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政党立法价值取向及发展趋势

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【摘要】本文总结了一般意义上的政党立法四种类型说,同时提出政党立法在价值取向上具有普世价值与阶级属性的冲突性、意识形态与本国实际的交融性、自然进化与人为设计的并存性三大特征,对政党立法进行了深入的分析。随着政党立法实践的推进,世界政党立法的总体步伐放缓,但就其趋势而言,必然朝着自觉、务实、多元的方向发展。

【关键词】政党立法;政党法;价值取向

政党立法研究始于20世纪80年代,随着当时世界范围内政党法制进程的高潮及1982年我国宪法的颁布,几十年来世界政党立法研究不断深入。本文主要对政党立法的形式与特点、价值取向、发展趋势进行研究,一窥政党立法研究最新现状及趋势。

一、政党立法的形式与特点

政党立法的形式,主要是指一国通过宪法和法律规范政党及其活动的方式。综合学界的观点,主要有以下四种形式。第一,宪法规范。宪法规范是指在宪法或宪法性文本中对政党进行规范。其从篇幅上看,可分为简短型、比较完备型、详尽型,字数从一两百字左右,到五百字乃至一千字不等。宪法有关政党的规定一般都不是系统的、专章的规定,主要包括明确政党依法自由组建原则,确认政党的地位与作用,规定政党建立条件和要求,对党员资格、身份与活动的限制,规定禁止某些政党或对政党活动的限制等内容。宪法规范具有四大特点:一是重原则而轻具体规范;二是宪法中不出现具体政党名称,对本国政党制度一般也不作明确规定;三是把政党纳入民主体制,本质上以不危害资产阶级统治为原则;四是这些规定并非对政党制度的根本原则的确认。然而,强调共产党领导地位是部分社会主义国家宪法的一大特点,并且会在宪法中明确不主张建党自由,如前苏联、波兰等国都在宪法中明确地指出了执政党;其他发展中国家或民族主义国家也有此类情况,如70年代缅甸和阿尔及利亚等国的宪法。第二,政党法规范。严格来说,政党法是指由国家立法机关制定的专门针对政党的基本法律,称为“政党法”“政党组织法”“政党法令”或“政党条例”等,不同国家的名称略有区别。各国政党法内容也不尽相同,从十几条至几十条,繁简跨度很大,如德国、俄罗斯、韩国等国政党法就比较详细。政党法的主要内容包括政党的地位与作用、组织活动原则、权利和义务、经费使用与管理、政党中止或终止、违宪后果等。从特点来看,政党法规定政党成立和取消因而具有“程序法”特性,但又规定政党的权利与义务因而又具有“实体法”特性;既规定政党的建立与活动的条件因而内含“预防制”,但又规定了政党违法的惩处措施因而内含“追惩制”。可见,政党法是一个内含多种规范方式的政党立法形式。颁布政党法,旨在明确政党概念与组建原则和标准,确立内部运作规范与外部运行原则与方式,从而减少党争的随意性,维持政治稳定。第三,专项立法。也称为“单行法规”,是指由立法机关通过的、针对个别政党、某些政党或政党某一方面活动而通过的法律。这是一种具有明显针对性的政党立法形式。从世界政党专项立法的情况来看,政党专项立法并非普遍现象,可供参考的例子并不多。一般分为两种情况:一是专门制定针对个别政党的惩治性法规,如1954年美国的《共产党管制法》等,这类情况主要是受意识形态因素的影响较多;二是对与政党有关的某些重大问题进行法律规范,如法国实行的《政党经费法》,这类情况主要是为了加强政党的组织、运行或管理等。第四,选举法等相关法律。此类形式的立法主要是指在其他法律中涉及到政党,其可能是专章规定,也可能只是具体条款规定,因而字数与内容各异,难以归纳总结。有学者将其分为三类:一是在制定与政党密切相关的其他法律时,对政党进行的立法。其中最重要的就是选举法,还有社团法、政治献金法等;二是在涉及国家政治的监督性立法时,制定相关政党规范,如与公务员相关的立法、反腐败立法等,以及涉及政党财务审计的税法等;三是在一些经济社会生活的专业性法律制定的过程中涉及的政党立法,如美国1934年的《电讯法》,规定了联邦通讯委员会的五位成员中不得有超过3人来自统一政党的规定。[1]在政党立法的早期研究中,政党立法被简单地归为两种类型,即一般法和特指法(专门法),[2]随着研究的深入,则出现了三种形式说(宪法和其他法律法规规范、政党法、专门法律规范)、[3]四种形式说(宪法规范、政党法、专项政党立法、选举法等相关法律),[4]甚至是五种形式说(在四种形式说的基础上增加“宪法惯例”)。[5]对于将宪法惯例作为政党立法形式的观点,有学者认为从政党立法的内涵而言,宪法惯例并非国家明文制定由国家机器强制执行的法律,因此并不能将其作为其中一种。当前,大部分学者赞同四种形式说,可见随着研究的增多,政党立法的形式从大致划分走向细致分类,并且逐渐形成主流的观点。

二、世界政党立法的价值取向

从应然角度来说,政党立法应具有立法的一般价值追求,即追求民主、自由、平等和秩序,因而政党立法的价值取向可以概括为使政党政治实现对政治秩序的追求、对相对自由的追求、对防御性民主的主张以及对法律面前平等的主张。[6]然而,在代议制民主和政党政治下,一方面,政党立法必须体现立法的一般追求,但同时政党作为一国政治舞台上的主要力量,其对立法不仅能产生重要影响,有的政党甚至能将自身所代表的阶级的意志上升到国家法律层面,因而从实然的角度来看,政党立法的价值偏好就发生了变化。这一方面受到较多学者的关注,在其研究基础上,作者将政党立法的价值偏好归纳为以下三点:

1、普世价值与阶级属性的冲突性追求自由、平等与法制是政党立法的普世价值,然而在立法上明显倾向执政党或大党则是世界政党立法的一个显著的特点,而这一点在资本主义国家更为显著。政党法律规范主张法律统治下的秩序,强调依法而治、法律至上,致力于政治稳定、长治久安,但是政党自带阶级属性,其条款制定往往有利于大党而非小党,有的国家甚至制定专项立法来限制无产阶级政党等弱小党派,因而,政党法律规范又不可避免地体现执政党或统治者的政治意图。[7]可见,政党政治与法律的“上下位”关系,政党法制明显的政治性,以及政党政治的利益性,注定了政党立法必然有的局限性。政党法律规范内涵的秩序、自由、民主、平等,只能是相对而有限的。[8]

2、意识形态与本国实际的交融性从世界政党立法的发展轨迹来看,复杂的国际政治背景和意识形态斗争因素贯穿其中,同时强调个性和实用性也是一大特点。主要原因有:第一,政党立法带有较强的政治性。芬兰的劳瑞•卡尔维尼通过对全球31个国家按照民主程度对其政党法进行分析,发现民主国家与非民主国家在制定政党法时的内容存在明显差异,前者更加倾向于对政党内部进行规范,后者则倾向于用政党法来防范政治对手。[9]可见,政党政治常常成为执政当局推进执政进程、抑制反体制行为、维护自身地位的施政工具。第二,国外的政党立法刻意强调各国的特殊性和执政当局的具体需要。如许多发展中国家因在国际政治经济体系中处于弱势,在政党立法时特别会强调“不受外来干预”的原则;部分多民族、多种族和宗教背景复杂的发展中国家则特别强调,禁止以地区、部族、种族、宗教为背景建党,甚至限制政党组织的名称、符号、标志与活动区域。第三,政党立法国家数量的突变性增长,与冷战结束以来,西方国家在全球推广以西方多党制为主要内容的“政治民主”,并产生巨大的“示范效应”有关。这导致非洲和拉美等国家政党政治并非成熟有序,政党立法却十分活跃,政党法规看似也十分健全,但却并不能起到调节政党活动的目标,政党立法活动本身反而会成为激化党争、制造混乱的“导火索”。[10]

3、自然进化与人为设计的并存性国外政党立法普遍反映了政党立法的一般进路,即先是选举法承认政党,然后是“政党入宪”,宪法承认政党,然后专门《政党法》出台,但先发展国家与后发展国家有一定的区别。在自然进化国家,政党地位、功能、行为等决定政党规范,政党实践、政党活动的内容决定政党规范的形态或形式。后发展国家的政党规范体制则具有一定的习得性、模仿性甚至超前性,具有人为设计的特点,如非洲、拉美等国家在民族解放之后制定了系统的政党法。这些立法所起的作用并不能像德国、法国等国家一样使政党活动与国内政局趋于规范与稳定,部分国家国内局势仍然动荡不安。但是,这种人为的设计也是以一定国家政党政治实践为基础、以经济与政治发展状况为背景、以对先发展国家政党规范体制的理性借鉴与思考为前提,只不过需要在实践中得到不断检验、修正与发展。

三、世界政党立法的研究展望

随着各国政党立法实践的深入,当前世界政党立法研究必然朝着自觉、务实、多元的方向发展,这是由政党立法的本质所决定并推动的。

1、政党立法活动走向自觉受到“多党制浪潮”的影响,冷战结束后,众多原来坚持一党制的发展中国家改行西方多党制。国家政体的急剧变化,使得许多国家在重建政治体制和制定新宪法的过程中,政党立法活动十分活跃。以非洲、转轨的前苏联东欧社会主义国家为代表,世界政党立法活动这一时期进入“高发期”。在苏东地区,几乎所有的转轨国家都制定了政党法。非洲许多原一党制国家不但在宪法中规定实行多党制,且大部分颁布了政党法。进入21世纪以后,一些国家执政当局从维护稳定、促进发展特别是治理多党无序竞争的角度出发,务实地开展政党立法活动,对原有的政党法律法规进行修订。用法律来规制政党行为与活动,促进政党活动有序化,成为世界大多数国家越来越倾向选择的方式,世界政党立法进入了一个自觉的阶段。

2、政党立法目标走向务实冷战结束后,大量发展中国家尤其是非洲国家通过模仿西方来进行政党立法。这就造成许多国家虽制定了较为完整的政党法律法规,但因其与本国实际并不相符,适用性大打折扣,根本无法对国内混乱的局势进行有效的调整与规范,这一现象也被国际社会所认识。因此,进入21世纪以后,总体上世界政党立法的脚步放缓,越来越多国家开始思考政党立法该如何有效调处国内政治与社会局势。同时,发达国家也进行了立法思路的调整,如随着国内形势与政党政治的变化发展,英国开始调整宪法惯例及党内自治的传统,于1998年颁布《政党注册法》、2000年颁布《政党、选举及全民公投法》,开始全面而严格地规范政党注册、政治捐款、竞选开支与选举活动。政党立法目标的务实,不仅缘于政党立法必须实现其适用于不同时期本国政党政治的特征与发展状况,而且要最大程度促进国家政治良性发展。

3、政党立法内容走向多元二战以前,政党立法形式主要是选举法、社团法等承认政党,二战以后出现了“政党入宪”,与此同时,政党法、专项立法相继出现。冷战结束以来,世界政党立法进入了一个活跃发展的新时期。到了本世纪初期,世界上通过宪法或宪法性文件来规范政党的就有123个国家,颁布并实现政党法的有90多个国家,许多国家还颁布了与政党有关的单行性法规,或在其他立法活动中用法律性规定对政党运作进行规范。从形式上来看,世界政党立法的历史进路越来越清晰:随着政党政治的发展,政党立法衍生出越来越多的形式,而且内容呈现出越来越精准细化的特点。随着政党立法活动走向自觉、政党立法内容走向务实,发展中国家“模仿”甚至“照搬”西方国家政党法的现象也不断减少,越来越多国家进行政党立法时选择审慎态度,这样的结果就是,虽然世界政党立法的脚步在放缓,但其最终呈现的内容将越来越多元化,而非同质化。

作者:罗霜 单位:北京师范大学

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