城镇养老保险制度的散布研讨范文

一、中国城镇社会养老保险的状况分析

(一)中国城镇养老制度的历史沿革

中国的城镇社会养老保险体系是以城镇职工基本养老保险为支柱的。城镇职工基本养老保险制度经历了由现收现付制和待遇确定制向混合制和缴费确定制过渡的历程。1951年颁布实施的《中华人民共和国劳动保险条例》规定，退休金由国家管理下的企事业单位发放，养老金多少取决于工龄的长短和退休前的工资高低，不需要个人缴费，建立了一种实际以企业为载体的现收现付制和规定收益制的养老金体系。1991年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的养老保险体系，实行国家、企业和个人三方共同负担。1998年的《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，要求实行职工养老保险全国并轨，由市级统筹向省级统筹过渡，养老金的差额缴拨改为全额缴拨，实施养老金社会化发放。2005年颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，采取新人新办法、老人老办法、中人逐步过渡;同时指出基础性养老金享受比例与缴费年限挂钩，计发基数也与本人历年缴费工资挂钩;个人账户养老金根据退休年龄，按实际余命计算，保证退休晚的领取比例高。城镇社会养老保险体系确定以混合制和缴费确定制为发展方向。与此同时，社会养老保险也试图逐渐由城镇职工保险体系扩散。1999年1月，国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》，基本养老保险费征缴范围不仅包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工，而且各地可以根据自身情况，决定是否将城镇个体工商户纳入基本养老保险范围。

(二)中国城镇养老保险的现行制度

目前，中国城镇居民养老保障大的受众由以下三类人群构成:由国家财政供养的公务员、参加社会劳动保险的城镇职工以及未参加社会劳动保险的城镇居民。根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997)和《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》(2000)的相关规定，参加社会劳动保险的城镇职工，其社会养老保险制度内容如下:1.领取条件男年满60周岁、女年满55周岁，累计缴费年限满15年以上，可按规定领取基本养老金。累计缴费年限不满15年的，其个人帐户储存额一次性支付给本人，同时终止养老保险关系。2.资金筹集基本养老保险费由企业和职工共同负担。企业缴费比例一般为企业工资总额的20%左右，目前高于20%的地区，可暂维持不变。企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金，并以省(自治区、直辖市)为单位进行调剂。职工缴费比例为本人缴费工资的8%，并全部计入个人账户。个人账户储存额的多少，取决于个人缴费额和个人账户基金收益，并由社会保险经办机构定期公布。个人账户基金只用于职工养老，不得提前支取。职工跨统筹范围流动时，个人账户随同转移。职工或退休人员死亡，个人账户可以继承。3.给付水平由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金月标准为省(自治区、直辖市)或市(地)上年度职工月平均工资的20%，以后缴费每满一年增加一定比例的基础养老金，总体水平控制在30%左右;个人缴费不满15年的，不发给基础养老金，个人账户全部储存额一次支付给本人。基础养老金由社会统筹基金支付;个人账户养老金由个人账户基金支付，月发放标准根据本人账户储存额除以120。个人账户基金用完后，由社会统筹基金支付。已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给养老金;1997年统一全国企业职工基本养老保险制度前参加工作的人员，其退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。

(三)中国城镇社会养老保险的覆盖率分析

按照人群的不同，城镇社会养老保险筹资覆盖率衡量的是社会养老保险在经济活动人口中的覆盖程度，可看作是对制度未来收益的估量，具有较高的数据可靠性和预测准确性。因此，本文采用筹资覆盖率这一分析工具。筹资覆盖率，即缴费者占工作人口的比例。需要注意的是，这里的工作人口，指的是按照现有制度应被纳入社会养老保险体系、但尚未达到领取养老保险年龄的人口。劳动和社会保障部1999年的《社会保险费征缴暂行条例》规定:“基本养老保险费的征缴范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。”该条例还授权省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳人基本养老保险体系。如前所述，公务员养老由国家财政直接支付，不应算做社会养老保险体系的覆盖人群。另外，工作人口不仅包括就业人数，还应包括失业人数。据此，城镇居民社会养老保险覆盖率的计算公式如下:依据上述公式，并采纳1991－2010年的《中国统计年鉴》数据，得到的中国1991－2010城镇社会养老保险筹资覆盖率情况如下:

(1)就增长速度而言，从1991年确立混合制的社会养老保险体制以来，尽管参保人数总体上处于上升态势，但参保率却没有十分显著的提高，1991、1995、2000、2005、2010年的覆盖率分别为51.84%、45.40、45.90、55.70%①。在这一时期，参保人数也基本保持在同一水平，城镇社会养老保险体制改革以转型为主要目标，覆盖人群仍然为公有的企事业单位职工，因此人数变化不大甚至由于企业重组甚至倒闭而有所减少。

(2)从1998年开始，以养老金社会化发放为标志，城镇社会养老保险体制改革的主要目标转向覆盖率的提高，将私营企业、个体工商户等都纳入到体系中。与此相对应，参保人数发生了显著增长，但参保率的增幅没有这么迅速。可见，应保人群尤其是私营领域的劳动人员，其数量很大，增长很快，还有许多未被纳入到体系中来。

(3)就覆盖水平而言，目前总水平依然偏低，维持在60%以下，四成以上的城镇职工在退休后无法得到社会养老保险制度的保障。综上所述，我国建立广覆盖、高水平和可持续的城镇养老保险体系依然任重道远。

二、城镇社会养老保险低覆盖率的诱因分析

城市社会养老保险体系以城镇职工基本养老体系为基础，而该体系又由计划经济时代企业全包职工养老体制转变而来。顾昕指出，“职工”概念是从计划体制遗留下来的一种特殊的身份象征，如今仍然是政策、法规和官方统计中常常被使用的类别范畴，一般用来指具有长期固定就业身份的受雇者，亦即“正式雇员”。基于上文的数据分析，从普遍主义的角度考察，中国城镇居民的社会养老保险覆盖率水平还比较低，这与中国正处于两个转型时期，两方面因素交互影响有着莫大关系。首先是经济结构转型。20世纪70年代末开始的经济改革大大改变了中国的经济结构，市场化程度不断增强，私营经济数量迅速增长。而中国社会保障制度的转变却滞后于经济结构转型的速度。

②随着民营经济的发展和劳动制度的改革，拥有“职工”这种身份的受雇者占全部从业人员的比重越来越低。面对大量出现的流动性大的个体、私营企业用工，政府有待调适工作模式，探索适宜的社会养老保险覆盖办法。其次是人口结构转型。随着计划生育政策执行和经济水平的提高，中国正逐步进入老龄化社会，在原来现收现付制下，日益增大的老年人口对现期工作者的抚养压力越来越大，因此必须向个人账户积累转型。由于养老制度的延续性，转型成本巨大，加上中国人均收入水平较低，使中国的城镇社会养老保险呈现出主要由企业缴费，而总体给付水平较低的局面。

三、结论与建议

经济结构和人口结构的转型，在客观上为普惠式的社会养老保险体系造成了障碍，但这并不意味着目前不存在制度改进和管理改进的空间。建立广覆盖、高水平和可持续的城镇养老保险制度，是破解中国城镇社会养老保险低覆盖率困境的必然途径。具体建议如下:

(1)提高养老统筹层次，将城镇养老保险都统筹到省一级，以确保相关工作的规范化以及管理机构统筹协调的能力与资源。分税制背景下的城镇社会养老保险受制于地方政府财政调控的能力与水平，适宜地提高城镇养老保险资金的统筹层次，可以有效拓宽城镇养老保险覆盖率的提升空间。

(2)尽管一段时期内企业高负担的现象难以改变，但政府在政策上应对不同类型的企业一视同仁。另外，在激励手段上多做制度创新，以增加企业和个人的参保率和缴费率。必要时，可以加入政府补助而非单纯个人账户，以提高社会保险的吸引力，若财政不足的，可以较低水平的补贴标准开展，逐步推广。同时鼓励其他有效的养老保障形式，以弥补目前养老保险的不足。

(3)加强城镇养老基金的经营管理，提高城镇保险的投资收益率和制度保障水平。首先，提高社保基金投资运营的层次，规范养老基金的运营管理，杜绝内幕交易，暗箱操作，甚至挪用、贪污等不规范的基金操作行为;其次，创新城镇养老保险资金的投资机制，实现社会养老保险基金保值增值;再次，政府可以制定适当政策以引导城镇养老保险基金向低风险、高收益的领域投资;最后，通过实行养老凭证质押贷款，增强养老保险基金的流动性，解决城镇职工参保资金困难的后顾之忧。

作者：叶中华张福顺单位：中国科学院大学人文学院