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事业单位养老保险改革

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相比于城镇企业职工养老制度改革,我国事业单位养老保险改革的进展明显要缓慢很多。作为社保体系中最基础、最重要的制度,养老保险改革的悬而未决,也在某种程度上制约着事业单位的改革进程。

新中国建国至今,我国事业单位人员养老一直由单位保障,社会化程度很低。在社会转型中,“单位办社会”既不利于提高经济和社会运行效率,也难以保证离退休人员养老金的按时足额发放。由于现有制度没有积累机制,在抚养比例不断提高、人口老龄化日益加剧的情况下,政府财政供款的压力也在步步增大。而事业单位退休人员待遇高于企业退休人员,且差距不断拉大,已成为关乎社会公平的热点问题。

事业单位养老保险改革的难度是客观存在的。两三千万事业单位人员数量庞大,各单位在经费渠道、职能、管理方式和工作性质上也相当复杂,加之近年来人员老化加剧,等等。

这其中,“资金缺口”二直是这一改革既绕不开也至今没有解开的巨大难题。“视同缴纳”的原则规定很有可能与企业养老保险改革一样,形成巨大的“历史欠账”资金缺口,不利于社保资金的安全和社保体系的健康发展。

如从1994年开始,全国28个省市陆续开展了事业单位养老保险改革的试点,但改革情况并不尽如人意。各地自行制定的试点方案五花入门,在费率、待遇、计发办法上相差很大。时至今日,这一改革仍然停留在地方试点阶段,未能出台任何统一制度。

从“十五”计划纲要到“十一五”规划纲要,再到2006年的政府工作报告,中央一再要求积极“研究机关事业单位养老保险制度改革方案”,劳动和社会保障部也已将其列为今年的工作要点之一。对长达12年的事业单位养老保险地方试点组织调查和评估,审慎研究改革和制度建设方案,理性决策择优,果断突围推进,是几千万事业单位人员及亲属对这项改革的期待。

制度缺陷“历久弥新”

汤耀国

单位保障的社会化程度低,筹资结构过于单一,待遇标准有失公平等,是事业单位养老保险制度中的主要缺陷

尽管已有十几年零星的试点探索,但与1997年已在全国统一的企业养老保险制度相比,机关事业单位养老保险制度仍在路上。在城乡养老保险二元格局长期难以撼动的同时,城镇养老保险内部这一“二元”格局也已存在多时。

在养老保险方面,单就事业单位而言,由于其类型多样、情况复杂,不仅和企业之间存在鸿沟,与行政机关也不尽一致,即使在其内部,亦堪称千差万别。

在整个社保体系的建立中,事业单位养老保险被视为最难啃的一块;在事业单位改革攻坚中,它也成为绕不开的棘手问题。

改,还是不改,已经不是个问题。改革的必要性源于现制度存在众多缺陷,而旧体制下的缺陷在新时期所造成的困境愈加显示出改革的紧迫性。

“铁饭碗”可能是“易碎晶”

当上“单位人”,捧上“铁饭碗”,终身都有单位管。这是上两代中国人中“单位人”的现实,现在仍是不少年轻人的梦想。在这种体制下,就业、工资、保障三位一体,在哪里工作,就在哪里养老,养老金即是退休金。

坚冰先在企业被打破。在上世纪八十年代和九十年代,城镇职工养老保险制度推行大改革,主要有两个交织在一起的转变,即由单位保障变为社会统筹和个人账户相结合,由现收现付制转为部分积累制。社会统筹对应现收现付制,个人账户对应基金积累制。

换言之,单位不再包办各自的职工保障,而交付“社会”即社保经办机构统一管理。单位不再负责所有费用,个人也须交纳一定数额。

自1997年基本定型后,企业养老保险制度仍在进行微调与改进。而这边厢,机关事业单位退休养老办法仍主要沿袭28年前《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》(国发[19781104号)规定的老制度,即传统的单位保障或国家保障。近年来虽也进行了局部性的改革,但在国家层次上,基本制度并无本质变化。

对于机关而言,单位保障实际上就是国家保障,因为资金根本来源是财政预算。而事业单位,按经费渠道划分,有全额拨款、差额拨款和自收自支三类,与此相应的是职能与管理方式的不同。大致上,前者行使行政职能,参照行政机关管理,后两者行使部分行政职能或非行政职能,趋势是进行企业化管理。

不管是单位保障还是间接的国家保障,总之,个人是不必为其养老付钱的。

传统单位退休金的发放亦与现行企业职工养老金的发放办法大异。每个单位都要负责各自人员的退休金发放,还要专门成立老干部管理机构负责人员管理服务,“机关事业办社会”,此为重要一例。

这不利于事业单位深化改革和裁减冗员,从而也不利于提高单位运行效率。事业单位养老模式已经长时间制约事业单位改革的整体推进。

而在“铁饭碗”的表象下,也隐含危机。恰恰因为社会化程度低,单位包办退休养老,员工不必自负其责,养老之保与不保全系于单位经济状况这一线。相当多自收自支和差额拨款的事业单位并不能确保退休金的按时足额发放。企业离退休人员养老金尚有“两个确保”的底线,捧上“铁饭碗”的“单位人”反倒缺乏保底。

“保障”成为流动的障碍

相较于已经退休的人员;现在单位工作的人员更有另一层不踏实感。按现状来看,改革已是大势所趋,改革的大势是向企业并轨或接近,但作为“局中人”的他们此前并五个人账户的积累,这一缺口怎么办?

如果体制外有更合适的工作摆在他们的面前,问题就愈发突出了。现行机关事业单位养老保险在制度模式、管理体制、筹资机制、待遇计发办法、受益资格和养老保险关系衔接等方面,都与企业实行完全不同的办法,若从机关事业单位流动到企业,缴费年限很可能从零算起,此前的社保就将是一片空白。

当然,国家在2001年的时候已经就此问题作出一定程度上的安排,《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》(劳动社会保障部发[2001]年13号)规定:公务员及参照和依照公务员制度管理的单位工作人员,在进入企业并按规定参加企业职工基本养老保险后,根据本人在机关(或单位)工作的年限给予一次性补贴,由其原所在单位通过当地社会保险个人账户,所需资金由同级财政安排。

然而,不“参照和依照公务员制度管理”的事业单位工作人员怎么办呢?没有规定。于是,只有等待,或者“就范”。

据一位对养老保险进行过多年深入调查的专家称,即使是上面的明文规定,在实际中也往往形同空文。两套不同的以养老为核心的社保体系,成为机关事业单位和企业之间一条难以逾越的鸿沟,阻碍了人才的自由流动和统一的劳动力市场的形成。

有感于此,一位如今自感“屈就”的“单位人”称,“铁饭碗”不仅可能是易碎品,也可能是“紧箍咒”。

单一结构难应对老龄化

沿袭传统养老制度,事业单位中的工作人员不满意,单位和国家也已备感不适。单一的筹资结构碰上老龄化高峰的逼近,使得单位和财政供款压力成为难以承受之重。

截止2001年底,全国事业单位总人数为2681.8万人,占城镇劳动者总人数的11.2%。其中,按经费来源划分:全额拨款事业单位总人数约占事业单位总人数的59%;差额拨款事业单位约占总人数的22%;自收自支事业单位约占总人数的17%;企业化管理的约占总人数的2%。

在两千多万事业单位人员中,离退休人员

645.80万人,占在职人员的比例为24.1%,在现收现付制下,意味着四个在职人员供养一个离退休人员。而在有的单位,离退休人员和在职人员的比例已高达1比2甚至更高。

有专家特别指出,近几年来,离退休人员和在职人员比例在以每年近2个百分比点的速度逐年攀升,说明事业单位人员老化加速,养老负担越来越重。

综合数据更是惊人。从1993年到2001年,中国的机关事业单位离退休人数增长了64%,离退休金增长了7.37倍,年均增长28.4%,明显高于同期工资递增18%的水平,且在多数年份超过了同期国家财政增长速度。

一方面是离退休人员数量在增加,一方面是离退休人员养老金待遇与在职人员工资同步增长,造成养老金支出大幅增长。1992至1998年,用于机关事业单位离退休人员养老金支付的财政支出以20%的速度增长。据估计,近年的增速仍保持了相近的高水平。

尤其严峻的形势是,老龄化大潮正在逼近。目前我国60岁以上人口占总人口的比重已经超过10%,按国际通行标准已经开始进入老龄化社会。据预测,到2030年前后,我国将进人人口老龄化高峰。届时,老龄人口比重将达到24.46%,这一高峰将持续20余年。

对于事业单位来说,老龄化形势更显紧迫。在事业单位普遍进行包括减员措施在内的机构改革中,新进人员较少,而退休人员增多,平均年龄和退休人员比重无疑都将高于社会平均数。

企业养老保险制度基本定型之后,为做实个人账户,国家新增财政就已需要拿出相当一部分来化解这一缺口。光是2004年,中央财政用于养老金专项转移支付资金就高达524亿元。如果再加上机关事业单位这方面不断攀升的退休金支出,未来财政供款压力可想而知。

高退休金引发争议

传统事业单位养老制度还屡招企业职工的非议,除了“单位人”无须个人缴费外,待遇标准和计发办法不合理,事业单位人员退休金远高于企业职工养老金。

企业职工享受基本养老金待遇需要个人和单位缴费15年以上,而事业单位(机关自然也是一样)职工在现体制下却可无条件地享受养老金。有不少企业职工抱怨:同是共和国的公民和劳动者,为什么独独机关事业人员个人不缴钱?

待遇的计发办法和调整机制方面也呈现出相当大的差距。按1998年国发104号文件的规定,事业单位离休人员按本人职务工资与津贴之和全额计发离休费,即替代费为100%;退休人员的退休费按本人职务(技术等级)工资和津贴之和的一定比例计发,根据不同的工龄,比例从50%到90%不等,但一般都在80%以上,因为这一比例的要求是工龄超过20年,且与在职人员工资同步增长。

相形于事业单位平均超过90%的替代率,改革后的企业职工养老金替代率明显偏低。基础养老金加上个人账户养老金,替代率一般不超过60%,在近几年来还呈下降趋势。其调整机制则为按物价指数进行调整。

计发办法、调整机制再加上计发基数的差别,使两种制度下的退休金具体数额差别愈来愈大。有数据显示,从1993年到2002年十年间,待遇差距由40元/月迅速扩大到400多元/月,差距比例从约20%扩大到约60%。

对此,企业退休人员,尤其是原从机关事业单位调入企业工作的人员大为不满,还时常引发为上访和群体性事件等不稳定问题。

作者简介:汤耀国,《瞻望新闻周刊》记者。

郑州:千年试水试出什么

郭久辉

基本覆盖机关事业单位,为在全国进行统一的事业单位养著保险改革提供了参考样本

作为全国机关事业单位养老保险制度改革试点城市之一,郑州市早在1996年1月1日就出台了《郑州市机关事业单位社会保险制度改革暂行办法》及《实施细则》,开始建立事业单位基本养老保障机制。此后的十年间,参保单位从市直事业单位扩大到所辖县(市、区)的机关事业单位,基本覆盖了纳入郑州市各级政府人事部门工资管理,执行机关事业单位工资制度的单位及非全民所有制事业单位。

截至2005年,全市参保人数15.529万人,当年征收养老保险基金,征缴率达96%,养老金拨付率100%。机关事业单位社会保险制度改革,养老保障制度的建立,有效缓和了市场转型、机构改革等带来的冲击和震荡。然而在制度的运行中,基金安全、征缴比例、政策保障、与其他社保制度的衔接等深层次的体制问题也逐步凸显出来。

为保基金安全三提缴费比例

“确保基金安全,确保养老金按时足额发放,是关系参保职工切身利益和社会稳定的头等大事。”郑州市机关事业单位社会保险管理办公室主任任冠军介绍,十年间,随着离退休职工比例提高,机关事业单位养老保险基金三次调升缴费比例,才实现安全运行。

1996年保险基金建立之初,郑州市实行的是“双基数缴费”。对参保单位按在职人员上年度月均工资总额的21.48%、退(离)休人员退(离)休费的34%征缴保费,对员工个人按个人工资的2%征缴保费。

2000年7月1日,参照国家相关政策,郑州市将机关事业单位个人缴费部分由工资额的2%调升为4%。

2004年7月1日,根据国务院有关完善城镇社保体系试点方案的要求,社保基金征缴改为“单基数”,社保基金筹集比例调整为在职职工工资额的39%,其中单位缴纳35%,个人缴纳4%。

然而这次调整后,郑州机关事业单位社保基金很快就出现了“赤字”。

对2005年4月的数据测算表明,郑州市直482家参保事业单位在职职工35604人,离退休人员12628人,即使100%征缴,月结余也为负45万元。而在2005,年上半年实际征缴率只有95%的情况下,社保基金每月形成收支倒挂t46万元,严重入不敷出。

郑州市社保部门分析认为,事业单位改革进程加快,提前退休人数增多,参保单位离退休职工数量增幅大是主要原因。据统计,1996年以来,郑州市参保单位在职人员增长速度为1.75%,离退休人员增长速度为9.2%。领取养老金的离退休人员与缴费的在职职工人数之比,由1996年初的1:5.14升为2005年的1:2.82,即不到三名在职职工就要供养一名离退休职工。任冠军说:“如果不采取措施,只需半年时间,近十年积蓄的保险基金将告罄。”

为保基金安全,2005年11月,郑州市紧急建立了“养老保险调剂金制度”,对离退休人员超过在职职工30%的参保单位,每月缴纳一定比例养老保险调剂金,堵住部分单位为减少缴纳保费,大批人员提前退休或企业人员退休前转人事业单位套取事业单位养老金的漏洞。同时将基金缴费比例调升2个百分点,征缴保险基金占工资额比例达到41%,其中单位缴纳37%,员工个人缴纳4%。这一措施执行近半年来,保险基金收支基本平衡,略有节余,社会反映基本平稳。

需要破解的深层次矛盾

“随着改革的深入,一些深层次矛盾和问题越来越突出。”郑州市机关事业单位社会保险管理办公室党委书记张伟介绍,保险基金面临的征缴比例偏高、安全隐患多、与其他社保制度不平衡等诸多问题亟待重视和解决。

相关人士分析认为,阻碍事业单位社保体制改革的深层次矛盾主要因素有以下几方面:

一是缺乏对试点城市的政策指导。社保问题政策性强,关系千万职工群众的切身利益,社会关注度高。作为改革试点,突破原有政策框框方面有所作为。但由于国家没有给予试点城市具体的政策指导和政策突破权限,实践探索中常遇到对新措施“有没有政策依据”的责问,改革突破难度很大。比如,目前事业单位离退休职工工资发放办法仍执行的是国发[93179号文件和国办发193185号文件。按照这些文件,事业单位养老金“替代率”高达93%,即退休后养老金占退休前工资的93%,使保险基金压力过大。再如,对当前越来越多由人才交流中心“人事代理”的人员,如何参保,非试点城市人员流人试点城市事业单位,保险如何接续等也存在政策缺环。

二是缴费比例过高,征缴难度加大。由于事业单位实行的是以支定收,政府不保底,而养老金支付呈“刚性”。为确保支出,郑州市保费征缴比例一提再提,十年间几乎翻了一番,参保单位负担重,拖欠现象严重,催缴难度加大,基金管理成本也随之加大。未来5年内,郑州市参保的机关事业单位离退休职工与在职职工之比将达1:2,再提高征缴比例,恐怕部分参保单位将难以承受。

三是机关事业单位养老保险待遇与企业养老保险待遇相差过大。郑州市市本级事业单位退休人员养老金月人均1750元,而参加社会统筹的企业退休人员人均只有680元。如此大的差距造成部分企业职工心理不平衡,不利于社会稳定。同时,实行“单基数”缴费后,部分企业临近退休人员想方设法调入机关事业单位,享受事业单位养老保险待遇,导致机关事业单位保险基金隐性流失。差距过大还制约了事业单位的企业化改革进程。

四是一些奖励、补贴政策也在保险基金中支付兑现,不利于基金作用的发挥。如人事部门规定获市级以上奖励的教师退休金按在职时工资100%发放;一些特殊工种的政策性补贴也从保险基金中支付,加重了保险基金的负担,扭曲了保险基金的基本保障作用。

此外,有关人士认为,事业单位养老保险制度改革中,个人缴费多少未与离退休后所得养老金挂钩;政府未参与,没有形成“政府+单位+个人”的互相激励和制约的机制等,也削弱了机关事业单位养老保险基金的保障能力。

“郑州的改革试点一试就是十年,我们急切盼望国家出台相对统一的社会保障政策,”张伟说。“由于缺乏相对统一的保障机制,一个行业一个标准,一个地方一种模式,党政机关,事业、企业保障待遇相差过大等问题越来越突出。这样一来,不仅事业单位机构改革进程快不起来,保障待遇发展不平衡也不利于社会的和谐稳定发展,还会给未来实行全国范围的社会统筹留下后遗症。”

事业单位养老保险改革责任编辑:刘老师    阅读:人次