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网络谣言法律规制探究

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一、印度政府对网络规制的概述

由于印度是多民族、多信仰的国家,为了维护民族团结和国家稳定,印度政府一直在对互联网的治理和规制进行着努力。在维护国家安全和统一的目的之下,印度政府的权力不断扩张,手段也逐渐丰富。例如,2009年印度孟买遭遇恐怖袭击后,印度政府为了打击恐怖行为,要求Gmail、Blackberry和Skype等大型网络通信提供商为国家安全部门提供其客户的信息和资料,这些公司为了继续在印度境内提供服务,均予以配合。印度政府治理互联网的权力范围和行为方式是通过立法逐步确定并改善的,由于法律化程度高,政府在执法过程中受到立法权限、程序和司法的诸多制约,在网络治理的过程中,有效地降低权力滥用的可能性,保护了公民的言论自由。在这一方面,印度的做法值得我国借鉴。互联网出现的前10年(1991—2000),几乎不存在网络治理方面的立法。在互联网治理领域,政府采取消极的态度,完全由各个互联网公司进行“自我管理”。但是这些互联网公司均被要求加入“印度国家软件和服务公司协会(NASSCOM)”并接受该协会的管理。在这一法律真空时期,印度的互联网技术产业迅猛发展,从而也带来了很多例如不正当竞争以及网络谣言和诽谤等社会问题。在这10年中,凡是政府遇到认为属于“可合理限制的言论”时,便通过一家名为“VideshSancharNigamLimited”(VSNL)的国有公司将该言论或目标网址予以屏蔽。例如1997年VSNL便以“不正当竞争”为名义,屏蔽了一家软件提供网站。该公司之所以有能力对网站进行屏蔽是因为直到1999年,其一直是印度唯一的互联网服务提供商,虽然VSNL的行为经常会受到质疑甚至起诉,但由于相关法律缺失,印度政府和VSNL援引《印度电报法案》作为其行为的基础。随着VSNL的私有化以及其他私有的ISPs的进入,印度政府便开始起草互联网治理的特别法《信息技术法案》。

2000年《信息技术法案》(以下简称《法案》)正式出台,之后分别在2006年和2008年针对该法案进行了修改,形成了现行《法案》。《法案》的立法目的主要是规范“电子商务”和防范利用网络进行的犯罪活动,如散布电脑病毒或窃取信息等。与此同时,该《法案》也在很大程度上授予了政府规范网络语言、净化网络舆论环境的广泛权力,例如将散布虚假信息、色情信息、令人厌恶的语言等行为入罪,同时赋予警察以及相关政府官员广泛的调查权或“命令权”等。从另一个角度看,该《法案》通过将违法“表达行为”入罪的方式也将宪法中对言论的“合理限制”在网络言论环境中具体化。另外,该《法案》还赋予中央政府在必要的时候获取私人信息和言论的权力以及屏蔽网站或特定信息来源的权力。为防止权力被滥用、保护个人言论自由等基本权利,印度政府通过《信息技术法案》创设了几个新的职能部门并将其各自的权力予以规范。这些机构主要有(:1)与电子商务和电子签名有关的管理机构(ControllerofCertifyingAuthorities)(;2)负责裁决网络违规或犯罪及其他争端的“裁决长官”(AdjudicatingOfficers)(;3)针对“裁决长官决定”而设立的审查机构“网络上诉法庭”(CyberAppellateTribunal)(;4)计算机紧急情况处理小组(CERT-In)。另外,为了打击网络犯罪,《法案》还规定凡是达到一定级别(警探)的警官均有权力针对网络犯罪行为进行调查。因此,目前印度大城市的警察局,如孟买、德里等,均设有专门负责网络犯罪的部门。[4]另一方面,《信息技术法案》鼓励网络供应商等中介机构进行自治,要求中介机构针对其网站内容进行必要的审查,同时要求各中介机构积极配合政府的调查和命令。印度中央政府于2011年出台了《中介指引规则》以指引中介机构进行自治以及配合中央政府的命令和要求。

二、《信息技术法案》有关“网络言论治理”的具体规定

(一)裁决长官的任命与权限《信息技术法案》第46条对裁决长官的任命和权限进行规范。裁决长官由中央政府从州或中央一定级别的官员中选任,一般由具有信息技术相关法律或司法经验的主管以上级别的官员担任。裁决长官所负责裁决的纠纷或违法,仅限于以“民事赔偿或交罚金”为结果的案件,且涉案金额不得超过5000万卢比。“裁决长官制度”是对司法制度的一种补充,由于裁决长官更具有专业性,且行政裁决较司法裁决更为快捷、廉价,裁决长官制度从一定程度上弥补了司法裁判的不足,不仅为法院减轻了负担,并且提高了纠纷解决效率。然而,一旦涉案金额过大或涉及限制人身自由的刑罚,裁决长官便无权裁决,需要交由普通法院进行管辖。这体现了该制度在“公正”和“效率”上的平衡,值得我国借鉴。

(二)网络上诉法庭的设置《信息技术法案》的第10章(第48条至第60条)详细规范了“网络上诉法庭”。网络上诉法庭由中央政府设立,管辖由裁决长官所裁决案件的上诉审。值得注意的是,《法案》第58条规定虽然网络上诉法庭拥有普通法庭的权力且其程序亦属于司法程序,但是网络上诉法庭可以不遵守《印度民事诉讼法》所设定的程序,而自行确定采取何种程序,只要该程序不违反自然公正的要求即可。另外,针对网络上诉法庭作出的判决,当事人仍可以上诉至高等普通法院。

(三)印度计算机紧急情况处理小组(CERT-In)2003年2月27日,印度通信和信息技术部发布了《关于成立计算机紧急情况处理小组和屏蔽网站之程序的通知》(以下简称《通知》)。[5]《通知》规定计算机紧急处理小组(以下简称“小组”)是唯一可以发布屏蔽网站命令的组织,同时《通知》还明文列举了8个可以向“小组”提出屏蔽网站要求的政府机构,例如国家安全部门等。《通知》还进一步规定“小组”在确认了“屏蔽要求”的来源和可靠性后,应当指导通信部(DepartmentofTelecommunication)针对目标网站进行屏蔽。2003年9月,“小组”便要求印度所有网络服务提供商屏蔽了1个讨论网页,该网页的内容包含了煽动推翻政府的统治宣布地区独立的言论。[6]然而,该《通知》在2010年5月17日被通信和信息技术部废止了。但计算机紧急情况处理小组并没有被取消,其仍然承担着《信息技术法案》第70条(A)和第70条(B)条款所规定的职责,即保护关键信息基础建设设施以及维护网络安全等职责。

(四)网络治理咨询委员会(CyberRegulationAdvisoryCommittee)应《信息技术法案》第88条的要求,印度政府于2000年宣布成立“网络治理咨询委员会”,后于2012年又重新组建了新一届“网络治理咨询委员会”(以下简称“咨询委员会”)。[8]咨询委员会的主要功能是为政府立法和规制提供咨询服务。但是两届咨询委员会均被印度相关专家学者批评。批评主要集中在人员构成上,两届咨询委员会的人员组成都是以政府工作人员为主,仅有个别代表来自信息技术行业。学者指出这一组成完全没办法包含大多数网络治理利益相关者,应当还包括网络用户代表、消费者代表等。同时,2000年组建的网络治理咨询委员会在其任期12年内,仅仅开过两次会,而且均在2001年,因此其实际作用也被学者质疑。

(五)网络犯罪与政府权力《信息技术法案》的重要目的之一便是预防和惩治网络犯罪,该《法案》第11章(第65条至第78条)列举了网络犯罪的构成要件、量刑标准以及政府调查权限。其中有关散布谣言的罪名规定在第66条A款“散布侵犯性信息罪”,该罪包括两种行为模式(:1)以电脑或其他通讯设施为手段散布严重侵犯性或威胁性言论的;或(2)以电脑或其他通讯设施为手段,为达到憎恨、危险、毁灭、侮辱、伤害以及恐吓等目的,散布明知是虚假的信息。其他与网络语言有关的犯罪主要包括侵犯隐私权、身份权、财产权的犯罪,网络恐怖行为以及传播色情或引诱青少年进行色情活动的信息等行为犯罪。与惩治网络犯罪相对应的是政府在侦查以及惩处网络犯罪行为时的权力范围。《信息技术法案》赋予印度政府广泛的侦查权和强制权,这一做法也为印度学者所诟病。(1)《法案》第69条赋予了印度政府“发布截取、监视、解密来自任何电脑的任何信息等命令”的权力,并要求用户和中介机构予以配合,否则将承担一定责任。(2)《法案》第69条A款还赋予了政府在为了保护国家主权、领土完整以及国家安全等目的时,可以阻止公众访问某一信息,屏蔽该信息来源。(3)《法案》第78条将网络犯罪的调查权限定在一定级别(警探)以上的警官。(4)《法案》第80条规定任何有权调查网络犯罪的警官,代表公权力可以进入任何公共场所并进行搜查。在没有法院令状的情况下,可以逮捕任何在现场被发现并被合理怀疑参与了网络犯罪的嫌疑人。

(六)中介责任与《中介指引规则》《信息技术法案》第79条规定“在符合一定条件下,中介机构不需要为第三方发布的信息、资料以及链接承担责任。”免责的条件主要有两个(:1)中介机构仅仅提供了信息发布平台,不得主动传播该信息或为该信息选择接受者;或(2)中介机构需要遵守法案项下所规定的审慎义务,以及其他政府指导所规定的审慎义务。这一条文不仅仅保护了网络服务提供商等中介机构,使其不必担心暴露在过度的责任之下,同时也提出了要求中介机构履行审慎义务,进行“自治”的要求。为了配合第79条的规定,印度政府于2011年发布了《中介指引规则》(以下简称《规则》)。[12]该《规则》详细规定了“审慎义务”的具体内容。该审慎义务十分严格、细致,其中与网络言论治理有关的规定有(:1)第3条第4款规定中介机构一旦自行发现,或通过实名举报发现在其网站上有任何违法言论,应当在36小时之内将该信息予以处理,同时,该中介机构还需要保存该信息达90天以为日后调查提供材料。(2)第5款规定中介机构应当及时通知用户有关其违规行为或言论的事项,中介机构有权立刻终止该用户的使用权以及删除该违规信息。(3)第7款规定中介机构有配合政府行政的义务。

三、印度网络谣言规制经验总结

印度政府面对网络诸多乱象,尤其是网络谣言的规制进行了诸多尝试,并且取得了一定成果。具体而言,通过对印度十多年来对网络的专项整治进行研究可以总结出以下经验:

1.规制网络谣言,必须站在保护言论自由的大前提之下进行。虽然《印度宪法》允许法律对言论进行“合理限制”,但是在《美国宪法》文化的影响下,印度对“合理限制”的把握十分严格。由法律对言论进行“合理限制”的做法其实是很多国家的通常做法,如美国,但是这些限制仅限于诽谤、谣言、具有现实危害性等特定的、不属于言论自由范围的言论。同时,这些合理限制均不可以过于宽泛,如果法律所确立的合理限制威胁到了合法言论的自由表达,那么该立法便有违宪之嫌疑。因此,对网络谣言,甚至网络言论环境进行立法规制时,必须以充分保护言论自由为前提。

2.成立专门机构,对网络谣言进行专项治理,有助于提高专业性和效率。印度自2001年起先后成立了信息裁决长官制度、网络上诉法庭和网络治理咨询委员会等专门机构对网络谣言进行治理。这一做法的优势比较明显,在网络治理专项问题上,专门机构具有较强的专业性,对日常事务和突发事件的反应速度快、效率高。但是,笔者认为,在我国成立网络谣言或网络言论治理专门的裁决机构和咨询机构实际上没有必要性。因为我国地域广大,如果一刀切统一设置网络专门法庭或咨询机构,可能会导致大量的资源浪费。在网络谣言情况显著、纠纷量大的地区,可以通过设置“专员”的形式,在既有的纠纷解决途径中解决专业性和效率的问题。其实印度已经设置的各种专门机构的实际运行效果和功能也广受诟病。

3.明确网络运营商责任,鼓励网络自治。这一点也是近年来各国对网络谣言、网络言论环境治理的趋势之一,十分值得我国借鉴、学习。如果由政府出面对网络谣言进行治理,很难在宪法保护言论自由的框架下进行,如果权限过大可能会导致权力滥用,进而侵犯公民合法的言论表达权;如果权力过小,也可能达不到效果。但是,如果由网络运营商进行自治,则非常合适。一方面,法律施加其自治的权利和责任,如果其怠于履职,对谣言或相关投诉不管不顾,则由行政部门予以制裁,同时这种懈怠的态度也会渐渐丧失用户,丧失市场竞争力。另一方面,如果运营商对言论过分限制,滥用删贴、销号等自治权力,也会导致其损失用户。因此运营商有充分的动机来合理规制网络言论环境,防止谣言传播。当然,网络运营商实现自治的前提,是明确运营商责任,对运营商提供必要的“免责保护”,防止其为了避免潜在的大量诉讼而过分规制言论。

四、总结

网络谣言的治理是一种具有很强综合性的任务,需要从民事、刑事、行政管理以及网络自治等多种维度进行探索,才能找到有效的平衡点:既不能过分强调“责任”,而对合法言论表达产生寒蝉效应,也不能过分强调“自由”,而放任谣言的制造和传播。印度政府对网络谣言和网络言论环境进行治理的这十多年的尝试中,成功的经验和失败的教训都是我们在思考中国网络谣言规制问题时的宝贵财富,在总结和梳理外国经验的同时,结合我国本土化特色,才能真正解决中国的实际问题。

作者:汤磊单位:中国政法大学法学院博士研究生

网络谣言法律规制探究责任编辑:田老师    阅读:人次
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