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农村三变改革问题及对策

2020/11/05 阅读:

摘要:“三变”改革是落实乡村振兴战略的突破口。通过政府的有力推动,安康市“三变”改革在短期内提高了资源配置效率,但存在资产收益低导致资源的开发方和承接方匮乏、农民参与“三变”改革的主体意识不强、农户与新型农业经营主体之间利益分配机制不健全、现有的新型农业经营主体示范效应弱等问题。解决上述问题的对策包括:从市场机制入手,激发“农民和新型农业经营主体”内生动力,使资源变成有吸引力的资产;做好利益分配机制的设计,引导新经营主体与农民“错位”发展;对农民开展经营理念的培训,使农民与新型农业经营主体实现良性互动。

关键词:农村“三变”;乡村振兴;新型农业经营主体

实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大战略决策,以“资源变资产、资金变股金、农民变股民”为改革内容的农村“三变”改革,是重塑农村关系,实现乡村振兴战略的突破口。安康市地处秦巴集中连片贫困地区,也是国家开发的重点生态功能区,安康市于2017年10月开始启动农村“三变”改革工作,三年来,农村“三变”改革取得了良好的成效。对安康市“三变”改革进行追踪研究,总结经验教训,有利于巩固“三变”改革的成果,有效实现脱贫攻坚与乡村振兴的衔接,助力壮大农村集体经济,实现乡村振兴的目标。

一、安康市农村“三变”改革的主要做法与成绩

(一)试点先行,稳步推进

安康市委、市政府在2017年10月就农村“三变”改革的目标任务、基本原则、基本方法和具体措施制定了详细的《指导意见》,意见强调改革应先行试点,计划利用1年时间进行试点工作,总结改革的有效经验,然后广泛推广。同时根据意见书配套制定了《“三变”改革试点工作方案》,针对“三变”改革的实施步骤、关键环节及进度等方面进行了部署。在安康市的九县一区中确定平利县为“三变”改革试点县,同时在全市范围内确定了80个市级“三变”改革试点村。

(二)清产核资,为资源资产变股权奠定了基础

要实现“三变”,必须通过清产核资摸清农村集体经济资产的家底,建立清楚的台账,做到权属明确,才能开展“三变”改革。截至2019年底安康市完成了农村集体资产清产核资工作。全市清理农村集体资产总额127.02亿元,其中经营性资产12.47亿元,非经营性资产114.55亿元;清理资源性资产2632.55万亩,其中农用地2558.61万亩。全市1775个村完成集体成员身份界定,共确认成员股东229.96万人,占应界定成员总数的92.5%。根据清产核资结果,按照经营性资产和非经营性资产类别,进行股权设置。全市1607个村完成股权量化,量化股东188.89万个,量化经营性资产11.53亿元,分别完成应量化数的75%和90.62%。其中的1494个村,颁发股权证书49.31万份。

(三)积极引导培育新型农业经营主体作为“三变”改革的承接主体

安康市选择有能力、有实力、有担当的农业园区、龙头企业、专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体,作为“三变”改革的承接主体。要求作为承接主体的新型农业经营体必须符合以下条件:一是具备独立的法人资格,依法依规经营;二是经营主业鲜明且具有一定规模,市场发展前景好;三是经营管理有效,财务指标良好,经济收益较好;四是物权持有人或经营者热心农村公益事业发展,社会信用度高,具有很强的社会责任感。对承接“三变”改革的经营主体,优先给予项目、人才、技术等支持,优先解决融资、用地问题。通过实施“千村千园、十百千万”培育工程,达到新型经营主体的数量增加、质量提升的目的。截至2018年9月,全市累计发展各类现代农业园区732个,其中省级园区36个、市级267个,入驻企业470户、建立合作社260家;建立农民专业合作社(示范社)1860个,其中国家级示范社16个,省级示范社69个;培育市级以上农业产业化龙头企业174家,其中国家级龙头企业2个、省级41个;培育家庭农场850家,其中省级示范家庭农场58家;组建村级互助资金协会920个[1]。

(四)整合涉农资金,采用多种模式,提升产业脱贫效益

一是整合各类涉农资金。资金由原来政府无偿拨付改为有偿投资,资金的所有权归村集体,折股量化给村成员,资金使用权归属新型农业经营主体用于发展产业,村成员享有资金的收益分配权,村贫困户拥有优先分配权。二是运用多种模式,发展特色产业,提升产业脱贫效益。采取了党支部引领,合作社或龙头企业或农业园区作为产业发展的主导,带动农民参与产业发展,多要素根据实际发展状况组合出多种产业发展模式,诸如“党支部+合作社+‘三变’+村民”产业发展模式[2]。这些模式有效盘活了集体资源,通过新型农业经济主体提高了资金使用效率,增加了集体经济收入,确保了贫困户持续稳定的收益。截止到2018年底,整合产业引导资金、苏陕协作扶贫资金、政策性金融扶贫贷款等社会各类资本80余亿元,其中产业引导资金9.17亿元,苏陕协作扶贫资金1.42亿元,获得收益的贫困人口达到6.19万人,贫困户人均在改革中增收1300余元。

二、安康市“三变”改革存在的问题

(一)资源变资产后资产收益低,缺乏资源的开发方和承接方

有商业和交换价值、能带来经济利益的资源才能成为资产,不能带来经济利益的资源不能作为资产,而安康市由于没有突破资源特质的束缚,导致资源变资产后收益低。安康市是秦巴山区集中连片贫困地区的核心区,国土面积中山地约占92.5%,丘陵约占5.7%,川道平坝约占1.8%,山地多、土地贫瘠、基础设施薄弱是安康的资源特质。安康市资源变资产后,大多数是选择发展特色产业、乡村旅游等,虽然安康的特色传统产业已初具规模,在新经营主体的带动下,基本实现了标准化生产、规范化管理,但产品基本还是初级品,产品品种多,单品数量小,没有品牌效应;安康打造富硒产业,产品主打“富硒”牌,但销售对象却绝大多数是本地居民,导致产品价格无法反映出“富硒”的价值。乡村旅游点多,但规模小,有附加值的旅游产品匮乏,乡村旅游本身收益有限,对农民的增收的拉动不大。无论是特色产业还是乡村旅游,整个乡村的产业发展缺乏三产有效的融合。由于上述原因,资源变资产后收益率低,缺乏示范效应,主动接受资源的开发方和承接方极度稀少,名义上的承接方使得资源变资产形同虚设,资源名义上变成了资产,但是因缺少商业价值和交换价值,没有成为真正意义上的资产。

(二)农民被动参与“三变”改革,主体意识不强

农民是“三变”改革的受益者,是农村“三变”改革的主体,农民若缺乏主动性,“三变”就难以取得良好的效果。有两个原因导致农民在“三变”改革中的主体意识不强,一是在农民变股民中,农民认为收益是土地流转收益,“新瓶装老酒”没有太大的意义,故表现出不主动不拒绝的态度。农民主要是靠土地入股获得股权收益,土地入股有保底分红,保底分红实质上是土地流转费,土地流转费在农村存在和发展了很多年,这使得农民认为农民变股民只是“新瓶装老酒”的做法;二是在资金变股金中股金收益主要来源于政府的涉农资金及贫困户扶贫贷款收益,偏重于贫困户收益,受众群体有限。政府的产业引导资金、基础设施建设资金等涉农资金整合,投入到新型农业经营主体,折股量化每年按照一定比例分红。对于符合条件的贫困户,每户可以向银行贷款5万元,投入到产业发展中,新型农业经营主体按每年6%的固定收益给贫困户逐年分红,获得这两项收益的群体主要是贫困户,非贫困户收益有限。安康市的各区县中,汉滨区贫困户最多,在册贫困户有38572户11.63万人,只占汉滨区农村人口总数的8.77%。作为大多数的非贫困户由于从“三变”改革中直接获利少,特别是短期获利少,从而使农民参与“三变”改革的动力不足。

(三)农户与新型农业经营主体之间利益分配机制不健全,导致双方利益都受损

利益分配机制必须兼顾农民与新经营主体的双方利益,实现利益共享,风险共担,单方面获得利益与单方面承担风险,都不可能实现长久的合作。现有的利益分配机制没有考虑产业的发展收益及风险的承担,收益好,利益与农民无关,农民眼红;收益差,由企业自担风险,无力经营时会跑路。“三变”改革中,农户的收益主要来自保底分红(土地流转费用)、参与务工收入,贫困户还有股金的固定收益,产业发展后带来的增长性收益农户和村集体很难直接获得。新型农业经营主体在“三变”改革中获得了政府优先给予的项目、人才、技术等支持,优先解决融资、用地问题,实质是新型农业经营主体获得了良好的经商环境,解决了企业融资难问题,降低了经营的成本。但农民的固定收益模式,不愿参与风险的承担,也影响到企业的发展积极性,一些经营主体不愿接受政府“拨改投”资金,不愿意参与“三变”改革。由于缺乏利益共享与风险共担的机制,导致在实践中出现了企业经营受损的情况。比如农民为了达到提高保底分红的目的,阻碍新型农业经营主体的正常经营活动。安康某地现代茶叶农业园区,正值新茶上市时,农民阻止园区采茶,要求把保底分红从600元/亩提高到650元/亩。新茶上市的关键时刻不能采茶,导致园区损失较大。再如安康某以生产莲藕相关产品为主体的园区,外地承包商经营有道、收益可观,但对当地农户和村集体贡献小,被排挤走掉,接手的本地承包商经营不善、倒闭跑路,导致农民的保底分红落空。造成这些现象的原因就在于利益分配机制不健全,农户与新型农业经营主体争利,双方都没有切实认识到彼此是利益的共同体,一荣俱荣一损俱损,利益分配机制的不健全,影响了“三变”改革的有利推行。

(四)现有的新型农业经营主体过度依赖输血,缺乏造血功能,示范效应弱

现有的各类经营主体经营能力弱,产业发展严重依靠政府的支持,收益极为有限。一是等靠要思想严重,产业发展资金依既赖于政府的涉农资金的支持又不愿意支付融资成本;二是产业链条太短,仍是初级加工,产品的附加值低,没有实现有效的规模,难以获得规模经济,产品缺乏市场竞争力;三是经营主体缺乏“农业产业、乡村旅游、农村工业”等三产融合的意识,缺乏具体措施,仍独立发展,不能实现三产的融合发展,资源没有实现最佳配置,整个社会效益和经济效益弱化,示范效应弱,这点在安康的现代农业园区、乡村旅游的重点村表现得极为明显。比如某蔬菜现代农业园区,已有一定规模,现代农业已具雏形,距离安康市区只有几公里,具有良好的区位优势,完全可以作为城区学生研学、居民休闲的好去处,但目前只是发展蔬菜产业,没有与乡村旅游结合。在某个乡村旅游看起来发展很好的县,有很多旅游点,表面上看游人多,但人们只是到此一游,没有可以多消费的项目,也没有与当地农业产业及农村工业实现有效的融合。

三、对策与建议

安康市的“三变”改革是自上而下的,也就是说借助政府这个看得见的手盘活了农村资源,注入了发展资金,短期内快速地提升了农村资源的配置效率,但要实现长久的资源有效配置,除了政府的调控,还需要市场这只看不见手的调节,也就是说乡村经济建设主战场的两大群体“农民和新型农业经营主体”必须要有内生动力,才能实现农村资源的有效配置和利用。

(一)产业升级,使资源变成有吸引力的资产要使资源变成有吸引力的资产,必须突破安康

自然资源的瓶颈制约,实现产业升级。一是着力富硒产业的整合和提升。利用安康市富硒办,对富硒产业进行细分,按产业类型予以整合,根据企业的发展状况采取差别化对待,对能够走出安康打开外地市场、产品价格能体现“富硒”价值的企业给予优先的政策支持,鼓励企业打造出拳头产品。对这类龙头企业,鼓励其对富硒品牌的适度垄断,而对于有培育潜质的企业则给予一定的支持。二是重视适度经营规模的研究。利用高校、科研院所、专家工作站的优势,研究安康现代农业园区的特色产业发展的适度规模,避免新经营主体盲目的规模扩张,导致减低了特色产业的收益。三是打破单一产77业发展的模式,通过切实有效的措施,实现一产、二产和三产融合的产业发展之路。

(二)做好利益分配机制的设计,使农民与新型农业经营主体实现良性互动

目前利益分配机制设计中农民与新型农业经营主体争议的焦点问题实质就是资金变股金的股权收益问题,目前的设计是固定收益,不跟随产业收益进行变动。对贫困户贷款入股的股权收益应保持固定,确保贫困户的稳定收益,政府涉农资金“拨改投—投转股”的部分,股权收益应是变动收益的形式,跟随产业收益的变动而变动,应体现利益共享与风险共担。在产业建设期、市场低迷时,少分红甚至不分红;在产业发展期、成熟期,股权收益要包含产业发展的增长性收益,共享产业发展成果。通过农民与新型农业经营主体利益共享与风险共担机制,使双方成为紧密的利益共同体,实现农民与新经营主体的良性互动。

(三)新型农业经营主体要转型升级,与农民“错位”发展

安康市已经培育了各类经营主体,给予了各种政策支持,但很多新型农业经营主体仍处于发展初期,流转农户土地后集中经营,存在着生产种植过程与农户低水平竞争问题,新经营主体要转型升级,与农民“错位”发展。应鼓励新型农业经营主体侧重于干农民无力干或者干不好的事,如加工营销、品牌打造、农产品深加工等,政策支持不按经营主体的规模大小支持,而是按是否与农民错位发展程度支持。通过政策的激励和引导使经营主体走出生产种植环节,把精力放在产业链延伸和闯市场上,把农户镶嵌在产业链上,使经营主体着力“带动”农民而不是“代替”农民,“融入”农民而不是“挤出”农民,形成了一个有效的互补性的基本经营格局[3],形成农户与新经营主体双赢的格局。

(四)对农民开展经营理念的培训

“三变”改革的有效落地,离不开农民这个主体,农民的自然属性,很容易使农民过度重视短期利益而忽视长期利益。农民在长期的生产过程中掌握了一定的技术知识,但经营理念极度缺乏,而有关部门对农民的培训只关注技术培训,忽视经营知识的培训。安康农业创新联盟的八支专家服务团队,都是技术服务团队,没有组建管理咨询专家团队,反映出没有深刻认识到农民对经营知识的需求。农民在产业发展中,必须具备经营理念,必须处理好短期利益与长期利益之间的关系,才能有效地推动产业发展。各级政府及涉农部门,要从思想上高度重视农民经营知识的培训问题,利用现有的各种培训平台,采取多样化的培训形式,帮助农民树立经营理念、掌握基本的经营知识和管理知识,让农民成为善经营、会管理的农民,从而促使“三变”改革有效落地,实现乡村振兴。

参考文献:

[1]赵俊民同志在全市产业扶贫工作推进会上的讲话[EB/OL].(2018-09-17)[2020-05-25].

[2]2019年安康市人民政府工作报告[EB/OL].(2019-03-01)

[2020-05-25].[3]罗凌,崔云霞.再造与重构:贵州六盘水“三变”改革研究[J].农村经济,2016(12):118-122.

作者:李丽 吴雄华 单位:安康学院 经济与管理学院 安康学院 陕南乡村振兴研究中心

农村三变改革问题及对策

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