绩效的。但值得注意的是,尽管政府已经逐渐从微观管理中退出来,但政府仍然掌握着土地、金融、资金等重要的经济资源流向的巨大权力,各级政府官员仍然拥有极大的自由裁量权,政府仍然可以通过行政手段干预企业和市场的微观经济活动。换言之,中国的经济制度、政治制度、行政制度仍然处于改革的关键时期,而进一步完善中国的市场经济体制的关键则在于规范政府的行为,进一步改革政府,减少政府的不当干预和计划失灵。因此,改革开放以来的制度变迁,无论是行政改革有意推动下的制度变迁,还是无意造成的制度安排,与计划经济相比,都在某种程度上降低了交易成本,提高了经济绩效。但这样的制度变迁仍然只是一种暂时性的和过渡性的制度安排,不管是家庭联产承包责任制还是政府之间的经济竞争机制,都不可能长久地为经济增长和个人收入提供动力,经济发展和社会进步始终要求已经形成的制度不断地改进和创新,以适应这样的发展。一旦制度创新的脚步放缓或停滞,这样的制度安排在政治权力的扩张下为官员寻租提供了极大的空间和可能。更令人担忧的则是,这样一种制度在过去三十年为中国的经济增长提供了动力,却可能在将来阻碍中国的进一步发展和改革。中国行政改革的进一步推动必然需要打破目前的制度安排,在现有制度基础上进行创新。

二、中国的行政改革滞后下的经济增长和社会进步

与不断推进改革的愿望相比,现实中的中国行政改革却陷入停滞。提到中国的行政改革,公众都容易将之与六次中央国家机关行政机构改革相等同。但事实上,行政改革是在广泛意义上的国家与社会、政府与市场的关系调整,其外延要宽泛得多,机构改革只是整个行政改革的一部分。而且机构的合并、撤销与设立与深层次的规则、制度相比,只是表层的变化。数量上的简单增减并不意味着实质的推动,正如许多学者所强调的那样,政府职能不转变,只是简单的机构改革效果有限,且屡次陷入精简增长再精简的怪圈。因此,尽管中国的机构改革始终没有停止,维持五年一次的频率。但中国的行政改革即国家与社会的关系、政府与市场的关系却始终徘徊不前。真正对中国经济社会产生巨大推动作用的行政改革多是隐形的,是一种非正式的规则和约束的改变,甚至是诺斯所说的“心智构念”的变化。这种类型的行政改革或者制度变迁深刻地改变了原有的国家与社会关系,打破了原有的平衡,并在不断的变动和冲突下形塑了新的国家与社会关系。这种行政改革符合诺斯所说的改变交易成本、增加经济绩效的制度变革,例如上文所提到的中国基层行政结构的变化和中央地方政府关系的变迁。但在这种改革形成新的制度之后,却存在诺斯所说的路径依赖问题。虽然中国的行政机构改革看似一直没有停歇,但始终未能在关键问题上有所突破。在更深层次的行政制度内,各种非正式的规则已经形成并内嵌于其中,过渡性质的体制具有的路径依赖惯性阻碍了进一步的改革。

正如许多学者观察并指出的那样,行政改革的现状相比于20世纪80年代和90年代,已经滞后社会经济的现实发展。中国行政改革滞后的表现在许多方面都是显著存在的。在经济领域,某些地方政府以宏观调控之名,大肆干预微观市场交易和企业活动,尤其是近些年来的房地产市场,由于政府对土地的掌控和财政资源的不足,“卖地财政”成为各级地方政府的救命稻草,政府越来越多地参与到微观经济活动之中。而在社会领域内,政府本应承担的公共服务供给却远远不足,正是由于越来越多的公共资源被投入到经济领域,甚至是私人领域中,公共产品的供给才会出现问题。而由此导致的贫富差距扩大,以及社会矛盾的激化,都在考验着政府的管理和服务能力。需求和供给之间的严重不对称也是行政改革滞后的突出表现。但与中国行政改革近年来的滞后所形成鲜明对比的则是经济增长的表现。近十年来,中国的经济增长率仍然保持在一个相当高的水平上,年平均增长率达到10.7%。不仅远高于同期世界经济3.9%的年均增速,而且高于改革开放以来9.9%的年均增速。其中有6年实现了10%以上的增长速度,在受国际金融危机冲击最严重的2009年,依然实现了9.2%的增速。如何解释在行政改革滞后情况下的这种增长?概括起来,已有的看法主要包括以下几个方面:首先,已有改革所带来的动力仍然存在。改革开放以来所形成的各种已有制度仍然在发挥其制度绩效作用,改革的惯性仍然存在,虽然这种制度绩效的发展空间已经越来越小。与改革所带来的经济发展和社会进步相比,改革所形成的各项现实制度已经落后且发展速度滞后。但不管从哪个层面来说,行政改革仍然朝着正确的方向前进,已有改革的边际效用仍然存在。政府退出经济、社会的部分领域给企业、个人所带来的自主权和激励对于经济活动的推动在改革开放之后一直在发挥作用。亚当•斯密所说的个人私有的动机能够带来整个社会财富的增加,市场经济制度的建立和完善过程正是中国社会财富增长的过程,而在目前的中国这个过程已经形成且不可逆转。其次,外部环境的推动因素不可忽视。伴随着中国近十年来高速经济增长的是中国出口的迅速提高,出口被称为中国经济增长的三驾马车之一,在近十年则成为中国经济增长的最主要的推动力。这一推动力的形成是与中国加入世界贸易组织的大背景密不可分的。全球化的过程造就了一个庞大的世界性市场,分工化、专业化、信息化的历史进程加速了各种商品在世界范围内的自由流动,国家之间的这种贸易发展为后发国家充分利用自身的比较优势提供了前所未有的环境。中国的劳动力成本优势加上迅速的技术模仿使得中国成为“世界工厂”,带动了中国经济的增长。再次,中国经济的增长与政府加强控制下的资源投入密不可分。单纯的经济增长并不等于经济发展。经济发展必然是建立在结构转变基础上、制度创新基础上的。单纯的经济增长可以在制度不变、效率不变的情况下依靠要素投入的增加实现产出量的增长。2008年金融危机来临,中央政府紧急投入四万亿刺激经济增长,在此带动下,各级地方政府也掀起了新一轮的基础设施建设和各种投资活动。这种通过政府投资来刺激经济增长的做法很显然在短期之内起到了一定的作用,使得经济危机之下的中国经济仍然保持了高速增长。但这种依靠政府的强大资源动员能力和对市场的行政管制所带来的经济增长并不是一种效率的提高,只是一种资源投资下的人为的增长。这种增长不但不可持续,其社会和经济后果却可能十分严重,对环境、资源所造成的破坏在短期内不可恢复。即政府在非常规状况下所采取的应急经济措施被作为成功的经验而加以推广、固化,在长期看来,这种不当的干预只会挤压市场的自由空间,降低市场所起的基础性调节作用。因此,尽管在行政改革滞后的状况下,经济增长仍然保持了较高的速度。但这种经济增长与改革初期相比却存在质的不同,制度绩效提升被高投资、高消耗的政府投入型增长所代替。虽然这样的增长可以在短期内起到明显成效,但增长背后的陷阱却不能忽视。尤其令人担忧的是,目前这种引致增长的管理体制一旦固化,就会陷入诺斯所谓的路径锁定。诺斯指出,一旦路径被锁定,除非经过大的社会震荡,否则就很难再退出[14]。

三、中国经济增长和社会进步对行政改革的影响

正如上文所指出的那样,行政改革和经济增长二者之间存在复杂的联系。从世界各国的发展历史上来看,成功的改革可以推动一定时期内的经济成长和进步。而经济增长和社会进步无疑会对行政改革起到一定的反作用,这种反作用既可能推动进一步的行政改革,也有可能会阻碍行政改革。从经济增长的正面影响来看,现代西方政治学者如李普塞特、达尔等都曾指出在经济发展与民主政治之间存在一定的正相关关系。而行政改革的目标在很多方面是与民主化的改革目标一致的,例如更加透明的政府、更强大的公民社会、更多的公民参与等。而中国政府在改革开放的转型中所要完成的一个重要目标就是建设社会主义民主政治,完成中国近代百年来的政治制度化和民主化进程,而经济增长无疑是民主化改革的一个重要推动。

首先,经济的增长、财富的增加、社会的进步会促进教育水平的提升,越来越多的受过高等教育的人才涌现,各种平等、自由、宪政、民主等改革政府的理念和思想也逐步扩散和传播,这些受过高等教育者的文化背景、态度、价值观符合政府改革的取向和趋势。从改革开放三十年的历史来看,中国经历了高等教育人口的扩张,受过大专以上高等教育的人口比率已经从1982年的0.615%上升到2010年的8.930%,尽管与发达国家进行横向比较,中国人口收高等教育的比率仍然很低,但纵向比较来说,中国的高等教育水平提高的速度是相当快的。而随着这一趋势的出现和扩散,越来越多的普通公众接受并认同改革政府的各种先进理念和实践,对外部世界的逐步了解也使得公众重新审视中国政府的各项职能及其对公众的影响,进而关注并参与到中国政府的各种公共决策之中,对政府提出各种意见。不管是当年轰动一时的“孙志刚案”,还是目前持续不断的网络举报所掀起的反腐风暴,都呈现一个显著的特征:公民个体和社会公众对政府公共政策的影响越来越大。公众权利意识的增强和参与渠道的多样化使得公众可以更直接更有力地推动政府的行政改革,促使政府提供更好的服务以满足公民的需求。其次,改革开放至今的经济增长改变了原有的经济和社会结构,形成了更多样化更复杂的经济社会体系,新的经济和社会变迁对政府提出了新的要求,推动政府不断改革以回应这样的现实变迁。经济发展形成了新的财富和权力来源,大型跨国公司、私人企业、社会组织等独立于政府之外的权力中心逐渐涌现并成长起来。由此而来的后果就是这些权力越来越多地要求自己能够对公共政策施加一定的影响,参与到政治体制和公共政策之中。2002年中国共产党第十六次全国代表大会对党章进行了修改,把党章中党员发展对象里的“其他革命分子”改为“其他社会阶层的先进分子”,首次允许民营企业家加入中国共产党。这一改革正是对民营经济迅速发展、经济权力增长的现实回应。财富的增长使得个体尤其是企业家关注自身财产权的保护,更加公开的政府、法制化的政府、民主的政府成为企业家和社会公众的集体诉求。对于政府行政改革来说,这些政府之外的权力中心无疑会起到积极的推动作用。再次,一定时期内的经济增长使得政府能够拥有足够的财政能力来容纳改革的成本,维持社会的稳定。经济增长和改革之间的正相关关系可以从亨廷顿所说“第三波民主浪潮”的许多国家的发展历程中得到验证。第二次世界大战之后完成民主化转型的东亚各国和地区如韩国、新加坡和我国台湾等,都是在强有力的威权政府引导下完成经济起飞和发展,奠定政府改革和民主化的基础。虽然这种经验性的联系并不意味着只有富裕和转型国家和地区才会进行行政改革,但一定程度的经济增长却会为政府的行政改革奠定良好的财政基础。相反,在一些贫穷落后的国家,政府官僚机构由于财政的限制和约束根本无力吸纳现代化教育所产生的人才,改革反而会造成社会的动荡。亨廷顿指出:“君主国的天然财富就成了关键的因素:中东盛产石油的君主国吸收新阶层的能力,远远超过那些自然财富不怎么充裕的国家。”

既然经济增长和社会进步对行政改革有如此多的正面作用,那么是否经济增长和社会进步必然会导致政府的行政改革呢?事实并非如此。影响行政改革的因素众多,不仅仅是经济增长,文化、宗教、传统等因素都会对改革产生巨大影响。一定时期内的经济增长和社会进步在某些情况下反而会推迟改革。十六世纪的西班牙王国通过航海贸易和对南美洲殖民地的掠夺迅速发展,但是从殖民地掠夺来的财富,不仅没有转化为产业资本,反而助长了封建主阶级奢靡与寄生的生活,助长了高利贷的剥削,并对城市手工业与农业起到腐蚀的作用,变成了资本主义发展的障碍。西班牙、葡萄牙两国社会经济和政治上的腐败,导致了它们国力的衰落和殖民地霸权的丧失。经济的增长和财富的增加反而巩固了西班牙原有的政治制度,使得其改革的阻力增大。即使所有的经济学家提出的改革措施堆积如山,但却找不到力量来完成这些建议。此外,经济的发展会在一定时期内增加政权的合法性,转移公众的注意力,使得政府在经济发展的借口之下推迟行政改革和民主化进程。中东地区国家如埃及、突尼斯等国在过去二十年即经历了这样的一个过程,改革进程被一再推迟,反而最后酿成“阿拉伯之春”的革命运动。因此,经济增长和社会进步既为行政改革提供了一定的基础,也产生了可能会阻碍行政改革的因素。那么为何有的经济增长促进了改革?而有的经济成长反而阻碍了改革呢?研究经济史的学者对于十六世纪英国和西班牙的比较为我们提供了一个解释。诺斯指出,“尽管新的技术使两个国家的相对价格都发生了变化,但其结果却根本不同。在英国,它导致了用于旨在解决财政危机的政治与经济的演进,并使它主宰了西方世界。而在西班牙,尽管它初始条件更为有利,但却导致了无法解决的财政危机、破产、没收财产、不稳定的产权以及三个世纪的相对停滞。”

对于造成这种差异的原因,诺斯进一步指出:“当然不能简单地用政治的集中化或分散化来区分两个社会,但这一特征确实是使它们产生重大差别的关键,而且是它们的政治与经济产生巨大差异的征兆。”[18]SimonJohnson、DaronAcemoglu、JamesRobinson在《欧洲的兴起:大西洋贸易、制度转变与经济增长》一文中比较了西班牙和英国在16世纪-19世纪的经济增长[19]。西班牙相比英国,在大西洋贸易中拥有更多的有利条件:航海贸易起步较早、殖民地的自然条件也优于英国。然而英国最终成为了工业革命的起源地并发展成世界霸主,而西班牙却很快衰落。通过对历史数据的分析和对比,他们指出造成这样的差距的原因主要在于这两个国家发展初期所拥有的政治制度的不同,政治制度的差异造成了财富分配的差异。在英国,限制王权、保护私有财产、自由经商的权利等使得一般公众能够分享贸易利益,出现了新的工商阶级,从而能进一步打破了原有的等级藩篱。经济发展与制度的变革形成了一个良性的循环。而西班牙王室的特权垄断在经济和财富的增长下却日益牢固,贸易所得被用于奢侈消费之上,而社会公众却不能从中得到好处。制度上的差异导致了两国发展的最终不同,这样的结论与诺斯的观察和解释是一致的。因此,经济增长与行政改革能否形成良性的循环的关键在于政治制度以及由政治制度所决定的财富分配方式。具体到中国的现实,三十年来的经济增长无疑为中国的行政改革提供了诸多的条件,如上文所说的政府能力的提升、公众理念的改变以及对于改革的诉求、新的权力来源的涌现等等。但种种有利条件并未转化为现实的行动,中国的行政改革始终无法取得突破。在某种程度上来看,经济上的国进民退现象十分明显:仅仅2006年间,个体经营户的数量就下降了15%,达到2600万户——比起13亿多的全国总人口来,这一数字微乎其微。官方公布的数据表明,2007年头三个季度私营企业对国家税收收入的贡献不到10%,而且2008年上半年这一数字还更低。经济增长反而使得财富向少数人手里迅速集中,贫富差距不断扩大,由此增加了改革的阻力。那么如何看待中国目前的行政改革滞后呢?

四、经济增长下中国行政改革滞后的原因分析

论述改革的经典著作很多,不同的学科从不同的角度出发,对改革滞后的问题都有经典的描述。学者们对于中国行政改革滞后的论述也多引用这些观点来探索中国改革滞后的原因所在。主要包含以下几个方面的内容:其一,从行政生态学的角度出发,指出一国的行政环境影响其行政系统和变革。里格斯提出影响一个国家行政的生态因素是多种多样的,但其中最主要的有五个因素:经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。符号系统包含了政治神话、政治法则等。如西方的政治传说中包含了主权在民、生而平等、天赋人权等观念。中国的行政改革滞后的根本被许多学者视为政治体制的制约,中国缺乏宪政秩序来真正限制政治权力、保障公民自由。其二,从组织变革的角度出发,组织变革理论通过成功和失败的变革探讨组织变革过程中的阻力和动力、变革模型、方式方法等。尽管组织的变革与行政改革存在很大的差异,但在某些方面仍可以为行政改革滞后提供解释力。例如组织变革理论将影响组织变革的因素分为个人的抗拒和组织的抗拒。而这样的结论同样可以在中国的行政改革过程中观察到。董礼胜对浙江公务员群体的调查问卷结果显示,作为行政改革的参与主体,也是行政改革的客体对象,公务员对于行政改革的了解却很有限。其三,从政治学意义上的利益角度出发,“十年”的破坏使得中国的国民经济已经到了崩溃的边缘,由于共同的危机意识和利益诉求,中国的行政改革在初期容易取得共识,而且改革每一步的边际效益巨大。而改革的成果在全社会的分配又使得帕累托改进的效果明显,民众从改革的利益中得到了很大的实惠,因此顺利地推动改革的前行。但随着改革开放所带来的经济发展形成了新的利益集团。由于改革的帕累托效应已经逐步消失,改革的边际效益正日趋消失,而对于改革的方向则出现了各种争论。进一步的行政改革势必要调整原有的利益格局,使得改革成果被全社会所分享,但这样的结果是既得利益集团所不愿意接受的。行政改革需要通过官员的自上而下的改革来实施,因此中国行政改革的主导者恰恰是这样的一批既得利益者,基于个人理性的自私,既得利益者对于损害自身利益的改革自然缺乏动力和激励去推动。从中国行政改革的现实来看,改革滞后的原因是多种多样的,上文中学者们所提出的观点也都可以在现实中被观察到。然而将行政改革仅仅视为多种环境下的一个变量,往往因为强调客观条件的作用而忽视改革本身。正如SimonJohnson,DaronAcemoglu,JamesRobinson在比较西班牙与英国16世纪在大西洋贸易中的表现所指出的,西班牙的外部条件要好得多,但最终却是英国完成了工业革命,成为世界霸主。虽然外部条件、技术等因素可能在短期内起到一定的作用,但在更长期的历史发展过程中制度却起着决定性的作用。中国行政改革滞后的主要原因在于中国的改革策略以及改革所形成的制度安排本身。正如比较中国与俄罗斯的改革策略的学者所指出的,中国选择了一条先易后难的渐进式改革,从过去三十年的经济表现来看,中国的改革道路成就更加突出。然而,渐进式改革要面临的问题在于当简单的问题都解决之后,如何推动深层次以及根本性的改革。Roland在考察国家的制度移植问题时,为了能够较为清晰地理解转型国家的制度变迁问题,他曾把制度具体划分为快速变革的制度和缓慢演进的制度,前者主要是以政治制度为代表,后者主要指的是文化,包括价值观、信念和社会规范。单豪杰、沈坤荣将这两类制度所包含的内容在中国的改革实践内进行了重新界定。他们提出,快速变革的制度主要包括市场化、私有化和对外开放规则等;缓慢演进的制度主要指政治制度、法治建设、经济分权制度、社会结构和文化等,这种意义上的制度在中国是相对比较稳定的。

这种制度类型上的划分为解释中国的改革滞后提供了一个视角。中国渐进性的改革逐步实现了市场化、对外开放等快速变革的制度,并在此基础上形成了一套转型过程中的制度安排,如上文所提到的农村土地承包责任制、政府间竞争机制、官员政治控制机制等。这种制度安排下所引致的高速经济增长的成果日益被政府官员、垄断国企员工等利益集团所瓜分,经济增长不但没有通过培育新的教育阶层和中产阶级推动进一步的行政改革,反而使得利益集团的力量增长增加了改革的阻力,使得缓慢演进的制度的改革一再推迟。这种被国外媒体称为“政左经右”的制度安排带来了过去三十年的中国经济增长以及随之而来的社会进步,但也正是由于这种初始的制度安排缺乏对政治权力的有效约束,使得各级官员以手中的政治权力为依托不断侵蚀改革的成果,企业私营业者的活动能力和范围随时可能被挤压,个人的经济权利在政治权力压力之下经常得不到法律的有效保护。而这种官员的权力寻租不可能通过道德教化或意识形态教育来消除,只有通过制度上的改变,即缓慢演进的制度的变革才可能遏制这种权力寻租。杨小凯、萨克斯和胡永泰通过理论和证据对中国渐进型改革进行了严密和全面的批判,他们认为中国在缺乏宪政秩序的条件下进行的改革以及所实行的财政分权制度严重破坏了经济赖以发展的规模经济和专业化分工,因而是没有效率的,用技术模仿代替制度模仿,短期效果不错,但长期的代价极大。正如诺斯在论述西班牙的改革时所指出的那样,尽管从上到下都已经意识到了改革的必要性,经济学家也给出了诸多的建议措施,但改革却难以推行。而当前中国的行政改革即面临这样的危险,有可能陷入诺斯所说的路径依赖之中。具体来说,一方面,现有的制度安排下经济的高速增长由于分配的不当只会带来更多的社会不公和棘手问题,但社会问题又需要在不断发展中来解决,即不能够降低经济增长率。另一方面,制度安排不断带来高速的经济增长率,而这样的高速增长又进一步强化了原有制度安排的有效性。行政改革停滞不前与经济的高速增长并行不悖,使得行政改革和经济增长二者之间的落差越来越大,陷入不能摆脱的恶性循环之中。

五、结语

行政改革论文范文第4篇

要实现金融公平,无疑需要通过治理“麦克米伦缺口”才能实现。经济学所倡导的“麦克米伦缺口”治理方式是借助政府干预。其理论基础是:既然“麦克米伦缺口”是市场失灵所导致,为此需由政府这一双“看得见的手”介入其中。政府介入的途径主要有政策性金融以及政府财政资助。政策性金融也称国家金融、政府金融、制度金融、特殊金融、财政投融资等,是指在一国政府支持下,以国家信用为基础,运用各种特殊的融资手段,严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象,以优惠性存贷利率直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为。它是一切规范意义上的政策性贷款,一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。[5]具体到农业领域,政策性金融的主要体现便是农业政策性银行,如中国农业发展银行。农业政策性银行作为政策性银行在农业领域的特殊样态和具体体现,具有政策性银行的普遍特征:由政府出资创立、参股或扶植,不具有营利的目的,具有特定的业务范围和对象。对于农业政策性银行而言,其主要业务是为农村地区的建设与发展提供金融支持①,主要服务对象是以农民和乡镇企业为主的农村金融需求者。基于此,农业政策性金融机构为每一个合格的市场主体能够有机会参与金融市场活动、享受金融服务、使用金融资源创造了条件,使得原本因自身经济实力、所有权性质、地域和行业等因素而受到的差别对待的“畸形状态”得以缓解,使得一般群体与阶层,尤其是被商业性金融机构“拒之门外”的农村金融需求者,得以平等地分享金融资源。可以说,农业政策性银行协调了农村金融需求与金融供给之间的不对称,使农业“麦克米伦缺口”在一定程度上得到治理,毫无疑问,也促进了金融公平的实现。

二、现实困境:农业政策性银行发展瓶颈

农业政策性银行在治理农业“麦克米伦缺口”的过程中,通过政府干预弥补市场调节的不足,进而实现金融公平的价值理念,无疑具有其独特的积极效应。为此,我国于1993年开始筹建中国农业发展银行②(以下简称农发行)作为我国农业领域的政策性银行,并于1994年11月正式挂牌成立。农发行在贯彻国家农业政策、为农村经济社会发展提供金融支持等方面发挥了巨大作用,但是,其发展过程中存在的诸多现实困境也成为农发行持续发挥服务“三农”作用的掣肘。

(一)无法可依:政策性银行立法滞后国外政策性金融机构的成立一般遵循“立法先行”原则。因为这些银行“具有公共性质”,需要动用财政资金等公共资源,涉及到纳税人的权益,因此,需要通过立法,吸收民意。[6]譬如,日本于1951年3月颁行《日本开发银行法》,同年4月依法设立日本开发银行。然而,我国在政策性金融机构设立过程中,并未事先制定相关的法律,取而代之的是国务院的文件,而且自政策性金融机构成立至今的相当长一段时间内,依旧未出台相关的立法。在实践中,我国政策性银行运营只能参照商业银行的法律法规,这不仅导致其内部运行机制不畅,也可能影响其正确的功能定位。[7]就农发行而言,其设立和运营所依据的规范性文件有:《国务院关于金融体制改革的决定》《国务院关于组建中国农业发展银行的通知》《中国农业发展银行章程》等,此外,《中国人民银行法》《银行业监督管理法》等法律也有提及“政策性银行”。但这些效力位阶较低的规范性文件以及过于粗糙的相关立法设计,远远不如专门立法。于此层面而言,立法滞后严重制约了农发行的进一步发展。

(二)政府失灵:可持续发展能力欠缺政策性银行基于普惠金融的理念,开展政策性业务而非营利性业务。基于此,政策性银行设立之后,大多因缺失“自我造血”机能而趋于入不敷出的境地,可持续发展能力显得极为欠缺。此状况可称之为政府失灵,是政策性金融脆弱性的主要体现。[8]农发行同样存在政策性金融脆弱性,原因主要有:其一,融资途径较为单一。理论上农发行资金筹集具有多元化的特征③,但实际中,由于各种条件的限制,当前农发行资金来源渠道主要是发行金融债券。中国农业发展银行2012年的资产负债表显示,其“负债合计”为2.2432万亿元,其中前三位分别是:“应付债券”为1.5081万亿元、“吸收存款”为3862亿元、“向中央银行借款”为3020亿元。[9]其二,非营利性特征致使其所开展的资产业务大多为低息贷款业务。其三,农业政策性贷款的周期较长,在资金来源受限的条件下,势必面临资金周转困难。因此,农发行的可持续发展能力便受到限制。

(三)业务狭隘:日渐异化为粮油银行设立之初,农发行的定位便是为粮食收购提供金融支持,经营业务亦以提供粮油收购贷款为主。虽然当前普遍认为,农发行形成了以支持国家粮棉购销储业务为主体、以支持农业产业化经营和农业农村基础设施建设为两翼的业务发展格局,但在实践中,由于投放给“两翼”业务的信贷资金远不如粮油收购,农发行已日渐异化为“粮油银行”,对农村和农业发展的贡献局限在为粮油收购提供政策性信贷服务,与真正意义上的农业政策性银行相去甚远。中国农业发展银行2012年年度报告显示,在信贷业务中,投放各类粮油收购贷款3409.31亿元,发放国家储备棉贷款1198.57亿元,而农业小企业贷款、水利建设贷款分别仅73.29亿元和469.23亿元。[9]然而,农村地区的金融需求者,尤其是农民,其金融需求大多不是粮油收购贷款,而是被商业性金融机构“拒之门外”的周期长、风险大的农业产业化,经营和农业基础设施建设贷款,因此,上述所谓的“麦克米伦缺口”依然未能得到较好的治理。

三、机构创新:多元化的普惠政策性银行

当前,我国农业政策性银行仅农发行一家,其分支机构在农村地区的覆盖率相对较低①,而且业务范围较为局限。为此,欲继续发挥农业政策性银行在促进农村经济社会发展、实现金融公平、发展普惠金融中的积极效应,于机构创新层面,无疑需要构建多元化的普惠政策性银行。

(一)探索建立地方农业政策性银行我国疆域辽阔,农发行“单一型”的组织结构,使得其业务在相当长一段时间内难以实现高覆盖率。为此,试点由地方政府设立地方农业政策性银行无疑值得考虑。具体而言,可考虑在地方政府财力允许、风险自担的前提下,允许有条件的地区探索设立省级政策性银行,用于支持地方经济社会发展。当然,有关地方政策性银行的设立要求、经营规范和监管标准等可由中央金融监管部门研究制定。[10]

(二)构建多元化农业政策性银行体系在域外农业政策性银行发展过程中,政策性融资的责任通常不是由某一家农业政策性银行单独承担,而是根据不同的领域、产业或需求设置与之相对应的专业型政策性银行共同完成。以美国为例,根据《美国农业信贷法》规定,美国建立了一个分工合作、相互协调的农业政策性银行体系,其由联邦政府主导创建、专门为本国农业和农村发展提供融资。该体系由农场主家庭管理局、农村电气化管理局、农产品信贷公司和小企业管理局组成。[11]很显然,构建多元化农业政策性银行体系既有利于扩大政策性银行在农村地区的服务面,亦可增强政策性银行的专业性。农发行作为我国当前唯一的农业政策性银行,其“单打独斗”的局面无疑制约着政策性金融作用的发挥。为此,可针对类型化的农业金融需求,如农村基础设施建设需求、农村中小企业贷款需求等,建立若干专业型政策性银行,进而形成多元化的农业政策性银行体系。

(三)完善中国农业发展银行业务除了上述纵向层面的地方农业政策性银行尝试和横向层面的多元农业政策性银行体系构建之外,还需要拓宽农发行的业务范围,即转变现下偏好粮油贷款的状况,以注重服务“三农”为目的,为农业发展提供多样化的融资服务。[12]在农村产业结构的调整过程中,粮棉油信贷需求量日渐减少,而农业小企业贷款、水利建设贷款以及生活消费性贷款的比重逐渐增加,乃至占据了整个农村金融需求的主体地位。[13]基于此,农发行需要有针对性地对其业务进行调整,以期最大限度地满足农村金融需求,为农业基础设施建设、农业产业化经营等提供融资服务,使其成为真正意义上的农村政策性银行。

四、范式转换:由政策性金融向开发性金融转型

政策性金融固有的脆弱性成为阻碍其持续发展的最大障碍之一。如上所述,政策性银行发展不可持续性的“罪魁祸首”在于“政府失灵”,为此,欲实现政策性银行的可持续发展,势必要克服“政府失灵”困境。鉴于此,传统政策性银行需要实现发展范式的转换,即向开发性银行转型。在我国政策性银行改革中,国家开发银行较好地完成了此种转型,于2008年12月11日改制为国家开发银行股份有限公司。

(一)弥补政策性金融缺陷的开发性金融开发性金融是介于商业性金融与政策性金融之间的一种独立的金融形态,它是指具有政府特定赋权的法定金融机构,以市场化的运作方式和市场业绩为支柱,主动通过融资推动制度建设和市场建设以实现政府特定经济和社会发展目标的资金融通方式。[14]通俗地讲,开发性金融是以营利的手段做公益的事情,与商业性金融最大的区别在于其依然具有政策性金融的公益色彩,而与政策性金融相比,其最突出的特征便是通过开展商业性、营利性业务,为政策性、公益性活动提供源源不断的资金支持,从而弥补政策性金融所存在的缺陷。

(二)农业政策性银行开发性金融的实现为实现农业政策性银行向开发性金融转型,首先,宏观层面需要构建“国家目标、政府信用、市场运作”的实施原则。[15]所谓国家目标,指的是农业政策性银行不应像商业性金融机构那样以股东利益为立足点,从而也不应以利润最大化为经营目标,而应以服务“三农”为立足点。所谓政府信用,一方面是指农业政策性银行的信用地位是从政府那里自然衍生而来的,另一方面是指它们不应像纯粹商业性金融机构那样完全在市场上竞争性地取得资金,而应有公共的资金来源。所谓市场运作,指的是它们的管理应当完全脱离政府行政管理的轨道,而应像一般商业性金融机构那样,建立完善的内部管理机制,并按照市场经济规律去开展各类业务。其次,微观层面则是相应配套措施的建设和完善,主要有三:一是建立现代企业制度,实现各政策性银行自身的可持续发展。二是一行一策,针对各行的不同情况,分别制定法律,有目的、有步骤、分阶段实施。三是建立开发性金融机构管理模式,实行国家指定项目和自主经营的开发性项目分账管理、专项核算。

五、立法完善:法制化的普惠政策性银行

我国已拥有国家开发银行、农发行和中国进出口银行三家政策性银行,但时至今日,尚无一部政策性银行法出台。无论是政策性银行的设立,或是其经营活动的开展和监管皆处于无法可依的“混沌”状态,使政策性银行作用的发挥面临诸多困境。为此,需要通过立法的完善以保障和规范政策性银行的经营活动,进而实现普惠金融的法律化和制度化。

(一)农业政策性银行立法模式由于各类政策性金融机构在目标模式、发起方式、组织形势、运作机制、业务范围、管理制度、发展战略等方面的特殊性和差别性,难以用一个具有普遍指导意义的《政策性银行法》来约束所有政策性银行,所以,国际上政策性金融机构立法一般遵循的通例是“一行一法”。随着农业政策性银行的发展,尤其是由地方政府设立的地方农业政策性银行的日渐增多,若依然固执地针对每一家农业政策性银行进行立法,势必在全国范围内造成农业政策性银行法律庞杂。为此,可通过如下方式解决:其一,对于国家综合型农业政策性银行,譬如农发行,可由全国人大常委会制定法律或者由国务院制定行政法规;其二,对于在全国范围开展业务的专业型政策性银行,同样可由国务院制定行政法规;其三,对于由地方政府设立的地方农业政策性银行,由国务院立法既无必要亦无可能,其中省级农业政策性银行可以由地方政府制定地方性法规和地方政府规章,省级以下的地方农业政策性银行,尤其是地方政府无立法权时,则可以由地方政府与其他出资人通过制定地方农业政策性银行的章程来缓和“无法可依”的现状。

(二)农业政策性银行立法内容至于农业政策性银行的立法内容,无疑需要涵括如下几方面的内容:第一,创设目的。首先要阐明立法目的,明确政府设立农业政策性银行的意图,并把它作为正式条款列于法律之首。第二,法律地位。农业政策性银行首先是法人,具有独立的法律主体资格和平等的法律地位,但“政策性”使其具有与普通法人不同的特征,即必须贯彻政府在农业、农村方面的政策。为此,在立法时需要明确农业政策性银行与政府以及商业银行的关系。第三,资金运用和业务范围。农业政策性银行的资金运用和业务范围无疑是服务“三农”,即为农业、农村、农民提供融资服务。但在针对专业型政策性银行立法之时,因其业务范围相对局限于特定范围和领域,为此可相应地予以具体化并反映其应有的特征。第四,资金来源。此处所指资金包括资本金和营运资金。前者主要由政府出资;后者的来源相对广泛,但需要注意农业政策性银行不能为谋求资金的丰富而不顾其公益责任。第五,政府的信用支持和优惠政策。农业政策性银行基于更好地落实政府政策的目的而设立,为此,政府需要对其经营中因执行政策或意外事件而导致的亏损给予信用支持、财政补贴和援助,同时,还需通过税收优惠和财政补偿等方式保障农业政策性银行开展经营活动。[17]此外,若地方农业政策性银行难以进行立法,取而代之的是银行章程。那么,章程的内容首先应当根据《公司法》及相关规范性文件来制定,其次需要体现政策性金融机构的特殊性。

六、结语

行政改革论文范文第5篇

我国行政审批制度最早出现在计划经济时代,规模和作用范围相对有限。在经济转型过程中,行政审批制度才大量出现,是在行政命令和行政指导逐渐消退的过程中建立起来的。审批制度在制定之初对促进社会经济的发展,抑制市场的不良影响发挥了重要作用。随着行政审批制度的进一步发展,在发挥积极作用的同时也暴露了许多的缺陷与不足,行政审批制度的问题主要集中在于:行政审批概念不统一,由于行政审批的定义种类繁杂并且多样导致变相设定行政审批的现象较为严重,行政审批作为事前的管理手段,如果设置不合理,会严重压缩社会活力,提高市场主体经营成本并决定着经营的成败,甚至阻碍经济发展;非许可审批项目设定的随意性强,行政审批从大范围上讲可以分为行政许可和非许可审批,目前我国关于非许可审批项目的设定没有严格的统一要求,仅仅是以一些效力等级低于法律的规范性文件加以规定,导致在现实中经常出现非许可审批设定的重叠交叉现象。非许可审批设定主体不明确,哪些事项属于非行政许可审批一般是由国务院办公厅以国务院名义的,然而在实践中经常会出现地方政府颁布一些适用于本地区经济发展的非许可审批事项,这就为权力寻租、权钱交易铺设温床。行政审批制度改革所面临的问题集中表现在以下几点:

第一,行政审批项目过多、过滥并且分布不均衡,大多集中于经济领域的管制,阻碍经济的健康自由发展,束缚市场调节机制的有效发挥。目前,行政审批项目的数目已无从计算,上到行政法规,下至地方政府的行政规章均有权设立行政审批制度。由于在上下级政府及政府部门之间缺乏沟通与协调,许多审批项目没有得到及时的排减,在数目上往往呈现出有增无减的趋势。行政审批与行政许可属于同一领域内的不同层次的两种制度,二者之间虽有区别,但更多的是联系。行为政审批是行政许可的上位概念,二者的出发点和落脚点都在于如何更好地分配社会稀缺资源、调整市场秩序、保障社会公平,二者在共同目的上有着异曲同工之处。行政审批制度对经济制度管得太多、管得太严往往会削弱市场的天然调节作用,束缚经济的自由发展。因此对于市场自身能够起到有效调节作用的政府就应该退居幕后,尽到服务性的辅助作用即可。

第二,审批行为不规范,审批项目设立随意,自由裁量权大,审批项目的设立没有设定标准。截止目前为止,国务院拥有审批事2100项,省一级政府拥有2000项,有些县级政府的内设部门也在自行设立行政审批事项,行政审批设定权门槛很低。行政审批作为众多行政管理活动中的一种,其设定应该具有必要性与合理性,应将其限定在对公民权利与自由最低干涉的限度以内。在一个社会中如果任何行为都要进行事前审批无疑会降低社会发展的内在活力,限制个人聪明才智的发挥,阻碍社会前进的动力。我国行政审批项目的设立太过随意大多没有经过严格的认证,将一些本来属于行政许可的项目被纳入非许可审批项目范围保留下来,从此规避了《行政许可法》的规制。还有一些根本不具备必要性的项目也被强行保留下来。审批项目的设定没有明确、统一的法律标准,政府部门往往仅凭一时之需就盲目设立行政审批,项目之间难免会存在重叠与交叉,导致不同层级、不同部门之间在面对同一请求时却难以统一行径,给实践操作增添麻烦。

第三,行政审批体制不合理,审批权力与责任分离,监督机制缺失或者监督不到位,政府部门为了谋求自身利益,设立了大量的收费性审批项目,形成了收费导向型的审批结构。地方行政审批制度功利性强,政府在制定审批项目的过程中并没有从实际需要出发,而是为了保护既得利益或者谋取额外收入而设定一些并不具有必要性的审批项目。在私权领域讲究有权利就必有救济,否则权利就会形同虚设。在公权领域讲究权责一致,正如有的学者提出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的经验。”有权力的人行使权力一直到有界限的地方为止,所以要想防止权力滥用,就必须设置相应的责任机制,一旦他们在行使权力的过程中触犯法律的底限,就要承担相应的法律责任。

行政审批制度的设置更多的是赋予行政机关权力而忽略对行政审批制度的监督制约,导致在行政审批过程中寻租现象严重,滋生腐败。审批机关在实施审批的过程中,不对审批对象进行监督或者监督不到位,只有出了问题在才采取相关的事后补救措施。由于责任制度的缺失,行政机关在实施审批行为时往往只注重过程而忽略对结果的监督,导致实践中不合法的审批事项层出不穷。第四,行政审批程序繁琐,审批标准、期限没有明确的规定,行政效率低下,多头审批、乱审批现象严重,损害了公民利益。行政审批制度由计划经济时代沿袭而来,繁荣于计划经济向市场经济转型时期,作为行政管理的重要手段之一,一直以来被当作衡量行政权含金量的标准,人治色彩相当浓厚。行政审批环节多,时限长,缺乏可靠的保障机制。行政机关随意延长审批时限,造成人浮于事,办事拖拉,行政相对人要通过行政审批,花费时间多,运行成本高,代价大,办事效果往往不尽如人意。

二、行政审批制度所面临问题的原因分析

一直以来大家往往只注重对现有制度的问题的探究,往往容易忽略对问题背后的原因分析。为此,本文试图从行政审批制度在改革过程中遇到的问题着手,对问题背后潜藏着的原因进行深度挖掘,确保行政审批制度在实施过程中能够得以顺利进行。

(一)传统审批制度的影响在计划经济时代,政府为了规制社会经济的发展,制定了不少行政审批制度。随着经济的发展与社会的进步,一些旧的的审批制度没有得到及时的更新与淘汰却变相地保留下来。这些旧的体制虽然已无法做到与时俱进,但由于清理工作量大,所耗费的人力、物力资源大等种种因素的限制导致大量计划经济时代的审批制度冗沉下来并或多或少对现行的社会经济发展产生作用。这类原初的风俗习惯,辅以传统的经济文化土壤和固有的体系路径形成了制度变迁的“路径依赖”特点。用道格拉斯•诺斯的话说:“路径依赖是过去对现在和未来的强大影响。”新的制度往往是在旧的政治经济文化土壤的基础上源发起来,因此,难免会伴随旧制度的烙印。

(二)经济体制转轨的影响当我们从计划经济转向市场经济初期,计划经济对我国来说,是一种资本主义的舶来品,也是政府希望引进的一种资源配置方式。在计划经济时期,政府掌控者社会的政治、经济命脉,对社会全局起着统分统配的作用。随着市场经济制度的引进,全能政府的权力应当有所退却,但对于从传统体制转轨到市场经济过程中难免需要一段时间适应。由于经验的缺失,加之传统体制的制约,在转型过程中难免会依赖先前的行政审批制度来控制新的局面,这就为旧“法”新用创设条件。

(三)利益格局的影响行政审批制度的改革实质上是对行政权力和部门利益的重新配置,政府既是改革的倡导者又是改革的对象。在改革过程中,不仅触及政府在行政管制过程中显性或隐性的利益。行政审批制度的初衷是将调节市场秩序、分配稀缺自然资源、对特殊行业的准入许可的权利交给政府。因此对行政审批制度的占有在某种意义上意味着对政治利益的收获,而改革则意味着权力结构的调整以及对权力运行的严格限制,将社会权力关系法制化,打破原有的权力运行的随意性,产生新的利益格局。

三、行政法制缺失的影响

我国行政法制与世界法制进程相比较晚,直到20世界80年代末才相继颁布了各种行政法律制度,相互之间也并未形成严密的行政法律体系。这些法律制度的出台更多只是为了解一时的燃眉之急,并未经过法律体系内部的仔细斟酌。由于立法技术欠缺,这些法律在实施后往往不能得到有效的实施。行政审批制度在实施过程遇到的多种障碍和问题,很大程度上源于此。

四、行政审批制度问题的解决路径

(一)依照法定的标准清理和减少行政审批事项,调整行政审批体制由于经济事务的审批是我们行政审批制度改革的重点,我们可以就这一领域行政审批制度改革的标准加以探讨。在经济领域中,哪些事项需要审批,哪些事项不需要审批,涉及到政府与市场的关系、政府与社会的关系,政府管理方式的转变等问题。在经济事务中的改革应该遵守以下原则:第一,市场在资源配置中发挥着基础性的作用,只要可以通过竞争、价值规律等市场机制来调节的,就应该由市场来调节,而不应设定行政审批;第二,通过行业组织或者中介机构和其他自治组织的管理,政府就应该果断放手,而不需设定行政审批;第三,行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的也可以不设行政审批。这也是政府干预从缓原则的体现,政府的管理方式不应仅仅局限于应用强权的行政手段,必要的时候也应当给市场主体适当的自由空间,没有必要事事都要管理在前,只要能够通过事后的监督管理方式实现服务行政的理念,也就没有必要非设行政审批制度不可。

(二)严格行政审批的设定权限,规范行政审批行为一直以来我国的行政审批制度泛滥成灾的原因之一源于审批权设定的门槛太低。由于我国还没有制定出一部关于行政审批事项的法律,因此关于行政审批设定权的制度可以借鉴国外的经验。所谓“他山之石,可以攻玉”只要能够借鉴得当,内化为本土的东西,就能够为我国的行政审批制度添光增彩。西方国家对于行政审批权的设定虽各不同,但都才行效力等级比较高的法律文件来加以规定,如美国,所有的行政审批均由联邦或州议会、或者地方议会制定的法律设定;英国则采行由地方政府选择设定的方式设定行政审批制度;日本则由法律来设定行政审批制度。根据我国现有的行政层级多,法律文件繁杂的这一实际情况出发,对于我国行政审批设定权应当限定在地方性法规以上的规范性法律文件。这样既可以取缔大量行政规章及其以下层级文件设定的行政审批项目,又可以纠正行政审批制度过多、过滥的毛病。

(三)加强对行政审批的监督管理作用,完善行政权责关系在行政监督方面,我国目前实行的是审批和监督相分离的监督方式、社会举报等监督制度,这些监督制所发挥的作用往往是有限的,我们应该从多维度建立和完善行政监督制度。在加强内部管理的监督和管理时,一方面,明确岗位职责,行政审批权力和责任,过错实施问责制,防止行政审批权力的滥用。上级机关应当加强对下级机关实施行政审批行为的监督检查,对违法现象及时予以纠正。检查部门的监督检查工作更是不能松懈,应当将审批项目的监查工作纳入机关检查内容的范围,并会同有关部门加强对行政审批工作的监督检查。对违法审批者,坚决予以查处。另一方面,加强对行政机关的外部监督和检查,充分发挥人大,政协,媒体和群众的监督和检查,有效地实行政务公开,提高行政审批的透明度。

行政改革论文范文第6篇

按照职权法定、程序合法、公开透明、法制统一的原则,发挥好法律的引导、规范、促进和保障作用,使制度改革于法有据。推进立法和改革决策相衔接,使立法主动适应改革需要。第一,清理权力设定依据。按照党的十八届四中全会“行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”的要求,及时清理有违公平的地方性法规、地方政府规章和规范性文件。拟取消的行政审批事项涉及修改法律法规的,应严格履行相关程序。规范性文件违法设定或变相设定行政许可或收费的,应坚决纠正。第二,清理非行政许可审批事项。按照审批对象不同,对非行政许可审批事项分类清理。对面向公民、法人和其他组织的非行政许可审批事项,按照“取消是原则,调整是例外,例外必从严”的原则,对关系国家安全、环境保护、土地保护等确需保留的事项,应通过立法程序上升为行政许可;对于面向下级政府的非行政许可审批事项,不针对广大群众的事项,尽量取消、下放,确需保留的按程序调整为政府内部审批事项。

二是坚持提高“含金量”。

判断行政审批制度改革成败关键在于“含金量”。第一,提高取消、下放行政审批事项的含金量。聚焦投资创业创新等经济社会发展领域,取消下放“含金量”高、能够激发市场活力的行政审批事项。按照十八届三中全会精神,企业投资项目,除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批。第二,加强对行政审批前置中介服务的管理规范。全面清理行政审批前置中介服务,对法律依据不足的一律取消,确需保留的进行分类整合,规范程序,优化流程。将中介服务机构按行业划分为环境影响评价、节能评估、安全生产评估、卫生预评价等领域,每个行业主管部门作为中介服务的管理机构,制定并公布本行业中介服务事项目录清单,实现目录化管理。将信誉好、服务水平高的中介机构集中进驻行政服务中心或者其他公共场所,搭建“中介服务超市”,实行集中办公,统一管理。

三是加强政务平台建设。

推进政务公开信息化,加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设,是公开规范审批、优化审批服务、减少权力寻租的重要基础。第一,加强便民服务平台建设。有条件的地方都应建立行政审批服务中心,整合行政审批权力,逐步实现一个行政机关的审批事项向同一个机构集中,不同行政机关的审批事项向一个行政机关集中,行政审批事项全部向服务中心集中,一级政府“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”。优化行政审批流程,对涉及多个部门的审批事项,实行联合办理或并联审批。尽量压缩审批时限,提高服务质量,健全首问负责、限时办结、服务质量承诺等制度。第二,加强网上审批平台建设。建立覆盖省市县乡四级的统一网上审批平台,实现网上办理审批、缴费、咨询、办证、监督以及联网核查等事项。加强审批标准化建设,对网上审批事项统一编码、实行目录管理,统一编制办事指南和业务手册。加强政务公开,全面公开审批主体、依据、条件、程序、时限、流程、材料和收费等事宜。建立网上监察系统,对审批全过程监控,对超时审批、违规审批等行为及时批评纠正。

四是完善事中事后监管。

行政改革论文范文第7篇

在选题过程中,常见的问题有下列几种:

一是选题过大。有的同学有这样一种想法:既然是写论文,就应该好好论它一番。所以选题很大,如“试论改革开放”、“论党的建设”、“资本主义经济危机”等等。有的初稿洋洋洒洒几万字,仍然没有论述清楚。选题太大是不合适的,小一点,具体一点,把问题讲得清楚一点为好。

二是选题过难,即选择的题目难度较大,学生除了时间、精力的限制,在资料方面也有局限。有人想在短时间里探讨“社会主义的经济规律”、“我国的行政管理制度”,这是难于解决的。社会主义经济规律、我国的行政管理制度都应该探讨,但需要许多人的共同努力,作长期的比较深入的调查研究,才能完成。

三是选题陈旧。选题陈旧,缺乏创新精神,照搬别人的材料和结论,缺乏新意。应该在前人的基础上,敢于提前人没有提出过或尚未能完全解决的问题。学生论文的选题最好多选一点与现实生活、当代经济与科学技术发展关系比较密切的课题,注意研究现实生活中提出的新问题,用马克思主义的观点给予新的解释。

二、标题中常见的问题

标题是论文的眼睛,居于全文之首,读者首先看到和关注的是标题,因此标题有“首因效应”,是窥见论文之要点的“窗口”。一些同学对标题起“指引内容、吸引读者”的作用认识不足,标题制作功夫不够,常出现以下毛病:

1.标题模糊、不确切。一些论文标题模糊笼统,过于抽象,读者看了标题不知道论文要论述什么,抓不住中心和要领。如:有一篇题为《党的喉舌》的论文,是论述报纸还是论述广播?都不是,作者写的是农村宣传网。像这种含义很不明确的标题必须加以修改,使其含义明确。

2.标题太大。有的论文标题太大,涉及面过宽、过深,也比较复杂,超越了大学生的能力水平,短时间内很难完成。有些大题目,论证时面面俱到,但对各方面的论述都不深不透。如;《论中国的改革》、《马克思主义哲学研究》、《艺术原理论》、《论文学中的人道主义》等,这类题目都可以写一本专著。

3.标题陈旧。别人已写过的题目,自己再写,老生常谈,若无新认识、新角度和新材料,很难写出新意。如,《论改革的必要性》、《红楼梦的主题思想》、《史学要为社会主义服务》、《社会主义企业的使命》等,如写这类论文,一般与他人已写过的大同小异,使人缺乏新鲜感。

4。标题太长。有的论文标题过长,甚至三四十个字,不仅罗唆累赘,读起来费力,也不便于读者理解和记忆,还严重影响论文的美感。

三、观点方面的毛病

确立观点,是毕业论文写作的关键。论文的论点是在对材料的分析、研究中产生的。论点的形成,就是对材料进行整理、分析、概括、提炼的过程。要确立一个明确的观点,并且力求正确,有新意,有理有据,这是写好毕业论文的基本前提。学生在这方面的问题主要有以下几种情况:

1.基本观点错误。

基本观点是指统帅全篇毕业论文的基本论点或总结论。基本观点错了,其它一切论点、论据都不能成立,整篇论文也就站不住脚了。例如,有一篇毕业论文《公有制是造成我国经济发展缓慢的原因》,作者通过对我国几十年经济发展缓慢情况的分析,认为主要原因是公有制,提出减少公有制的比例。他把“高度集权的计划经济体制”与“公有制”混为一谈,否定公有制的必要性和优越性,提出私有化的主张。这是违背四项基本原则的,也是不符合我国实际情况的。再如,有一篇毕业论文叫《中国封建社会长期落后原因剖析》,作者的基本观点是:“中央集权的专制主义是造成中国封建社会长期落后的根本原因。”作者对“中央集权”和“专制主义”两概念不加区分,认为“中央集权”必然导致“专制主义”,又造成“中国封建社会长期落后”。这种对中央集权全盘否定的观点是不符合我国历史情况的。尽管这篇论文在论证、语言等方面不无可取之处,但由于基本观点有误,全文也就缺乏科学性。

2.观点主观、片面,缺乏准确性和真实性。

有些毕业论文的观点,作者往往只顾一头,缺少唯物辩证法所要求的全面性。例如,在研究某些中外古典文学名著时,只讲其民主性精华和艺术上的成就一面,而对作品思想内容方面明显存在的局限却一笔带过。有些毕业论文的观点好走极端,例如,有一篇论文为了说明企业分配制度改革,提出用“三铁”打破工人的“铁饭碗”,这“三铁”是“铁心肠、铁手腕、铁面孔”,这就在批判“铁饭碗”时走了极端,把工人放在被改革的一面。又如,有的论文为了说明农民起义虽不是推动中国封建社会前进的唯一动力,又根本否定农民战争的历史作用。在社会科学方面的论文中也有调查研究不够,资料不足,即事实论据不充分,或不准确、有水分;有的是捕风捉影,主观臆断,想当然、任意夸大或缩小,然后就轻易匆忙地谈看法、下结论。这样的论文,缺乏准确性和真实性,因而就缺乏科学性。

3.观点不鲜明,重点不突出。

对于文章写作,多次强调要力戒“概括不明”、“判断不恰当”。而有些毕业论文的中心论点提炼不够,没有把问题的实质想清楚,抽象概括也不准确,形成观点含糊不清,似是而非,似有若无。如,有一篇题为《马克思主义发展中的多样化》的论文,所论述的“多样化”的观点是不明确的,可以作多种理解:后人对马克思主义有不同的理解和认识;后人对马克思主义在新的历史条件下的新发展;不同马克思主义研究学派的存在和发展,等等。因此,论点必须十分明确、准确,不使人产生歧义或令人费解。

有的毕业论文过多地叙述工作过程,或选材不严,众多的材料缺乏认真的整理、消化,使中心论点不明显,重点不突出。这种情况在毕业论文中比较多,有的毕业论文似乎成了一份工作总结或汇报,有的是对某一工作的调查报告,而作者自己没有明显的见解。这种状况,必须予以纠正。

4.缺乏新颖性和创造性。

科学研究就是要不断开拓新的领域、新的途径,有所发现,有所创新,从而推动科学文化的不断发展。因此,作为反映科研成果的毕业论文,也必须有新颖性和创造性,提出新的思想、新的理论、新的见解,有独创性。而在毕业论文中,有些文章重复别人已经谈过的东西,人云亦云,亦步亦趋,“吃别人嚼过的馒头”,没有个人创见,没有什么新角度、新材料。造成这种情况的原因,是作者不注意阅读文献资料,研究信息掌握不足,研究的问题是别人已研究或解决了的,或者也是由于作者对某问题缺乏钻研精神,没有提出自己独特的见解。

选题得当与否直接影响论文的质量,关系论文的成败。在选题过程中,常见的问题有下列几种:一是选题过大。有的同学有这样一种想法:既然是写论文,就应该好好论它一番。所以选题很大,如“试论改革开放”、“论党的建设”、“资本主义经济危机”等等。有的初稿洋洋洒洒几万字,仍然没有论述清楚。选题太大是不合适的,小一点,具体一点,把问题讲得清楚一点为好。二是选题过难,即选择的题目难度较大,学生除了时间、精力的限制,在资料方面也有局限。有人想在短时间里探讨“社会主义的经济规律”、“我国的行政管理制度”,这是难于解决的。社会主义经济规律、我国的行政管理制度都应该探讨,但需要许多人的共同努力,作长期的比较深入的调查研究,才能完成。三是选题陈旧。选题陈旧,缺乏创新精神,照搬别人的材料和结论,缺乏新意。应该在前人的基础上,敢于提前人没有提出过或尚未能完全解决的问题。学生论文的选题最好多选一点与现实生活、当代经济与科学技术发展关系比较密切的课题,注意研究现实生活中提出的新问题,用马克思主义的观点给予新的解释。

三、观点方面的毛病

确立观点,是毕业论文写作的关键。论文的论点是在对材料的分析、研究中产生的。论点的形成,就是对材料进行整理、分析、概括、提炼的过程。要确立一个明确的观点,并且力求正确,有新意,有理有据,这是写好毕业论文的基本前提。学生在这方面的问题主要有以下几种情况:

1.基本观点错误。

基本观点是指统帅全篇毕业论文的基本论点或总结论。基本观点错了,其它一切论点、论据都不能成立,整篇论文也就站不住脚了。例如,有一篇毕业论文《公有制是造成我国经济发展缓慢的原因》,作者通过对我国几十年经济发展缓慢情况的分析,认为主要原因是公有制,提出减少公有制的比例。他把“高度集权的计划经济体制”与“公有制”混为一谈,否定公有制的必要性和优越性,提出私有化的主张。这是违背四项基本原则的,也是不符合我国实际情况的。再如,有一篇毕业论文叫《中国封建社会长期落后原因剖析》,作者的基本观点是:“中央集权的专制主义是造成中国封建社会长期落后的根本原因。”作者对“中央集权”和“专制主义”两概念不加区分,认为“中央集权”必然导致“专制主义”,又造成“中国封建社会长期落后”。这种对中央集权全盘否定的观点是不符合我国历史情况的。尽管这篇论文在论证、语言等方面不无可取之处,但由于基本观点有误,全文也就缺乏科学性。

行政改革论文范文第8篇

在公共管理研究前沿阵地美国,从1984年始就有学者评估公共行政学的研究质量①,继之不断有学者加入到这个队伍,他们以博士学位论文和期刊杂志为分析基点,聚焦于公共行政文献中研究方法的质量问题[1]62。国内张成福于1996年发文[2]拉开我国行政学研究的“反思之幕”②。2005年,继中译本《公共行政研究:对理论与实践的反思》[1]出版后,国内学界纷纷借鉴其中的评估框架来检视我国行政学研究存在的方法问题,从初始的描述性分析转向量化评估。笔者认为,研究方法固然重要,亦是我国公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”,但内容决定形式,研究主题是评估研究质量的一个更基本的因素,对学科知识的累积和内容体系的建构有着更根本的贡献。而在具有代表性的反思文献中,运用文献计量方法来比较全面检视我国公共行政学教材的论文仅有两篇③:曾峻[3]通过检视在国内9本具有一定影响力的公共管理教材,提出我国公共管理学教科书编著存在的问题,但由于该文发表较早,所选书目偏旧,样本偏少,所得结论局限于公共管理学(不包括公共行政学和行政管理学)教材;另一文[4]通过210本行政学教科书内容的研究,对行政学的范式转换进行经验检验,但是评估指标单一,未能充分挖掘教材所提供的信息,虽然210本教科书突破前述研究样本量的局限,但是国内教材的质量参差不齐,无所限制的扩大样本会影响研究结论的质量。基于以上考虑,本研究以典型样本为主,并把范围扩大到公共管理学类(包括行政管理学和公共行政学)的中外经典教材。

二、研究设计

一个学科的理论体系是否成熟,教材是其集中反映,而教材的章节正是这一学科研究内容的典型概括。因此,以经典教材为样本进行分析,可以窥探这一学科的研究主题概貌。本研究选取中西经典教材为样本,并佐以中西比较。西方经典教材主要从“公共行政与公共管理经典译丛”(中国人民大学出版社出版)的经典教材系列中挑选,辅之“公共管理学科系列教材”(经济科学出版社出版)和“公共管理译丛”(中国青年出版社出版)等译介国外学术成果的窗口,结合北大、清华、复旦、中大、厦大等高校的博士参考书目,最终筛选出10本出现频率较高的教材。样本分布为其中5本来自美国,余下5本分别来自英、法、澳、和日本④。国内教材的来源有三:一是在公共管理学界具有相当影响力和知名度的学科带头人、或其著述入选中山大学行政管理研究中心的国内学人文库的学者所编著的最新教材,力求每个获得公共管理一级学科博士学位点的985高校各挑一到两本教材,以反映这些高校的公共管理研究传统和状况;二是黄达强、夏书章等前辈早年编著的教材;三是台湾学者的5本教材。这三类教材(共24本⑤)的选取有利于作纵向和横向比较。基于评估需要,笔者从教材中提取以下指标制成统计量表,编码录入,以SPSS16.0统计软件进行数据分析。(1)出版年度。是指教材是哪一年出版的,若是国外的教材,则以版权页的时间为主。设计这一指标可以了解教材的新旧程度。(2)版本。是指教材出版到第几版,据此可以判断教材的受欢迎程度。版本越高,说明该教材越是被广泛使用。(3)国家。指教材在哪个国家出版,只要用于衡量国外教材选取的代表性。(4)写作情况。指该教材是专著、合著、编著还是主编,共四类。(5)章数。指该教材共有几章,把导论计算在内。(6)逻辑体系。指该教材的内容章节编排是否成逻辑体系,分别赋值1为是,0为否。可从教材的目录判断,或者作者的序言、译者序中寻找,次之则根据教材的内容来判定。(7)特色。指该教材的与众不同之处,例如《公共行政学:概念与案例》一书是经典理论和案例的汇编,通过案例阐释概念理论;再如《行政科学》一书的行政法和比较行政的色彩浓厚等。(8)研究主题及其频数。研究主题大体与教材的章节名重合,有些章节名出于统计的需要笔者做些改动,以便归类。在所有样本中加总各类研究主题的出现频率和在教材中的重要程度。(9)页数。指该章节在教材中所占的页数,为了消减误差,由下一章的起始页减去本章的起始页得出。页数越多,表明该章节在教材中的分量越重。(10)重要程度。指该研究主题在教材中的重要程度,分为三个等级(1为不重要、2为一般重要、3为比较重要)。通过计算该教材中所有研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值,据此来判断。(11)变动情况。指该研究主题是否是新版教材中的新增加章节,或者是指该研究主题在修订版教材中大幅度改动,分别赋值1为是,0为否。我们可以通过新旧版教材的对比,或者作者的再版序言中得知。

三、结果分析与比较

(一)教材命名与范式转变所选样本中从书名来看,国外没有一本教材命名为“公共管理学”的⑥,与国内的教材形成鲜明对比,正如另外一项研究[5]所发现的,国外仍以传统公共行政为主流,其他新兴范式亦有反映。除老教材和该领域的前辈夏书章、黄达强、竺乾威等人,台湾学者也偏好取名为“行政(管理)学”或者“公共行政学”外,国内的新版教材都命名为“公共管理学”。这一教材取名的不同,是否反映西方和国内学者关于公共行政学范式变迁的不同看法?有学者为此通过210本行政学教科书的内容研究,发现从传统行政学到公共管理学,虽然在内容安排上有差异,但只是在相同的“管理主义”价值观取向下进行的不同的制度安排和技术设计,行政学范式没有发生转换[4]。国外学者似乎对在公共管理中应用“范式变迁”不太感兴趣,只有欧文•休斯主张新公共管理不同于传统的公共行政,但他同时指出范式变迁是一个渐进过程,“管理主义改革仍有一段很长的路要走”。[6]笔者也试图在国内教材中寻找编著者命名的初衷,发现公共管理学作为当代政府管理的研究新潮遇到了诸多的难题和大量批评,它并未形成统一的成熟的理论框架及范式;“公共管理”话语的生成与流行大概与1997年国务院学位委员会正式确立公共管理学为管理学门类一级学科有关,只能以此来解释教材易名的原委。

(二)版本、编著与经典国外教材版本的均值为3.7,其中《公共行政与公共事务》已是第八版,其次《公共行政学:概念与案例》是第七版,均是经典之作。相反,国内的教材82.6%都是第一版,虽教材名目众多,且是新近出版,然多是相互抄袭,鲜有新意。只有夏老主编的《行政管理学》已出版四次,其它影响较大的教材如陈振明主编的《公共管理学———种不同于传统行政学的研究途径》,竺乾威主编的《公共行政学》(已出版三次),张国庆主编的《公共行政学》(已出版三次),陈德禹编著的《行政管理》(修订2版)等。版本越高,表明该教材越是受到读者欢迎;出版越早,多被誉为经典。究其原因,国内的行政管理专业学科建设八十年代才起步,虽处于快速发展中,但知识体系的积累缓慢,学科理论体系的构建更是任重道远;与美国将近一百年的公共行政学科发展史相比,仍属年轻后辈的学习阶段。经典教材是多方面的因素铸就,更需学科历史文化的积淀与传承,“新”是建立在“旧”的基础上。教材的编著情况也印证这一点,所选样本中国外的教材60%是专著,30%是合著,只有一本《公共行政学:概念与案例》是主编。而国内的71%为主编,2本为编著,只有5本为著⑦,而这5本中只有一本是大陆的,另外4本是台湾的。一般来说,主编的教材很难保证教材整体的质量,因编写者的素质而良莠不齐,很难引为经典之作(除非是学科的开山之作,譬如夏书章、黄达强主编的教材,即使这样,也只能堪称国内经典)。这种“知识生产方式”即几个人、十几个人写一本教材,东拼西凑,“洋为中用”,内容充斥着相互“借鉴”、相互克隆的东西,结果只能停留于低水平重复的状态。这也可解释为什么国内教材短短几年间雨后春笋般的涌现而经典甚少,主编的教材往往写作周期较短,有如饮食中的快餐,而经典教材则如炖品,需文火慢慢烹制。

(三)章数、页数与逻辑体系国外教材的章数均值为14,众数为13和14,最大值20(西尾胜的《行政学》)和最小值8(德巴什的《行政科学》);国内教材的章数均值为13.47,众数为13,最小值8(张国庆主编的《公共行政学》),最大值24(江明修著的《公共行政学:理论与社会实践》)。从以上统计值来看,结论比较一致,教材一般13到14章为宜(包括导论),而每章的篇幅多大呢?以国外教材为例,总页数均值为480.4,如按14章来算,则每章占34.31页,和每本教材章节的页数均值36.92大体相当。而教材的章节编排是否成逻辑体系?分析结果表明,国外教材70%有着内在的逻辑体系,而国内教材章节的前后逻辑关系不明显,对行政环境、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、财务行政、行政决策、行政执行、行政监督、行政改革与发展以及机关内部事务管理等传统模块内容进行任意取舍编排,似乎谁先谁后无关大碍,走近了所谓的“教材丛林”。恰如某学者所言,“教材篇章安排依旧延续了过去模式的做法,至于这些模块之间的有机联系是什么,语焉不详,结果给人一种零乱的感觉,现有研究更没有自觉去寻找整个知识体系的逻辑起点,缺乏一条红线,一个核心把来自各方面的知识串联起来”。[3]虽然国内教材章节的逻辑体系不明晰,但其编排套路仍可归为三种:其一,多数教科书(54.17%)因循以往行政学模块式做法,在教材编写体系上主要是以政府管理过程为主线,篇章安排沿袭怀特《行政学概论》(1930年)的基本套路,杰出代表者为夏书章、王乐夫编著的《行政管理学》,竺乾威主编的《公共行政学》。其二,受休斯的《公共管理导论》影响,按照当前流行的西方公共管理范式进行编著,注重将工商管理的技术、方法与工具如绩效评估、人力资源管理、战略管理等引入到公共部门管理中来。这类教材(占到33.33%)近年陆续出版,典型代表为陈振明主编的《公共管理学———一种不同于传统行政学的研究途径》。其三,将传统公共行政学与公共管理模式相结合进行编著,试图在公共行政管理的过程中融入公共管理的相关内容。这类教材居少数,只有12.5%,以张国庆主编的《公共行政学》为代表。

(四)特色从编写方法、行文风格、取材构思、理论视角等方面来评价国内外的经典教材,笔者发现国外10本教材各有特色,异彩纷呈,生动活泼,可读性强。除了前述两本外⑧,比如罗森布鲁姆的《公共行政学》从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政。又如《行政过程的政治:公共行政学新论》用大量现实资料及案例对公共行政学的原理进行深刻的阐述和剖析,突出新公共行政学的政治视角。再如西尾胜的《行政学》以制度论、管理论和政策论构建全书的体系,以一般的理论为前提演绎分析日本的行政,日本的本土化色彩浓厚。还有《公共行政与公共事务》梳理了美国公共行政的百年发展与困境。如此种种,不胜枚举。相比之下,国内的教材则体裁单调,内容趋同,结构呈板块式或要素排列式,许多版本没有明显的特色。正如薄贵利所言,“行政学的一些著作和教科书,相互模仿和抄袭的比较多,在理论体系上和逻辑结构上鲜有突破和创新。读了这本书,再读另一本书,许多人都有一种似曾相识之感”。[7]从教材的编著取向看,台湾的教材则反映公共行政作为一种公共部门管理方式、方法和工具的特性,呈现出浓厚的管理主义取向,样本中陈德禹的《行政管理》最为明显,内含了管理学中的组织、计划、决策、授权与分权、领导、人事等主题。大陆早期如黄达强、夏书章等编著的教材,也是一种以提高行政效率为核心的管理主义取向。从内容写作看,多数教科书停留于泛泛而谈的水平,对于中国行政管理原则、特点的概括分析大多局限于学理和法律文本,没有直面现实的问题和差距,公共管理学的实践性与操作性没有充分体现。具体说来,教材每一“板块”或“要素”的内容,大致都是含义、特征、分类、地位、作用等几个方面,各篇章基本如此,无大差别。这种“标准化”现象缘于多数教材编写者缺少从事公共管理的经验和感性认识,所以简单归纳概括、理论演绎的情形比较多,无法为公共管理实务者提供切实的指导。从叙述论证看,过于宏大叙述,缺乏事实资料支撑。翻阅国内样本教材,几乎很少看到来自行政管理实践的调查、统计、案例、数据。比如关于中央与地方关系的内容,大多停留于理论演绎,大多阐述西方政府间关系的历史与现实和我国政府间关系的现状与改革,而中央、省、市、县、乡镇等各级政府到底在干什么?职权到底是怎样划分的?这些问题却得不到解答。再如行政决策,现行教材中所介绍的决策程序都是四个步骤或三个步骤,内容比较空洞,反映不了党委领导下的民主集中制。

(五)研究主题通过对各研究主题的频数统计,国外教材排名靠前的研究主题如表1所示。再根据该研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值,据此来识别该主题在教材中的重要程度。这十大主题,我们不能只看其频数的高低,更要结合其重要程度,比如“导论”这一节,虽然是90%出现率,在教材中却属于一般重要的位置;而“公共组织理论”虽然频次略低,从所占篇幅来看在教材中却属于百分之百重要的位置,这也反映了公共组织理论作为公共行政学的理论基石得到学界的一致认同。“绩效管理”作为新兴的政府管理工具受到热捧,出现频率高于其他的政府工具,这反映了西方教材的与时俱进、贴近政府改革实践。国内教材的研究主题按其频率的高低依次排列如下:公共政策、公共部门人力资源管理、公共组织、行政领导、法制行政、政府职能、绩效管理、政府改革与治理、政府伦理与责任、公共财政等等。两相比较,国内外教材的研究主题大体相近,如公共部门人力资源管理、公共政策分析、公共组织理论、责任与伦理、绩效管理、政府改革与治理等主题受到学者的共同关注。此外,国内教材保留了一些传统的行政学研究主题,如行政领导、机关管理、行政沟通与协调、行政权力等,还根据政府管理的变革突出一些新主题,如政府职能转变、危机管理。但是“公共预算与财政管理”这门“显学”还处于相对边缘的地位;同样地,对于政府间关系、战略管理等公共管理的重要主题仍显研究不足。

笔者认为,好的教材要能指导学者的研究和研究生学位的教育,因此笔者通过以下的两个比较分析来检验现有的经典教材是否能很好的指导学术研究和学位教育。一是与中美两国的公共行政学博士学位论文的研究领域比较。因为博士论文是研究生教育的质量和成果的集中反映,亦是其所在学科研究的现状与水平的直接体现。据学者的研究成果[8],中美博士论文的核心议题如下(其排列次序随着国别、年度浮动):行政理论、比较公共行政、雇员行为及发展、财政及预算、政府间关系、管理科学、组织理论及行为、人事管理、政策分析和其他。两相比较发现,国内的博士论文聚集于行政理论、管理科学和政策分析,较大部分论文集中在对策性的管理方法研究,较少涉及理论探索、检验和论证等基础性研究,而对美国90年代博士论文新近出现的雇员行为及发展、财政及预算、组织理论及行为等核心议题关注不够,研究不足。这印证了以上教材分析的结论,国内的教材不能很好的指导研究生学位的教育,教材的编写和博士论文的写作脱节为“两张皮”。而组织行为的研究,笔者认为将是公共行政学迈向科学研究的突破口,助推我国博士论文从类似工作报告的对策研究走向强调理论验证或推导,更为强调定量技术的科学研究。二是与学术界的研究主题比较。

学术研究成果主要呈现形式是期刊论文,通过统计分析中国公共行政代表性期刊近10年的论文,大体可以获知学者们关注的研究领域。何艳玲[9]的一项研究表明,我国行政科学的研究主题依次如下:行政改革(28.5%)、行政哲学(包括行政伦理、行政文化)(13.2%)、公共财政(9.8%)、行政组织职能(8.8%)、公共政策(8.6%),其余有行政决策、公务员制度与人力资源、绩效评估(行政效率)、政府间关系等领域。两相对照发现,学界的研究主题大体与国内教材的重合,但期刊论文更注重实效性,紧跟“行政改革”,探讨“政府间关系”,研究NGO回应社会问题,同时兼顾传统的研究领域如政府伦理与责任、行政文化等。统计分析也有力所不逮的软肋。数据资料的定量分析只能说明过去,解释现在,或能一定程度上预测未来,却难以前瞻性的规划未来。正如登哈特所言,“从某种意义上说,社会科学家们之所以无法产生恰当、适用的知识,是因为他们对实证主义的信奉,是他们把自己的学术活动局限在资料收集和统计处理上,从而只能得出经验主义取向的理论”。[10]119基于研究主题频数统计分析的结论也只是说明了学界过去和现在在做哪些领域的研究,却不能指出我国行政学者在未来应该做哪些研究。根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要,笔者认为公共企业、发展中国家的公共行政、非营利组织与第三部门管理、社会政策与管理、公共信息资源管理、司法行政等这些出现频率较低的研究主题恰好是我国公共管理研究的薄弱环节,尤其是公共管理视阈下的国有企业研究几近空白,这是未来应该加以重视的研究主题。

四、公共管理教材的编著途径

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