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农民专业合作社税收征管的策略

2015/11/14 阅读:

农民专业合作社(以下简称合作社)是近年来逐步兴起和发展起来的一种新型农村合作经济组织。它是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。国家出台一系列支持“三农”发展政策后,在各级党委、政府及有关部门的积极指导和支持下,各地农民专业合作社得到了迅猛发展,呈现出蓬勃发展的良好势头。与此同时,如何加强对合作社税收征管的难题也凸现出来。现结合明光市实际,谈几点粗浅的看法。

一、农民专业合作社在税源管理上的主要问题

据不完全统计,截至2014年12月,明光市合作社在税务部门登记的总数达46户,其中:从事家禽家畜、水产品的饲养、销售7户,占15.2%;农作物的种植39户,占84.8%。这些专业合作社的经费来源以经营收入为主,以政府、部门、公司扶持资助为辅。尽管在行业分布、组建方式等方面各不相同,但其运作机制是基本相同的。目前,以上合作社全部都在明光市工商局进行了注册,且工商登记户数为179户,远远大于国税部门登记户数。从明光市合作社的发展来看,虽然在推进农业产业化进程、增加农民收入的过程中发挥了较好作用,但总体上仍处于探索发展阶段,也直接给税源管理上造成了困难。

(一)合作社发起人组成情况繁杂我们在走访调查中发现,专业合作社初始的发起人一般来说有这么几种情况:一是发起人先前为个体工商业户或者是小规模个人独资、合伙企业,在社会上拥有一定的关系,加之政府部门硬性指标,因而与村、镇干部一起组织成立专业合作社,其成员一般是1-2个个体工商户为发起人,村镇部门安排几个人,以达到5个发起人标准;二是家族式的合伙发起经营,一般组成是兄弟姐妹或者近姻亲。现行的农村一般整村、整庄都是亲戚,甚至几个村都是亲戚;三是原先是流动商贩,长年在外倒卖农产品的,趁此机会回家办起了合作社,其发起人一般为家族式,但其成员并非本地农民,有的涉及到多个县市,甚至跨省的都有,很显然与政策的制定初衷不相符;四是原先经营农产品购销的商贸企业(一般纳税人),因销售额较高,每年要交增值税约为几十万元,其得知专业合作社可以免税,也能开具普通发票给对方抵扣,则采取注销企业而兴办合作社。我们根据调查得出一组数据:属于第一种情况成立的合作社约占50%左右,属于第二种情况成立的合作社约占20%左右,属于第三种情况成立的合作社约占25%左右,属于第四种情况成立的合作社目前约占5%左右。第四种情况比例较少是因增值税的农产品税收政策目前属于进销项倒挂,税收负担率低,企业在销售收入不大的情况下,纳税金额很小,因而暂时只有少部分企业向合作社转移。

(二)税法意识淡薄合作社的绝大多数成员,包括法定代表人和负责人文化素质较低,法律意识淡薄,对税法更是一知半解。究其根源:一是合作社的成立基于两种模式,一种是响应国家“三农”政策自发设立,一种是鉴于政策部门硬性指标设立。不论何种模式成立的合作社,其发起人和大多数干部群众对农民专业合作社的基本含义和概念认识不清,对它的宗旨、性质、地位、作用认识不明,导致了专业合作社的发展不足、运行不规范和发展不平衡。二是大部分农民群众习惯于一家一户的生产经营方式,缺乏组织起来共同发展的热情和信心,没有对合作社抱有长远期望。三是有关部门引导有误。有关部门在向农民宣传国家关于合作社的政策时,片面强调国家给予的税收优惠政策和权利,对税收优惠政策简单解释为“简化一切手续,完全免税”,没有对他们加入合作社应承担的税收义务作出说明,没有专门指导合作社运行管理和财务核算的机构和人员,致使合作社成员误以为他们创立合作社与税务部门无关,基本上没有学习税法的愿望,这是导致目前合作社的税务登记率较低的直接原因。

(三)财务管理不规范在农村整体的环境下,农民专业合作组织根本没有财务管理的概念和意识。合作社的负责人大都是种植、养殖业大户或社会能人担任,所聘用的人员也参差不齐,为了降低成本,财会人员也基本上来自本社社员,文化素质低,没有专业会计知识。有的合作社对《中华人民共和国专业合作社法》(以下简称《合作社法》)及《农民专业合作社财务会计制度(试行)》(财会[2008]9号)文件没有系统学习,造成了农民专业合作社的财务管理几乎是空白,表现为:付款支出没有发票或内部结算凭证及其银行单据,白条入账普遍,收款不开统一收据,销售货物、提供服务不开具发票或者内部结算凭证,收入不及时入账等。甚至有的合作社存在伪造原始凭证现象,使得会计信息反映滞后、虚假,无法起到会计应有的核算和监督作用。虽然《税收征管法》第六十条赋予了税务机关对企业不办理税务登记,财务制度不健全、会计核算不规范等方面的行政处罚权,但合作社的社会涉及面广,又是敏感的农民问题,所以给税务机关的执法造成很大难度。

(四)税收征管系统模块不匹配根据《合作社法》及财政部、国家税务总局《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》(财税〔2008〕81号)文件(以下简称81号文)规定,对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品,视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税。而目前的税收征管系统(以下简称CTAIS系统)却没有对合作社的免税资格认定的相关依据,合作社应归属于何种行业没有明确界定,税种设定无法选择征收品目名称。

(五)合作社的征税、免税难以确定,容易形成新的税收漏洞依照《合作社法》第二条第二款、第三十四条以及81号文第一条和第三条规定的内容,专业合作社对本社成员生产的农业产品销售的,向本社成员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机的行为是免征增值税的。同时,从事实上也规定了专业合作社对非本社成员生产的农业产品收购再销售、对外(包括本社成员)销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机以外的货物的行为是属应征增值税的。81号文第二条还规定:增值税一般纳税人从农民专业合作社购进的免税农业产品,可按13%的扣除率计算抵扣增值税进项税额。显而易见,专业合作社销售的非本社成员(非本社成员的农民或者农产品经营企业)的农业产品是征税的,那么增值税一般纳税人从合作社购进的上述征税的农业产品,就不能按13%的扣除率计算抵扣增值税进项税额吗?从以上情况来看原因是:1、合作社的财务核算能力本来就十分薄弱,再加上有征税、免税的区别,合作社很容易混淆征、免税界限,很可能将所有收入计入免税项目。2、由于增值税一般纳税人从合作社购进的免税农业产品,可按买价的13%计算抵扣增值税进项税额,这本来是国家扶持合作社发展给予的税收优惠政策,但很容易被不法分子利用,成为新的偷、骗税渠道:A、农产品经营企业经销农产品,利用合作社开具免税的农产品销售发票,从而偷逃了增值税,同时也隐瞒了销售收入,偷逃了企业所得税。B、不法分子利用合作社将免税的农产品销售发票,虚开给具有增值税一般纳税人身份的有农产品经销项目的企业,抵扣进项税额,从而偷逃了增值税。假如该企业假报农产品出口,则极有可能骗取国家的出口退税。81号文件只对合作社销售本社成员生产的农产品免征增值税,但对企业所得税的归属管理没有界定,是否缴纳企业所得税成为研究的课题。若缴纳企业所得税,根据财税〔2008〕81号文件规定的内容可以认定为应视同合作社为农林渔牧行业类型,那么企业所得税则可依据《企业所得税法》及实施细则免征企业所得税;那么合作社的财务核算对经营成本如何扣除呢?合作社将成员生产的农业产品集中销售时,不应存在收购金额。例如:合作社收购甜叶菊成员价格为每公斤12元,实际销售价格为每公斤13元,销售100万公斤,利润为100万元,假如销售费用等累计共发生10万元,则净利润为90万元,按照《合作社法》规定,合作社在适当提取盈余公积后,只能按照各成员销售的数量与全部销售数量的比例进行分配,而不是按照收购价格进行分配,按照收购价格分配则应视同一般购销行为,则不能免征增值税、企业所得税。对提取的盈余公积可按照各成员出资份额占总份额的比例进行分配。这也充分说明了合作社经营产生的合作利益,应归属于全体合作社成员所有。

(六)合作社的身份认定很难把根据《合作社法》第十二条、第十三条、第十四条第一款、第十五条、第十八条规定,是为了确实保证农业生产者能够通过国家税收优惠政策等方面的扶持,获得收益最大化,但在实践中“农民”的身份却往往难以确定:1、户籍在农村,但已在城市定居,在农村没有土地或者已将土地转包他人的,已不从事农业生产的人,其农民的身份能否确认?2、户籍在城市,但长期在农村居住,承包有土地,实际直接从事农业生产的人,可不可以将其身份确定为农民?假如“农民”的身份难以确认,那么农民专业合作社的成员中,农民至少应当占成员总数80%的标准则难以把握。其次,专业合作社成员必须依法出资,没有出资的不应作为本社成员;目前专业合作社出资方面存在以下情形:某几个发起人共同出资几十万元(工商部门营业执照注册资本登记数),等办理了税务登记后其吸纳的成员大都以现金方式出资几百元,工商部门并没有追加注册资本,企业只是在账面上处理为借记现金,贷记实收资本或资本公积,这种方式是否可以算是成员出资?视同出资如果成立,那么合作社在盈余分配时的财务处理将是管理的一项重点,如不按《合作社法》的规定分配盈余,则不应视同该合作社属于合作经营,应有弄虚作假的成分存在。

(七)合作社成员范围没有明确《合作社法》第二条规定,农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。合作社的成立应该是指农村某几个生产队或几个村的成员为了共同提高农产品的知名度或经济效益而联合在一起组织起来的一种组织形式,一般来说合作范围不应超过一个县级区域。而在实际管理当中,有不少专业合作社,其成员都是跨县、甚至跨省合作;从《合作社法》颁布的原则上看,没有对合作区域进行描述,区域范围没有明显的界定,税务管理无从下手。

(八)合作社的原始资料备案管理存在问题合作社成立后,应按照规定向税务机关办理税务登记、减免税申请等事项,其中包括合作社成员名册、合作社与成员签定的协议等。而协议中又包括了该成员经营的最大范围。如我市甜叶菊合作社,成员一般签定的协议为种植5亩,而每亩最大产量为300公斤,计1500公斤,按照每公斤销售价格16元计算,应计销售额为24000元。而我们在审核多个合作社后发现,不少成员销售的数量远远超过协议数量,有的成员销售量甚至可以成为一个小型农场的产量,且与该成员自身情况不符,存在弄虚作假现象。但财税字[2008]81号文件只规定了销售本社成员的自产农产品免征增值税,没有对销售本社成员自产的农产品与实际不符的部分,对超出备案登记的部分如何征免税进行规定,给税收管理带来又一大难题。

(九)将会进一步带动农产品购销行业的个体和企业公司注销农业专业合作社的管理好坏,对现行的购销行业的个体工商户和企业公司造成一种不良倾向。据目前不完全统计,我市个体农产品购销户每月核定税额一般情况下在300元左右,全市纳税户约为百余户,年税额约为40万元;企业公司经营购销企业15户,年纳税额约为100万元,两者合计140万元。农业合作社的成立并享受税收优惠,将会对上述纳税人形成冲击,企业公司和个体工商户将会纷纷注销,而相继成立专业合作社,既可免除缴纳增值税、企业所得税,又可不必办理一般纳税人资格认定,节省经营成本,何乐而不为呢?

二、解决农民专业合作社税源管理问题的对策

针对合作社目前发展的客观情况及在税源管理方面的一系列问题,本人认为应该尽快出台、补充或者细化相关税收政策,强化对税收优惠政策的管理,加强对合作社的扶持、引导力度,规范和促进农民专业合作社的财务管理,使合作社走向法制化、规范化的发展轨道。

(一)加强税法宣传,提高合作社成员的税法意识鉴于合作社成员大部分都是农民,纳税意识差,遵法度较低,加强针对合作社成员的税法宣传,转变合作社成员“税法与我无关”的思想态度,是从根源解决这一问题的关键途径。要迅速提高合作社成员的税法意识,就要打破常规,创新宣传内容和形式,将所有“涉农”的税收政策整理成册,派专人“送税法下乡入户,进行一对一”的宣传辅导,在突出合作社税收政策宣传的同时,大力宣传税收的地位和作用。

(二)积极引导合作社加强财务管理财务管理是一切经济活动的基础性工作,也是开展税源管理工作的客观保证。《合作社法》第三十二条、第三十四条、第三十六条规定,税务机关应当引导、帮助合作社建账建制,要求合作社设置专门财务管理机构,配备会计、出纳等财会工作人员负责日常财务核算工作,财会人员应实行聘用制,会计人员必须持证上岗;健全财务会计制度,实行独立的财务管理和会计核算。合作社必须结合自身的特点,根据经营范围,参照适合本专业社的原行业会计制度、会计政策,设计和制定本社的核算办法。此外,由于合作社成员的文化水平较低,财务管理基础薄弱,这种局面难以很快得到转变,因此建议由政府有关主管部门出面,与社会中介机构进行协商,统一以较低的资费标准,由社会中介机构合作社的记账等财务管理的基础性工作,以规范合作社的财务核算,维护社员的合法权益。

(三)创新管理手段,强化对合作社的税源管理合作社是新生事物,在税源管理上还属于空白区域。合作社同时又在享受多项税收优惠,而目前配套的监管的制度、措施还不完善,在这种情况下,税源管理工作稍一粗疏,则有可能形成新的税收流失漏洞。面对新情况,应当创新管理手段,我认为应采取以下措施进行税源管理:1、首先建议国家及早完善有关法规、措施,明确税法上农民的身份标准。根据税法的延续性,应比照《印发<农业产品征税范围注释>的通知》(财税〔1995〕52号)第一条的规定来定义税法上农民的概念。《印发<农业产品征税范围注释>的通知》(财税〔1995〕52号)第一条的规定:《中华人民共和国增值税暂行条例》第十六条所列免税项目的第一项所称的'农业生产者销售的自产农业产品',是指直接从事植物的种植、收割和动物的饲养、捕捞的单位和个人销售的注释所列的自产农业产品。2、应加强对合作社的身份调查,着重调查合作社的组织结构、成员的户籍和土地承包情况以及实际种植、养殖情况,以核实农民身份合作社成员占合作社成员比例能否到达80%的标准,根据农民身份的的界定,重点核实农民身份合作社成员的农民身份。3、专门设立合作社的税源管理清册,详细登记合作社的社员数量、社员农田面积、年均产量、出资份额等基本生产经营资源,掌握其资产总量和实际生产经营能力,建立其投入、产出的评估模型,从而判断其生产、交易的真实性。

(四)尽快完善有关合作社的税收优惠政策,及时调整征管系统的有关模块1、专业合作社对本社成员生产的农业产品销售的,向本社成员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机的行为是免征增值税的。这也就是说合作社在遵章经营的前提下所取得合法收入是免征增值税的,而目前的中国税收征管系统却没有对合作社的行业设定、税种鉴定、征收品目等进行升级,建议尽快完善综合征管软件。2、为了降低管理难度和执法风险,国家应尽快出台有关法规、政策,要求合作社为本社社员开具销售发票时,应当鉴别是否属于本社社员的自产农产品,并设立相应的法律责任。3、为支持合作社的发展,并实现与现行税法相衔接,应进一步加大税收优惠力度,建议尽快出台相应政策,对合作社销售本社成员的农业产品和向本社社员销售农业生产资料、提供农业服务的增值税管理和企业所得税管理办法,明确财务核算的具体要求和指导意见。因此,农业专业合作社的成立从国家政策上讲是一件利国利民的好事,对农业经济的发展起到一定的作用。但是,合作社的税收优惠及管理却是不容忽视的一件大事,如果被少数人利用当作偷漏税的筹码,税收政策的制定在某种意义上失去了它原有的价值含义。笔者认为,专业合作社的税收管理存在这样那样的问题,关健在于税收政策没有完善,只凭81号文件的一纸公文是解决不了问题的,也是难以操作的,只会将税收管理员推上执法风险的轨道上去。因此,建议各级税务机关在执行文件的同时,要加强户籍管理与执行情况的调查,规避执法风险,发现问题及时总结汇报;上级部门同时也要下到基层加强实地调查研究,对出现的新情况新问题及时调整政策执行方向,或者出台配套的管理办法或措施,为基层的税收工作营造一个良好的税收环境。

作者:杜其广 单位:安徽省明光市国家税务局

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