三农财政法律制度健全完善范文

“三农”问题是农业、农村和农民这三个问题的总称，“三农”问题密切联系、互相依存。在我国，国家产业由传统农业社会向现代工业社会转型的过程中，农业、农村和农民问题更是密不可分。在经济体制改革进程中，学术界和决策层逐渐形成“三农”理论，20世纪90年代中期以后，“三农”问题的提法频繁地出现在党和政府文件、媒体报道和学术研究中，自2004年之后，中央连续以“一号文件”聚焦“三农”。当前，我国已经在整体上进入工业化的中期阶段，“三农”问题成为我国现代化转型的关键。解决“三农”问题离不开财政支持，由此形成“三农”财政。从农村政策的演变来看，在减轻农民负担，增加农业财政补贴的核心阶段，正是由于中央和地方加强了农业财政投入和“多予”的力度，才使得近10年中国农村发生了前所未有的历史性变化［1］。随着当前支农惠农财政政策不断出台，“三农”财政法律的规范和保障问题油然而生。基于这样的背景，本文将对我国“三农”财政的基本法律问题进行探讨。

一、“三农”财政支出责任划分法律制度的完善

“三农”财政的职能在于提供农村公共产品，实施农业补贴政策，为农民生产、生活和转移就业提供公共服务，这三者虽非三位一体，却也有着密切的联系。目前，我国“三农”政府事权和财政支出责任划分不清，不利于提高“三农”财政投入的效率，不利于保障“三农”财政投入的合理规模和结构。随着我国“三农”财政投入的不断加大，以及财政体制机制的不断完善、创新，“三农”财政支出责任的法律制度也有必要作如下完善：

（一）合理划分中央与地方之间的“三农”财政支出责任

1．应当采取区别对待的财政原则划分中央与地方之间的“三农”财政支出责任除了遵循市场经济条件下财政支出责任划分的一般原则外，目前在我国还应当采取区别对待原则。由于我国地域辽阔，区域发展很不平衡，各区域地方政府财力差异较大，我国财政转移支付制度还不完善。因此，对于中央与地方共担的“三农”财政支出责任应当区别对待，东部发达地区应当分担较高的支出比例或者全部承担，而经济较为落后的中西部地区应当分担较低的支出比例。

2．合理划分中央与地方之间的“三农”财政支出责任

结合我国当前实际，笔者认为，首先可以将“三农”财政支出责任划分为中央“三农”财政支出责任、中央与地方共担的“三农”财政支出责任、地方“三农”财政支出责任。中央“三农”财政支出责任包括：大型农业基础设施建设、影响范围涉及全局性的资源环境保护、重大的农业科技研发与推广活动、大范围的气象服务等。中央与地方共担的“三农”财政支出责任包括：对农业生产者的价格支持（如我国目前实施的粮食最低价收购政策、粮油、冻猪肉收储措施等）、对农民的挂钩直接补贴（如我国2004年开始实施的粮食直补、2006年开始实施的农资综合补贴、2002年开始实施的农作物良种补贴、2005年开始实施的畜牧良种补贴、2004年开始实施的农机具购置补贴、2007年开始实施的农业保险保费补贴等）、对农民的脱钩直接补贴（如我国1999年开始实施的退耕还林补贴、2003年开始实施的退牧还草补贴等）、重要的农业服务支持措施（如大型商品粮生产基地建设、规模化养殖场建设、农业综合开发项目、农技推广体系建设、重要的农田水利设施等）、农村基础教育、农村医疗卫生、农村社会保障以及扶贫等。地方“三农”财政支出责任受益范围主要为农村地域的农村公共产品，如农村道路、中小型农田水利设施、农业科技推广、农村职业教育、农村劳动力转移培训、农村生活公益设施等。

3．提高中央与地方之间的“三农”财政支出责任划分的法治化水平

我国目前有关财政支出责任划分的基本文件就是1993年的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，在最近几年出台的一些文件中对农村义务教育、农村新型合作医疗补助、农村社会养老保险补助等财政支出责任划分作了量化规定。今后应当在总结实践经验的基础上制定我国的《财政收支划分法》，对中央与地方的财政收入权限和财政支出责任作出较明确的划分，其中就包括对中央与地方“三农”财政支出责任的划分。

（二）合理划分地方政府之间的“三农”财政支出责任

在中央与地方“三农”财政支出责任划分立法的基础上，还应当对地方政府之间的“三农”财政支出责任划分进行立法。

1．合理分配省级政府的“三农”财政支出责任

在我国现行财政体制中存在“财权、财力上移”、“事权、支出责任下移”的格局，造成基层财政困难，这在“三农”财政体制中也有明显表现。笔者认为，应当合理分配省级政府的“三农”财政支出责任。其一是适当增加省级政府的“三农”财政支出责任，中央与地方共担的“三农”财政支出责任应主要由省级政府承担。目前，市县财政承担了很大部分的农村基础教育、农村新型合作医疗保险补助等的财政支出责任，它们应当主要上移至省级财政。其二是将某些不应当归属于省级政府的财政支出责任下移，例如，村级公益事业“一事一议”奖补应当主要由市县承担支出责任。

2．进一步明晰地方政府之间的“三农”财政支出责任，提高法治化水平

我国目前地方政府之间的财政支出责任划分还很不清楚，缺少相应的立法。2008年11月，河北省人民政府批转省财政厅《关于省以下政府间财政支出责任划分改革试点的意见》，率先探索省以下政府间财政支出责任划分，2009年，河北省出台了《关于省以下政府间财政支出责任划分改革扩大试点改革的通知》。上述文件对省以下政府间财政支出责任作了具体划分，对部分财政支出责任进行了定量划分，涉及“三农”财政支出责任划分的有：农村义务教育；农村社会救济支出；农业资源保护；农村公路建设与养护支出；耕地开发、基本农田建设与保护及土地整理支出等。上述文件对部分“三农”财政支出责任作了定量划分。我国应当制定《财政收支划分法》对地方政府间的财政支出责任划分作出基本规定，各省级政府应当结合当地实际，制定相关的地方性法规、行政规章、规范性文件等对省以下财政支出责任划分进行进一步具体规定。

二、保障地方政府支持“三农”财权和财力的路径

（一）健全财权划分法律制度，保障地方政府支持“三农”的财权

财权包括税收立法权、税收收益权、税收征管权以及非税收入的立法权、收益权、管理权等。我国从1994年开始推行分税制财政体制改革，国务院先后《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》、《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》、《国务院关于明确中央与地方所得税收入分享比例的通知》对中央与地方的财权划分作出规定，省级政府也相继了关于省财政管理体制的文件。目前，我国地方税体系不健全，省以下财权划分不规范，需要进一步健全财权划分法律制度，保障地方政府财权，这对于地方政府实施支持“三农”政策是非常重要的，为此，笔者提出如下建议：

1．加强对省以下财权划分的法律规制，保障市县政府财权

1994年实施分税制改革之后，省以下财政体制也由此展开改革。在除北京、上海、天津和重庆四个直辖市、西藏自治区之外的26个省份（自治区）中，有23个省（自治区）选择了按照税种分成的方式划分省以下财权，江苏省、浙江省、福建省选择了增量总额分成的方式安排省以下财政体制。而各省（自治区）分成税种选择及其分享比例也有很大差异［2］。在我国民主法治尚不健全的情况下，地方政府自利行为尚较普遍，中央政府应当加强对省以下财权划分的法律规制，保障市县政府的财权。

2．健全地方税体系

我国目前的地方税种有营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税）、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分）、房产税、土地增值税、耕地占用税、车船税、契税、印花税（不含证券交易印花税）、烟叶税等。2011年1月开始，上海市、重庆市试点新型房产税，对部分个人住房征收房产税，2011年11月27日，上海市政府和重庆市政府分别了《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》、《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》。今后，应当在试点基础上推广新型房产税，使之成为市县政府的主体税种，还要开征环境保护税、资源开采补偿税、遗产与赠与税等地方税种。

（二）完善财政转移支付法律制度，保障地方政府支持“三农”的财力

1．完善中央对地方财政转移支付法律制度财政转移支付是指在各级政府之间发生的财政资金转移，我国目前中央对地方的财政转移支付由一般性转移支付和专项转移支付所组成。我国中央对地方转移支付体系日益完善，转移支付力度逐年加大，公共服务均等化效果日益显现，促进了中西部经济社会的发展，缓解了基层财政的困难，但仍然存在诸多问题，法治建设更为滞后，针对这一状况，应从以下几方面加以完善：    

第一，整合、简化、优化转移支付类别、项目。目前，我国一般性转移支付包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、国家重点生态功能区转移支付、资源枯竭市转移支付、县级基本财力保障机制、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、成品油价格和税费改革转移支付等，其他一般性转移支付项目有定额补助（原体制补助）、结算财力补助、企事业单位划转补助、村级公益事业“一事一议”奖励资金、工商部门停征两费转移支付等，2009年由专项转移支付调至一般性转移支付项目有：一般公共服务转移支付、公共安全转移支付、教育转移支付、社会保障和就业转移支付、医疗卫生转移支付等［3］。一般性转移支付类别过于繁多，存在不同的补助标准和补助系数，肢解了转移支付的整体财力，不利于实现均衡财力的目的。应当整合、简化一般性转移支付的种类，规范其资金分配办法。专项转移支付项目过多、规模过大，而其配套要求又加大了地方财政压力。因此，需要调整专项转移支付项目，将其中属于地方事权的项目下放给地方，降低专项转移支付的比重。

第二，逐步取消税收返还。税收返还是1994年实施的分税制改革中为保持地方既得利益格局而对旧体制的因袭，这是与均衡地区财政能力的目标背道而驰的，反而扩大了地区间财力的差异。我国应当创造条件逐步取消税收返还。将该部分资金并入到一般性转移支付之中。

第三，加强对转移支付的管理和监督。可以借鉴德国、澳大利亚等的做法，建立专门的机构负责管理财政转移支付工作，承担转移支付方案的制定、资金拨付，对转移支付进行监督考评。应当建立转移支付的绩效评价制度，强化转移支付的激励约束机制，提高转移支付的透明度。第四，加强转移支付的立法。1994年分税制改革之后，财政部先后制定了《过渡期财政转移支付办法》、《一般性转移支付办法》、《中央对地方一般性转移支付办法》、《中央对地方均衡性转移支付办法》，2000年8月7日，财政部制定了《中央对地方专项拨款管理办法》。2007年财政部起草了《财政转移支付暂行条例（讨论稿）》。我国应当抓紧制定《财政转移支付法》及其配套法规，提高财政转移支付的法治化水平。

2．完善省以下财政转移支付法律制度

省以下财政转移支付包括省（自治区）对市、省管县或直辖市对区的转移支付、市对区、非省管县的转移支付、县对乡镇的转移支付等。目前，我国省以下财政转移支付仍然存在诸多问题，为此，应从以下几方面加以完善：

第一，整合、优化省以下财政转移支付类别、项目，规范其资金分配办法。目前，我国省以下财政转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付，一般性转移支付包括均衡性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、政策性转移支付（包括民族地区、革命老区、边境转移支付等）以及各项税收返还、体制补助等，种类繁杂，应当加以整合、优化，逐步取消税收返还、体制补助等旧体制遗留，规范资金分配办法，提高转移支付规模，强化省以下转移支付促进公共服务均等化的功能。正如有的学者所主张的那样，不断增加财政补贴资金对农业的投入，使其数量达到WTO可允许的上限水平480亿元，同时落实政策要求，从制度上形成财政支农资金稳定增长的机制［4］。

第二，推进省管县财政体制改革，保障县乡政府财力。《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发［2009］1号）提出：调整财政收入分配格局，增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。2009年7月9日，财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》。各地应当因地制宜推进省管县财政体制改革，保障县乡政府财力，以实现县乡政府在支持“三农”方面的重要职责。

第三，加强省以下财政转移支付立法。我国省、市、县政府在履行对下转移支付职能中，都参照上级政府的财政转移支付政策文件，制定了相应的管理文件，但是，由于缺乏统一的规范，各地差异很大，不能对地方政府进行有效的监督约束，不能保障基层政府的财力，难以充分发挥转移支付的均等化功能。因此，需要进一步提高省以下财政转移支付的立法层次，对省以下财政转移支付进行必要的规范、制约，在将来中央制定的《财政转移支付法》或者《财政转移支付条例》中应当对省以下财政转移支付进行基本的规范，各省级政府可以在此基础上制定配套的实施细则。通过财权划分法律制度和财政转移支付法律制度的完善，使地方政府特别是县乡政府的财力获得保障，从而有能力进行“三农”投入，履行其“三农”事权。当然，目前，还需要加强中央和省级政府对市、县、乡“三农”财政投入的监督。

三、建立健全“三农”财政投入管理法律制度

在健全“三农”财政体制的同时，还应当完善“三农”财政投入管理法律制度，以保障“三农”财政投入的绩效，具体构想如下：

（一）建立“顶层设计、统筹协调”的“三农”财政投入宏观决策法律制度

1．我国“三农”财政投入宏观决策的现状

目前，我国“三农”财政资金投入存在渠道多、项目杂、交叉重复、投入分散、互相脱节的严重问题。目前中央政府的“三农”资金分散在国家发改委、农业部、财政部、水利部、科技部、国家林业局、中国气象局、国务院扶贫办、国土资源部、全国供销总社、中储棉公司、国家粮食局、中储粮公司、教育部、卫生部、民政部等部门，很多资金投入职能定位不清，互相交叉，投入不足与重复投入并存。例如，用于水利建设的财政资金就有来自基本建设投资、科学事业费、支援农业生产支出、水利建设基金和农业综合开发资金等渠道，并分属国家发改委、财政部、水利部、科技部等部门管理［5］。又如农业科技财政资金就分属农业部、科技部、财政部、国家发改委等管理。中央政府“三农”财政资金管理体制的弊端在各级地方政府被沿袭，同样存在职能不清、重复分散的问题。2006年5月11日，财政部《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》（财农［2006］36号），指出：支农资金使用管理分散现象比较突出，一定程度上影响了支农资金的使用效益和政策效应的发挥。

2．完善我国“三农”财政投入宏观决策法律制度的建议

第一，在国务院和地方政府建立“三农”领导小组，厘清各部门、机构“三农”财政投入管理权责。《中共中央关于推进农村改革发展若干问题重大问题的决定》指出：“农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局”，由于“三农”问题具有全局性、基础性，涉及面广，所以，应当从战略高度重视“三农”工作，加强“三农”政策的“顶层设计、统筹协调”。应当通过立法规定在国务院、地方人民政府设立“三农”领导小组，作为“三农”重大决策和协调机构，由政府首脑担任组长，由发改委、财政部门、科技行政部门、农业、林业等主管部门负责人、民间专业人士等参加。进一步厘清各部门、机构的“三农”财政投入职责，避免职能重复冲突。

第二，加强“三农”财政专项资金设立、调整、撤销的监控，优化“三农”财政投入的结构和方式。财政专项资金是指在一定时期（一般在两年以上）持续安排的、为实现某一经济社会事业或完成特定工作任务，具有专门用途和政策目标的财政资金。财政专项资金具有一定的稳定性和持续性，需要长远规划、统筹安排，因此，其设立、调整、撤销的批准权应当由各级政府行使，而不能由各职能部门自行其事。各级政府应当加强“三农”财政专项资金设立、调整、撤销的监控，优化“三农”财政投入的结构和方式，遵守世贸组织的《农业框架协定》。

第三，加强“三农”财政投入的民主决策。财政预算审批权是立法机关的重要职权，立法机关审批财政预算是民主、法治的基本原则，但是，由于行政机关的信息优势，在财政预算中往往具有事实上的强势。财政预算权力分配受到各国政治体制、文化传统、历史等因素影响，并没有固定的模式。我国当前应当加强立法机关对财政预算的控制、监督。“三农”财政投入具有持续性、广泛性，应当编制“三农”政策中长期规划，编制相关中长期预算，并由立法机关进行审查、批准。

（二）建立职能分离、分工制约的“三农”财政投入管理法律机制

分权制约是防止国家权力滥用、预防腐败的良药，在“三农”财政投入管理中建立职能分离、分工制约的法律机制同样不可或缺，这是克服我国当前“三农”财政投入管理诸多弊端的治本之策。“三农”财政投入管理职能具体可以分解为评价、决策、执行、监督等，关于这些职能配置问题，阐述如下：

1．“三农”财政投入的评价

“三农”财政投入评价是指按照一定的原则、程序和标准，运用科学、可行的方法对“三农”财政投入规划、计划、项目等进行的专业化咨询、论证、评审、评议、评估等活动。在我国“三农”财政投入规划制定、“三农”财政专项投入计划设立中应当充分进行专家论证，委托专业机构进行评估，在立法机关和行政机关中可以设置“三农”政策评估机构。在以项目形式实施的“三农”财政投入中，应当加强可行性论证，将专家评审作为立项的必不可少的程序，建立完善的专家评审制度。

2．“三农”财政投入的决策

“三农”财政投入的决策包括“三农”财政投入规划制定、专项投入计划设立、“三农”财政投入预算审批、项目立项等活动。“三农”财政投入规划制定、专项投入计划的设立应当经过严格的评估、论证，由立法机关最终通过民主程序决策，“三农”财政预算作为财政预算的一部分，由立法机关审查批准。“三农”财政投入项目立项应当规范程序，基本的立项程序应当包括指南、项目受理、专家评审、审批、签订合同书等，应当引入招投标等竞争性机制，加强信息公开，提高透明度。

3．“三农”财政投入的执行

在“三农”财政投入执行过程中应当加强财政部门和主管部门的分工合作，财政部门具体负责项目资金的审核、评估、分配、使用、资金下达和监督检查；主管部门主要负责“三农”财政投入计划、项目的实施管理，负责组织计划、项目的拟定、申报、组织实施和检查验收；项目实施单位主要负责项目资金使用的合法合规性、项目成果、工程质量、项目完成期限、使用效益等。建立农业、农村工程项目建设与管护并重的良性运行机制，确保农业、农村工程能够长期发挥效益。对直接补贴农民的资金，要利用“一折通”、“一卡通”等手段，将补贴资金及时足额地发放、兑现给农民，进一步推广“三农”财政资金国库集中支付、县级报账制等管理措施，努力提高“三农”财政资金使用管理的安全性、有效性和规范性。

4．“三农”财政投入的监督

“三农”财政投入的监督主体包括立法机关、财政部门、主管部门、审计部门、监察部门、司法机关、中介机构、新闻媒体、社会公众等，各监督主体应当各司其职，建立全方位、全过程的动态监督机制。应当健全“三农”财政投入的绩效评价体系，立法机关、财政部门、主管部门应当加强对“三农”财政投入的绩效考核，审计部门应当加强财务审计和绩效审计。应当通过立法明确“三农”财政投入管理的评价、决策、执行、监督等各方主体的法律责任，强化目标管理，健全问责机制，建立“三农”财政投入监管的信息通报制度，加强舆论监督。