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浅谈廉政制度建设经验与启示

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摘要:贪污腐败是一个全球性问题,它给世界各国的政治稳定、经济发展和社会进步带来了极大障碍。当今世界越来越多的国家或地区将治理腐败作为政府工作中的重大议题。本文以新加坡廉政体制为研究对象,剖析其廉政制度建设经验,挖掘新加坡廉政工作特色,发现普适性反腐做法,为我国廉政制度建设提供有益启示。

关键词:新加坡;廉政建设;制度经验;启示

1.新加坡为什么能?

党的十九大报告指出“人民群众最痛恨腐败现象,腐败是我们党面临的最大威胁”,我们要有夺取反腐败斗争压倒性胜利的决心。经过党中央在反腐倡廉道路上的不懈努力,中国的廉政制度建设成绩得到了国际认可,但与世界公认的清廉国家存在一定差距。2019年1月29日,透明国际公布了2018年度廉洁排行榜,其中新加坡排名第三,其有此成就完全得益于反腐倡廉的积极实践。从普通公众到政府高层只要是其中的一份子无不被灌输廉洁文化、接受廉洁教育,形成了全民“腐败零容忍”的社会态度,同时新加坡也具有独特性与普适性的法律体系建设、制度框架建构、反腐机构运行模式,在为全世界反腐工作与廉政制度建设方面发挥了巨大作用。改革开放40年来,中国特色廉政制度建设理论体系日臻丰富、实践成果不断创新、体制机制日益完善,但是我们依旧还有很长的路需要走:如何消解社会中现实的消极腐朽文化;如何摆脱利益集团的桎梏等。因此如何推进本国反腐败进程与廉政制度建设,如何实现本土化实践与国际成功经验的相互协调,都是必须认真思考与审慎应对的重要议题。所以本文通过分析新加坡在廉政制度建设中的经验启示,提出在中国具有可行性的建议策略。

2.新加坡的反腐建设经验

中共十八大以来,以习近平为核心的党中央高度重视廉政建设,中国的反腐进入了新常态。虽然这场持续的反腐斗争我国取得了一定成效,但腐败仍然存在,并极力阻碍我国发展。新加坡作为亚洲最廉洁的国家之一,也曾经历过极度腐败时期,并且新加坡与我国在文化上,都有着典型的儒家传统。因此,文化上的共通性决定了新加坡建设廉洁政府的经验可以为中国的反腐工作提供参考。

2.1文化牵引

探究新加坡廉政文化渊源及发展历程,剖析文化在新加坡廉政建设中的牵引作用,是理解新加坡廉政制度的一把“钥匙”。

2.1.1理念渊源:儒家思想新加坡廉政教育深受东方儒家文化影响,主要原因在于其前总理李光耀的大力提倡。李光耀对中国儒学经典中“忠孝、仁爱、礼义、廉耻”的传统要义有着高度评价。忠则是指忠于国家,孝的内涵则是家庭氛围的孝顺和睦。家庭和谐之风必然会促进社会文明建设。仁爱,是对公民个人层面的道德要求,倡导公民仁厚善良。礼义,是对公民之间和谐人际相处的引导。廉,是提倡公职人员廉洁自律,起带头模范作用。耻,则是知耻,公职人员从道德修身的角度约束自我、拒绝贪腐。看似这八德中只有廉耻二德对新加坡廉政教育有着直接作用,但是其他六德却暗蕴其中。忠孝、仁爱、礼义对新加坡良好社会文化氛围建设有着不可磨灭的意义,只有在一个优越的文化环境中,廉耻教育才能更好地发挥其作用。

2.1.2理念萌芽:领袖意愿新加坡第一任领导人李光耀在新加坡廉政体系建设中发挥了不可抗拒的影响力。首先,李光耀作为国家领导人,发挥积极的模范作用,不容许任何腐败的苗头出现。其次,李光耀以雷霆之力整顿新加坡吏治,肃清贪腐。这一点从郑章远事件便可看出,即使是多年好友与得力助手,可一旦触及贪腐,同样铁面无私,毫不留情。最后,曾经作为一名律师的李光耀深知唯有将治贪法律化、制度化,才能使得新加坡反腐倡廉之树常青。于是他领导人民行动党逐步完善新加坡反贪法律,落实治贪机构权力,真正做到对贪污说“不”!

2.1.3理念深化:廉政教育新加坡廉政教育体系大致可区分为两部分。一方面新加坡政府十分强调政治领导廉洁的重要性,并注重以领导的典范来教育公务员,倡导公务员应当树立为民众服务的宗旨,廉政意识常驻心中。另一方面,新加坡的廉政文化教育也贯彻一个公民的一生,在公民孩童时就教育其为人诚实、忠良,青年时期便普及反腐败知识。全方位的廉政教育体系促使新加坡廉政文化逐步完善,也为社会创造了良好的治贪环境。。

2.2法律保障

严格的法治是建设廉洁政府的有力保障,也是建立有效惩治腐败体系的先决条件。严格的法律法规可以对腐败行为产生强大的威慑作用,从而使人们“不贪心”。新加坡作为一个举世闻名的清廉国度,它的有效反腐正是依托于自身法律体系的保障。

2.2.1立法严密,无空可钻新加坡有一部关于腐败的特别法——《防止贪污法》。该法是新加坡腐败法律体系中最基本,最重要的法律。该法律中对“贿赂”的定义十分明细,除去一般意义上的钱财、物品等显性福利,也包括服务提供与好处应允等隐性福利,甚至“意图贿赂”也会被定义为违法。这也就是指,一旦公职人员表现出任何应允受贿的态度或苗头都会被《防止贪污法》认定为犯罪。除了严格的监管和审查腐败和贿赂外,新加坡还颁布了《贪污所得没收法》。即使侥幸贪污成功,但在严格的法律审查后,被调查人所面临的将是受贿之物全额上缴,纵使离开新加坡,也不能逃脱法律的惩罚。这严密的法律体系使得公职人员对贪污之事望而生畏。

2.2.2执法严苛,有罪必惩李光耀曾说:“有法律而不严肃,绝不如没有法律。”的确,如若法律只是摆设,那即使规则再完善也发挥不了其预期作用,故而实践过程中一定要不打折扣、严苛执行!新加坡政府坚持认为,法律强制实现所有人的平等,拒绝特权的存在,并完善清廉府的规则。郑章元曾是新加坡国家发展部长,与新加坡前总理李光耀有着深厚的个人关系。在被腐败调查局确认后,即使他给李光耀总理写了求情信,他也无法逃脱法律制裁。因此,郑章远案被视为新加坡执法严厉,惩治贪腐的决心的典型案例。

2.3制度架构

纵观新加坡整个公务员管理制度,从人才选拔、录用到薪金管理,无处不折射着廉政的影子。除此之外,新加坡建立起了一个内外结合、上下协调的立体监督网络,切实保证政府官员为政清廉。

2.3.1管理历程:从人才选拔到纪律规范新加坡完善的公务员制度也是其廉洁政府建设背后的推动力量之一。新加坡在公务员招录是坚持“人才主义制度”,主要以面试形式考察应聘人员的综合素质与专业技能,并保证所有岗位、人员信息的公开透明。公务员入职后施行的考核制度也是十分严苛的,除了常规的能力、专业素质考察,日常品德考察更为注重。一方面通过强调公职人员的自我约束、自我管理能力,利用内部发放的日记本记录各项活动行程以及个人品德记录。另一方面,贪污调查局也会对公职人员采取行动跟踪的方式,暗中调查其个人行为是否符合法律规范,双重体制的压力让公职人员“不敢贪”!新加坡公务员须按照规定进行财产申报,申报者范围不仅仅针对公职人员本人,还囊括了公职人员的配偶、亲眷,申报内容包括个人动产、不动产以及各项基金收益等。出于公正透明考虑,新加坡公职人员财产申报材料的审查工作交由专门机构负责核实,保证切实发挥财产申报的制度作用。

2.3.2监督体系:从内部制衡到外部督促为了确保政府官员不腐败,新加坡逐步建立了一个结合内部和外部协调的三维监督网络。该网络各部分独立行使权力,同时相互协调,相互制约,形成有机严密的监督网络,有效发挥监督和预防作用。政府内部的监督主要由三部分构成。一是审计署对政府各部门的财务监督。审计署有权力审核任何公共部门的各项账目,也可审查政府部门财产来源与用途是否得当。二是贪污调查局的监督,该局权力广泛且行事受法律保护不受其他部门干扰。三是政府机构的内部监督。它负责管理和监督该部门公务员的行为规范,并处理公务员的一般纪律行为。政府外部监督主要由两部分构成。一是公共服务委员会的监督,新加坡公共服务委员会是独立于政府部门之外的机构,负责公务员的考试、录用、资格审查、任用、考核等事宜。一旦公务员违法,委员会可与腐败调查局合作进行检查,或者设立案件调查组分别进行调查。二是新闻舆论的监督。新加坡新闻媒体具有公正性与公开性的特点,消息播送不受政府当局干扰,故而对政府官员有着很强的震慑作用。

2.4机构治理

新加坡的廉政治理机制是以权力制约机制为基础,所有反腐工作交由专门的反腐败机构来完成,以确保反腐工作的高效与科学专业。值得一提的是,新加坡反腐机构是有针对性设置的,分为公共领域与经济领域,让腐败无处可逃。

2.4.1公共领域的贪污调查局新加坡腐败调查局成立于1952年,是新加坡治理腐败的重要法宝。“《防止贪污法》赋予贪污调查局强大的权力,并根据实际情况的变化扩大其机构职能。一方面,腐败调查局具有很强的独立性。执法行事无须其他机构支援力量,职权广泛,从搜证到逮捕调查均可独立完成。另一方面,贪污调查局工作也极其高效,即使其机构精简,这得益于《防止贪污法》规定贪污调查局有权要求其他单位或个人在其执行公务是予以必要的配合,这个特权节省了部门许多不必要的前期施压工作。并且,贪污调查局有明文规定,它全天候接受人民检举,一旦接到民众举报,机构在最短时间内组织人员开展调查。除开特殊案件,一般来说,从开始调查、搜证到移送检察机关提起公诉,完成宣判,最迟不能超过三个月,速审速查是其一贯工作作风。

2.4.2经济领域的商务事业局新加坡独立后经济社会飞速发展,这给公职人员提供了巨大的寻租空间,在那一时期,新加坡国内与商业相关的贪腐现象越来越多,且情节越发严重。故而,新加坡于1985年成立了专门处理经济犯罪事务的商业事务局。其职权权约等于贪污调查局的权力,可见新加坡治理商业贪腐决心之强。毕竟如若任由经济贪腐盛行,久而远之必定会破坏新加坡投资环境,不利于新加坡经济发展。除了正常的调查、扣押等权力,商务事业局也鼓励民众积极检举。由于新加坡优越的地理位置,国内有着大量的外国投资,跨国公司与公职人员合作的贪腐案件层出不穷。所以商务事业局也有着专门处理国际经济贪腐的机构,采取国际合作的方式缉拿嫌疑人,不姑息任何国际性犯罪

3.中国反腐脚步如何走稳?

3.1加强廉政文化教育

价值观在人们自身行为的定位和调整中起着非常重要的作用,这需要我们注意引导社会公民树立正确的价值观。在新加坡,无论是政府公职人员还是普通公民,他们都将“腐败”视为严重犯罪,整个社会对腐败“零容忍”。这种良好的社会氛围是新加坡诚信文化教育建设成果的具体体现。反观中国廉政工作,我们的廉政教育之路才刚刚开始,还有许多功课要做,在这过程中,不妨借鉴新加坡的成功经验。一方面,要充分利用我国的传统文化,普及廉政文化。中华文明博大精深,历史悠久。以儒家思想为例,儒家政治思想的逻辑是修身、齐家、治国、平天下是国家统治的必要前提。对这些深刻意义的廉政思想进行宣传,潜移默化的教育这人民大众,这对我国廉政文化建设有着重要作用。另一方面,它是为公职人员加强廉洁思想教育。公职人员手中握有权力,但他们无法在无知之幕中决策,在这个困境中,良好的廉政文化教育则起着调节作用。我们可以借鉴新加坡清清廉政府教育的经验,根据工作性质和岗位水平,将中国大量公务员分成不同的教育对象。提高廉政教育的针对性和科学性,避免“一刀切”,“走形式”的教育方式。

3.2建设独立高效的反腐机构

根据上述新加坡的反腐机构建设经验,中华人民共和国国家监察委机制运行应当保证如下三点:一是组织机构的独立性。以权力制约权力是防止权力滥用的有效方式。国家监察委作为反腐机构,为保证工作正常开展,不与其他权力合污,必须确保机构的独立性。二是职权的充分性,反腐败机构最重要的权力就是独立地调查腐败案件,不受任何干扰。故而国家监察机构职权应当囊括而不局限于调查、搜查、质询、处置等权力。同时职权的广泛性也利于监察机构执法办公朝着高效性前进。三是监督的全面。打铁必须自身硬,反贪是一个长远的工作,如若反贪机构自身不能做到引领示范作用,其社会公信力、执法力度必然大打折扣。故而国家监察委应当接受来自广大人民群众以及社会团体的监督,并定期定时提交工作报告,接受质询以保证自身清正廉洁。

3.3完善廉政法治建设

我国正逐步走向法治社会,各项法治建设趋向完善,但在廉政反腐方面,我国尚缺少一部专门性、法律层级高的法案。我国在廉政工作开展中,先后制定了《行政监察法》《中国共产党纪律处分条例》等反腐法律。但其中对于公务员行为准则和道德约束的规定较多,指标不明确,故而无法在高层次统一执行的方式与规则,弹性过大,陷入执法混乱的局面,不利于反腐工作的顺利开展。当务之急便是在以往分散、零碎的反腐法律法规基础上出台一部专门、效力高的法案,让我国反腐工作真正做到有法可依!并且,应当加强法律执行、监督力度。如果只制定法规而不耗费气力去实施或执行的力度不足,那么再完善的法律法规也将付诸流水,反腐作用甚微。即是说廉政建设法规制定后需要严格执行的环节,只有严格执行廉政法规,才能够有效打击腐败,促进廉政建设工作的有效开展。

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作者:巢文楠 单位:南昌大学公共管理学院

浅谈廉政制度建设经验与启示责任编辑:张雨    阅读:人次
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