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“乡财县管”下乡镇国库集中支付模式探讨

2016/04/12 阅读:

【摘要】

当前,乡镇国库集中支付改革正在全国逐步实施。“乡财县管”作为我国乡镇财政管理的主要模式,在保障乡镇财力、规范乡镇财政管理、抑制乡镇债务扩张起了积极作用。本文就“乡财县管”财政管理制度,根据乡镇社会经济发展和财政收支规模等因素,科学设计乡镇国库集中支付模式,并结合云南省乡镇国库集中支付实施情况,反映在改革推进中面临的四个现实问题,最后提出开展乡镇国库集中支付的五点措施建议。

【关键词】

乡财县管;国库集中支付;预算管理

一、国库资金“乡财县管”概况

(一)“乡财县管”情况乡镇政府位于我国政府组织架构的末梢,是我国社会治理体系的基石。从1985年起,在“撤社建乡”基础上,按照一级政府一级财政的原则,我国开始建乡镇财政制度。乡镇财政制度对维护基层政权稳定、促进乡镇经济和社会事业发展、加强乡镇财政收支管理等方面起到了积极作用。自1994年起,我国开始实行“分税制”,财力逐步向上倾斜,造成乡镇财权与事权不统一,导致乡镇财政运行举步维艰,乡镇债务负担递增。随着农村税费改革以及农村综合配套改革的不断深入,2006年全国全面取消农业税,乡镇组织收入的职能逐步弱化,自筹财力逐年减少,收支矛盾进一步凸显,使一度陷入困境的乡镇财政再次面临严峻的挑战和考验。为推动建立县乡公共财政体制框架,规范乡镇收支行为,防范和化解乡镇债务风险,实现乡镇财政的可持续发展,2006年7月,财政部在乡镇财政管理方式改革试点经验的基础上下发《关于进一步推进乡财县管工作的通知》,要求“除财政收支规模大,并且具有一定管理水平的乡镇外,原则上推行乡财县管”,至此“乡财县管”改革逐步在全国推广。根据财政部相关文件要求,“乡财县管”在确保乡镇政府管理财政的法律地位不变、财政资金所有权与使用权不变、乡镇政府债权债务不变的基础上,由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支,实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”。截至2011年底,共2.93万个乡镇实行了“乡财县管”,约占全国乡镇总数的86.1%。“乡财县管”已成为我国乡镇财政管理的主要模式。

(二)取得的成效1.保障了乡镇财力。农村税费改革后,取消了面向农民征收的三提五统以及屠宰税和除烟叶特产税以外农业特产税,免征了农业税,规范了农村的收费制度,乡镇可支配收入明显减少。实行“乡财县管”后,通过实行转移支付补助手段,提高县级财政对乡镇财政的支持力度,缓解乡镇财政困难。乡镇政府工作重点从日常的抓财政收入、搞项目建设等逐步转移到为辖区提供公共产品上来。2.抑制了乡镇债务扩张。长期以来,乡镇供养人员多,乡镇债务负担重是乡镇无法解困的一个重要原因。实行“乡财县管”后,乡镇财政收支纳入县级财政直接的监督管理,有效地规范乡镇的支出行为,从源头上堵住了乡镇新增“债务”的口子,为控制乡镇债务和供养人员盲目增加做出了制度安排。3.规范了乡镇财政管理。乡镇财政处于财政系统的末梢,存在着管理水平较低,预算执行随意性大,财政监督流于形式等问题。实行“乡财县管”后,乡镇的预算与县级财政预算实现共编,乡镇的收支账户由县级财政统设,乡镇的预算执行在县级财政的监督控制之下,杜绝了“三乱”现象的发生,乡镇支出的预算约束力进一步增强,预算收支行为更加规范。

(三)存在的不足1.弱化了乡镇财政预算管理职能。《预算法》规定“国家实行一级政府一级预算”,明确了乡镇财政的预算管理权。实行“乡财县管”后,乡镇预算由县乡共同编制,乡镇预算编制与预算调整除由乡人大批准后,最终还要向报县级财政报批,县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支,使乡镇财政预算管理职能弱化,乡镇财政作用无法全面发挥。2.降低了乡镇政府发展经济积极性。实行“乡财县管”后,取消了乡镇政府组织收入的职能,县级财政上收了财权,割裂了乡镇经济发展成果与其财政利益之间的联系,导致乡镇政府抓财政收入的积极性不高,自主发展当地经济的意愿不强,在一定程度上产生依赖县级财政的等、靠、要思想。3.增加了行政成本。实行“乡财县管”后,乡镇财政支出受到县级财政的监督控制。乡镇要完成一项支出,实际上必须通过乡镇和县级财政部门的双重审批,程序增多,无形中增加了行政成本,降低了办事效率。同时,财权集中于县级财政,县级财政对乡镇实际情况难以完全掌握,对于乡镇各项经费分配无法做到精确合理,在一定程度上也导致了事权和财权不匹配,影响了乡镇职能的有效发挥。

二“乡财县管”下乡镇国库集中支付模式设计

(一)“乡财县管”具体运行模式“乡财县管”改革是在现有政府组织架构不变的情况下,对财政管理方式进行的局部改革,其实质是乡镇财政收支预算管理具体权限在县级财政与乡镇财政之间进行重新划分,由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。从全国来看,各地情况各异,“乡财县管”模式也不尽相同。根据县级财政对乡镇财政收支控制程度,即乡镇财政预算管理权限被上收的程度,可以将“乡财县管”运行模式分为三类,具体为:1.控制型。保留了乡镇总预算,由乡镇自行负责处理日常账务,先支出后审报,县级财政在乡镇预算控制数内监督管理乡镇各项开支。县级财政对乡镇财政的控制较弱,只能起到事后监督的作用,不能做到事前控制。在这种模式下,预算编制的主体、财政收支核算的主体均为乡镇财政,一般保留县乡之间的财政体制,乡镇财政的独立性较强。此种模式主要于经济较发达、财政收支规模大,并具有一定管理水平的乡镇。2.集中型。取消乡镇总预算,乡镇财政收支由县级财政直接管理,乡镇只设一名财务结算员或报账员,乡镇发生的每笔支出、每张凭证都要到县里审核报销。在这种模式下,类似“统收统支”,县级财政对乡镇的管理约束力度较大,乡镇事实成为县级财政的一个预算单位。预算由县级财政编制或县乡共编,财政收支与财务收支的核算主体为县级财政,取消县乡之间的财政体制,或只保留激励性财政体制。此种模式主要于财政收入规模较小、经济不发达的乡镇。3.折中型。此种模式介于“控制型”和“集中型”之间。一般取消乡镇总预算,设置乡镇财政所总,负责本级财务核算。县级财政按预算进度拨付在乡镇资金,县级财政可以通过事前审核和事后审账来监督乡镇财政收支。在这种模式下,预算由乡财政编制或县乡共编,对超过一定税收的部分,县级财政给予奖励性转移支付的补助。此种模式主要用于财政收入规模较小的乡镇。

(二)相关政策规定2014年10月28日,财政部印发《财政部关于乡镇国库集中支付制度改革的指导意见》(财库〔2014〕177号),要求具备条件的乡镇应在2015年底前实施国库集中支付制度改革,暂不具备条件的乡镇应积极创造条件,尽快实施改革。根据财政部文件要求,乡镇国库集中支付改革分为两类模式。1.县级预算单位模式。将乡镇视同县级预算单位实施国库集中支付模式。乡镇财政按照县级财政部门要求在银行开设乡镇零余额账户,用于授权支付,并与县级国库单一账户清算。实行财政直接支付的乡镇财政资金,通过县级财政零余额账户办理。2.一级财政模式。按照一级财政实施国库集中支付。乡镇财政所在银行开立乡镇财政零余额账户,用于财政直接支付;乡镇预算单位在银行开立预算单位零余额账户,用于财政授权支付;两类零余额账户与乡镇国库单一账户或乡镇国库集中支付清算账户进行清算。乡镇国库单一账户是在人民银行开设的国库存款账户;乡镇国库集中支付清算账户是在银行开设的财政专户。

(三)具体模式设计预算法明确规定“国家实行国库集中收缴和集中支付制度,对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”。目前,国库集中支付制度已成为我国财政预算管理的核心基础性制度。实施乡镇国库集中支付改革,必然应从乡镇财政管理体制实际运行模式来设计。从总体上来看,“乡财县管”三种模式就是源于县级财政对乡镇财政的财权集中程度差别,即如何处理好统一性与灵活性关系问题。而乡镇财政管理体制与乡镇社会经济发展水平与财政收支规模息息相关。根据乡镇社会经济发展水平与财政收支规模,可以将乡镇分为三类,一类乡镇为社会经济较发达、财政收支规模较大的乡镇,具有较好的产业基础,此类乡镇主要靠近城区周边,一般采取控制型“乡财县管”模式;二类乡镇为财政收支规模适中,有一定的产业基础,财政收入仍需依靠县级财政的转移支付,一般采取集中型或折中型“乡财县管”模式;三类乡镇为财政收支规模较小,基本为农业乡镇,财政收入主要依靠县级财政的转移支付,一般采取集中型“乡财县管”模式。根据乡镇社会经济发展水平以及财政管理制度,可以将乡镇集中支付模式设计为以下三类。1.一类乡镇可按照县级财政模式实施国库集中支付。此类乡镇财权较为完整,应按照“一级财政一级国库”原则设立乡镇国库。对于靠近城区的,可以考虑由人民银行经理;条件不具备,可由商业银行、信用社进行。实施国库集中支付改革可比照县级财政通过乡镇国库办理财政授权支付和财政直接支付清算业务。通过国库机构办理集中支付业务可充分发挥乡镇财政的预算管理职能,最大限度地调动乡镇的积极性。2.二类乡镇可通过乡镇国库集中支付清算账户实施国库集中支付。对于此类乡镇,从调查来看财政部门对设立国库机构的积极性普遍不高,从管理需要来看必要性也非迫切。此类乡镇财政有一定的预算管理权能,可采取乡镇国库集中支付清算账户实施国库集中支付。乡镇财政在具备清算条件的金融机构开立财政专户作为乡镇财政的单一账户,核算所有的预算收支,同时该账户也作为乡镇国库集中支付清算账户办理集中支付清算业务;乡镇预算单位开立零余额账户,用于授权支付,与乡镇国库集中支付清算账户进行清算。通过乡镇国库集中支付清算账户办理集中支付业务,可既满足县级财政管理的需要,也可赋予乡镇财政一定的灵活性。3.三类乡镇可按照县级预算单位模式实施国库集中支付。此类乡镇财政收支规模较小,县级财政对乡镇国库的控制很强,乡镇财政的独立性很小,可采取按照县级预算单位模式实施国库集中支付。乡镇财政在银行开设乡镇零余额账户,用于授权支付,由乡镇财政集中办理乡镇预算单位开支。按照县级预算单位模式实施国库集中支付,乡镇财政职能类似于县直预算部门会计,乡镇财政收支进度、规模、用途均在县级财政的直接控制之下。

三、乡镇国库集中支付改革面临的问题

以云南省为例,截至2013年底,全省共有1166个乡镇实行了“乡财县管”,占全部乡镇数量1388的87%。从2006年起部分地区开始了进行乡镇国库集中支付改革,目前已有80%的乡镇已实施国库集中支付。从云南省乡镇实施情况来看,国库集中支付的面临以下问题:

(一)银行管理有待加强目前全省已实现了乡镇金融网点全覆盖,但乡镇金融服务网点单一,农业银行、邮政储蓄银行、村镇银行等金融机构在乡镇开设少量网点,农村信用合作社一家独大,90%以上的乡镇只有农村信用合作社一家网点,事实上形成农村信用合作社的垄断乡镇金融的局面。大部分乡镇国库集中支付银行只能选择农村信用合作社,产生了许多服务不到位、运行不规范等问题。有的乡镇农村信用合作社擅自缩短受理集中支付业务时间,影响了集中支付业务的开展。某些农村信用合作社存在先清算后支付的行为,导致零余额账户日终有余额。

(二)信息系统建设滞后国库集中支付的开展,需要有现代化的信息网络系统作为支撑。目前全省仍有部分地区财政大平台及一体化信息系统未推广至乡镇,造成国库集中支付业务无法开展。同时,全省乡镇财政所平均人员不到3名,人员素质不高,对信息系统的操作、数据录入的质量等方面还存在着诸多问题,导致业务不能顺利办理的情况时有发生。

(三)惠农资金发放时间长随着大量惠农政策陆续出台,国家对农村的转移支付力度不断加大,各类惠年支农补贴资金在乡镇财政支出中占有很高比例。目前全省各类扶贫、救灾救济、农村义务教育“两免一补”、粮食直补、退耕还林等惠农补贴资金通过县级农村信用合作社财政直补资金专户发放到农户手中。到账时间由信用社直接控制,到账时间长,正常情况下也需5~7天才能到账。信用社出于经济利益等原因,时有占压惠农资金的情况,影响了惠农资金的使用效率。

(四)专项资金未纳入集中支付管理开展国库集中支付,就是要改变过去财政资金拨付通过多重账户层层划转、大量资金经常分散滞留各类账户的情况,使国库资金直接拨付收款人。目前全省存在着新农村建设、扶贫等多项专项资金。在专项资金支付上,仍采取直接拨付到乡镇财政账户方式。专项资金未纳入集中支付管理,一方面使大量的专项资金沉淀在乡镇财政账户中;另一方面导致了专项资金开立账户过多,违反了财政部对乡镇财政账户的开设数量进行的规定,影响了集中支付改革目标的实现。

四、开展乡镇国库集中支付的措施

(一)完善配套措施当前,地方国库集中收付银行需由人民银行分支机构按相关程序进行资格认定后,方可办理集中支付业务。而现行制度对于乡镇国库集中支付银行资格认定未有明确的规范。银行在乡镇国库集中支付业务中具体承办财政资金的支付、汇划、结算,直接涉及到财政资金安全与运行效率。因此建议出台相关制度,对乡镇国库银行资格认定、业务流程、相关要求等方面进行规范,同时明确赋予人民银行对银行相关监督检查职责,确保乡镇财政资金的安全,保障乡镇集中支付业务的顺利开展。

(二)推进信息系统建设要尽快实现县乡财政联网全面覆盖,通过搭建统一数据平台,逐步实现乡镇财政数据逐步向市级集中,使原始凭证的审核、预算报表的编制、资金的划拨等各类基础性工作通过网络办理,从而简化工作流程,提高工作效率。同时,要加强对乡镇财政业务人员的业务培训,使其掌握相关业务信息系统的操作,为集中支付的顺利开展打下坚守基础。

(三)大力推进国库直接支付目前各类国家支农惠农资金由县级财政通过商业银行财政专户拨付,存在着处理时间长、手续多、不能及时到账等问题。通过国库直接发放,能够简化业务环节,使资金到账时间由原来的5~7天缩短至2~3天,确保资金发放的安全、快捷和透明。要依托国库先进的业务处理系统,大力开展国库直接支付业务,使各类补贴资金直接发放到受益人,让公共财政的阳光能够及时惠及广大人民群众。

(四)逐步将各类专项资金纳入集中支付管理当前我国已确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位,并明确了所有财政性资金都要纳入集中支付改革实施范围。要进一步理顺乡镇专项资金运行机制,建立乡镇专项资金集中支付的基本框架,逐步将各类专想资金纳入集中支付管理。同时,要严格按照相关制度要求,规范乡镇财政账户设置,清理整顿乡镇财政账户,最终真正实现乡镇财政收支一本账。

(五)人民银行县支行要主动履职要进一步加强县级人民银行国库人才队伍建设、国库信息化建设,为县支行提高履职能力提供优良的软硬件环境。县支行要主动承担起经理国库的重任,在基层财政资金管理方面有更大作为。一是对有条件设立国库的乡镇,要主动承担经理国库职责。二是对采取乡镇国库集中支付清算账户模式和县级预算单位模式实施国库集中支付的单位,要加强对人行国库单一账户中向乡镇拨付的财政资金的监管,确保财政资金按相关制度管理;三是要加强对开展乡镇国库集中支付业务的银行的业务指导与督促规范,确保各项业务开展合规高效。四是要加强对商业银行发放惠农资金的监督检查,坚决杜绝商业银行占压惠农资金行为的发生。五是要依托国库先进业务系统,结合地方特色,大力开展国库集中支付等新业务,为社会各界提供高效、优质、便捷的国库服务。

作者:张晓斌 单位:中国人民银行昆明中心支行

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