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大企业税收监控体系的构建

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摘要:

随着信息科学技术的发展,经济全球化步伐的加快,大企业跨国家、跨行业经营,集团化运作,其内部交易与财务核算日益复杂,对税收征管和纳税服务的需求层次不断提高,同时,大企业存在的税收风险也日益成为各国税务机关关注的重点。本文在剖析天津市大企业税收管理改革现状及存在问题矛盾的基础上,积极借鉴和汲取国际上对大企业税收管理的先进经验和成功做法,提出构建科学合理的大企业税收监控体系的若干政策建议与措施。

关键词:

大企业;税收监控;政策

一、天津市大企业税收管理的现状及存在的问题

(一)天津市大企业税收管理工作的现状1.机构设置情况天津市地税局的大企业税收管理体制,是以市局大企业管理部门为指导,建立以专设机构和非专设机构相结合的大企业税收专业化管理新模式。为加强全市大企业税收管理,管好全市的大企业与重点税源,2003年组建了市地税局直属局,专门负责铁路运输、邮政通信、石油开采、石油化工、发电供电、供水供气、航空运输、海上运输、高速公路、银行保险信托等十大重点行业以及天津滨海国际机场、天津港务局、天津钢管有限责任公司等14户大企业的全职能税收征管工作,全市将近50%的定点联系企业成员单位均由该局管辖。各区县地税局的大企业管理部门统一设置于税管科,同时组建专业化管理团队,负责其区域内总局、市局定点联系企业及其成员单位的管理与服务,按照市局统一部署开展信息采集、税源监控、纳税评估、风险管理等具体工作。同时,各区县局可依据自身情况确定区县级定点联系企业。2015年2月,成立了大企业税收管理处,专门负责、统一组织对大企业的个性化纳税服务和税收风险管理工作,协调各部门对大企业的专业化管理,指导基层单位做好总局、市局定点联系企业及其成员单位的管理与服务。2.定点联系企业情况2008年11月,总局下发了《关于下发国家税务总局定点联系企业名单的通知》,选取45个大型企业集团作为总局层面的首批定点联系企业。2012年,天津市地税局与天津市国税局共同确定了36个市级定点联系集团,下发了《关于印发天津市地方税务局定点联系企业名单的通知》。总局定点联系企业在津成员单位共计842户,占全市正常开业单位纳税人24.5万户的0.34%,2013年度纳税122.48亿元,占同期地税税收收入1067亿元的11.48%。其中纳税超过千万元的有191户,不足万元的企业有73户。市级定点联系企业共计760户,占全部税务登记户数的0.16%。2014年度入库税款90.8亿元,占全市入库税款的7.38%。其中纳税额超过千万元的有46户,不足万元的企业有66户。两级定点联系企业的分布,既体现出重点税源集中度较高的特征,也呈现出大型集团企业成员较多,经营情况不尽相同的特点。3.个性化纳税服务推行情况根据总局进一步加强大企业个性化纳税服务工作的有关文件精神,市地税局大企业管理部门紧密围绕该意见的内容,逐步推进大企业个性化纳税服务工作。一是召开税企见面会,构建税企高层对话机制。二是建立税企互动机制,为大企业提供贵宾服务。建立大企业客户协调员制度,市局各处室对所分管的定点联系企业指定定点联系人,负责协调大企业提出的个性化涉税诉求。建立大企业走访制度。2014年,以总局“便民办税春风行动”为契机,以发送致纳税人公开信的形式,征求大企业的涉税诉求,为大企业排忧解难。4.税收风险管理情况通过几年来对大企业税收管理的不懈探索,市地税局大企业管理部门在风险管理模式、数据应用手段、企业税务风险特征等方面积累了一定的经验,确立了大企业税收专业化管理工作的总体思路:以总局、市局定点联系企业为对象,以信息化管理为依托,以建立上下联动制度为突破,以风险管理、税源监控、纳税服务为核心的大企业税收专业化管理模式。2013年,市地税局印发了《大企业税收风险防控指南》,对大企业容易产生的税收风险进行了归纳整理,形成了一个分流程税务风险特征库和七个分行业的税务风险特征库,具体为通用行业、银行业、房地产业、建筑业、电力行业、石油化工行业和烟草行业。

(二)当前天津市大企业税收管理工作中存在的主要问题1.受现行税收属地管理体制的影响,大企业税收管理部门的职能受到了一定程度的制约。天津市成立大企业税收管理机构,基本是在分税种管理为主,日常征管业务属地管理不变的基础上形成的。属地分散化管理的弊端,是容易出现“看得见的管不着,管得着的看不见”的问题,不利于对大企业进行全方位的控管。征管层级相对较多,未能建立适应大企业税收管理发展的扁平化管理模式。目前,天津市地税系统内部仍然是根据税种功能划分业务部门,大企业税收管理部门在实际业务开展中要与流转税、所得税、稽查、征管等部门进行协调,难免出现部门之间协调合作不力的情况,在一定程度上影响了大企业税收管理部门工作的效率。另一方面,由于历史和现实的因素,地税部门管理和定点联系的大企业一般都具有较高的行政级别,一些大型中央企业的分支机构级别与市级税务机构是平级的,高于具体负责管理的分支税务机构,税企层级存在着较大的不对称现象,容易出现管理不到位的问题,不利于大企业税收管理机构统筹开展工作。2.大企业税收管理的信息化手段有待进一步提升。主要表现在以下几个方面:一是获取信息不够及时,无法实现有效防范事前风险。大企业税收管理部门目前基本是依据企业申报的相关数据和资料实施管理,这些信息的获取基本是在企业纳税义务发生之后,不具备前瞻性,无法实施有效的税收分析及纳税评估,也不能及时、准确地判断大企业面临的税收风险。二是税源管理机构无法掌握整个企业集团的全貌,征纳双方的信息不对称。信息平台仅是简单记录企业的基本信息,未能登记集团公司或总部与下属公司间的关联关系,无法有效监控关联企业。综合征管软件只能对简单的日常征管业务进行操作,不具备实施税收分析与纳税风险评估的功能,对大企业海量的财务数据无法读取。目前地税部门获取大企业信息的主要途径就是企业自行申报,这些经过加工改造过的“二手”信息。存在是否真实准确的问题,依据这些信息开展税收分析与纳税评估,难以保证工作质量,在一定程度上制约了大企业管理的成效。3.以风险控制为导向的大企业税收管理体制不够完善和健全。天津市地税部门管辖的大企业,普遍建立了内部控制系统,对企业风险实行实时管理和监控。由于大企业内控制度的完善性不尽相同,控制风险的效果也存在很大区别,因此需要对存在不同税收风险的企业进行有针对性、差异化管理,以切实防范和规避税收风险。4.大企业税收管理部门缺乏专业复合型人才的矛盾较为突出。由于大企业纳税人的涉税问题十分复杂,需要的纳税服务层次相对较高。就天津市而言,由于大企业税收管理部门成立时间不长,人员基本是从其他业务处室抽调或调配组成的,工作经验和能力相对较为薄弱。直接从事大企业税收管理的直属分局,从整体管理状况来看,也比较缺乏同时掌握税收管理、法律、经济分析、税务审计等专业知识的复合型人才,这种状况很难适应日后实行大企业税收专业化管理的客观需要。在实际管理工作中,征管一线的税收管理员缺乏相应的专业能力应对大企业的专业财务管理团队,征纳双方的能力存在较大的差距。

二、发达国家大企业税收管理的经验借鉴

1.以服务纳税人为理念,为大企业提供个性化与差异化纳税服务。大企业税收管理不仅要求税务机关实施日常的征收管理,还要与大企业建立一种透明、信任、相互理解的新型关系。特别是综合功能型的大企业税收管理机构,将大企业纳税人作为客户,充分考虑大企业的差别需求,与纳税人建立客户服务型关系。因此,主要发达国家的大企业税收管理机构都将协调处理好与大企业的关系作为一个重要职能来履行。从目前情况看,发达国家大都改变了以往“填报纳税申报单之后才进行检查”的方式,转向“通过对于大企业的实时和预先管理”来协调与大企业的关系,实现一站式服务。2.大企业税收管理侧重以风险管理为导向,将税务审计作为税收执法的主要手段。美国、英国、澳大利亚等发达国家的做法是将税务审计的功能分解为风险评估、审计选案、审计策略、审计标准和审计质量控制等具体的环节和步骤,根据不同类型的大企业细化各个环节的操作,达到以审计手段强化管理的目的。同时,发达国家的大企业税收管理机构非常注重建立行业分析部门,既有助于管理者对各行业存在风险的全面了解,又能够使政策制定者系统了解行业政策方面存在的问题并设法加以解决。实现了最佳的管理成效。3.注重加强对大企业税收管理机构人员的培训,提升管理人员素质和机构效率。发达国家大企业税收管理机构的工作人员一般都具有很高的资历,其工作人员许多都是在各自领域内的行家里手,诸如会计师、税务师、律师、金融分析师等,丰富的从业经验为做好大企业税收管理工作奠定了坚实的基础。同时,鉴于大企业纳税人需要的纳税服务层次相对更高,因此,增强对大企业税收管理人员的业务培训和知识更新的频次和力度,也是必不可缺的重要内容。另外,为确保专业管理人才不至于外流,发达国家为大企业税收管理机构的工作人员提供了相对更好的物质待遇。4.重视现代化信息征管手段的广泛应用。近年来,发达国家进一步加大了对税收征管信息化建设的投入力度,电子申报、计算机审计等多种信息化征管手段的广泛应用,已经成为发达国家大企业税收管理工作的一大亮点和特色。

三、完善大企业税收管理的政策建议与措施

(一)强化大企业税收风险管理在防控大企业税收风险方面,总局层面已经做出了初步的尝试。2009年,颁布了《大企业税收风险管理指引(试行)》(以下简称《指引》),从设立税收风险管理岗位、建立风险识别与评估流程、制定风险应对策略和内部控制、建立信息与沟通机制四个方面做出了指导性规定。目前存在的问题是《指引》中仅做了原则性规定,缺乏具体的实施细则。因此,亟需借鉴发达国家大企业管理机构实施税收风险管控的经验和做法,在操作层面进一步细化大企业税收风险防控的具体措施与规程。首先,通过收集企业信息识别企业面临的税收风险点。税收风险管理信息包括企业内部信息和外部环境信息。识别税收风险点可以采取两种途径。一是分析企业财务和税务数据,剖析企业存在的涉税问题,并与行业内其他相关企业做横向比较。这是识别大企业税收风险的最直接途径。二是采用调查问卷。设计真实、可信度较高的大企业电查问卷可获得企业内部控制的信息,便于管理机构了解企业的税收风险状况,变事后管理为事前预防。其次,评估分析大企业税收风险,对大企业存在的税收风险进行量化,实施大企业税收风险排序。针对大企业的税收风险点进行成因分析,估算税收风险发生的概率,尽可能量化大企业税收风险的程度大小,以准确评判大企业面临的税收风险。第三,制定差异化的风险应对策略。根据税收风险评估的结果,将大企业面临的风险划分为低、中、较高、高风险四个层级。实施差异性的风险应对策略:(1)对于高风险的大企业,采取严格的监控手段,包括避税调查、专项检查等措施,派驻专门人员监督企业的风险,集中专业的管理人员实施税务审计。(2)对处于较高风险的大企业,通过增加检查和审计频率,扩大审计范围来切实防控风险。(3)对处于中等风险的大企业,引导企业签订遵从协议,针对其存在的具体问题展开专题税收审计,协助其建立和完善税收风险内部控制机制。(4)对于低风险的大企业,主要通过强化纳税服务,满足和回馈其涉税诉求的方式,引导其主动遵从税收法律法规的形式规避风险。最后,及时反馈和提示税收风险,提高大企业税收遵从度。通过与存在不同风险的大企业构建沟通机制,帮助大企业及时知悉税收风险内控系统存在的缺陷和问题,以确定风险防控的具体策略。以有效引导和加大管理力度的形式,降低税收风险发生的概率。大企业税收管理机构通过纳税人提供的信息反馈,对相关业务流程设计加以改进和完善,力求将大企业税收遵从风险降至最低限度。借鉴发达国家经验,将税务审计定位为大企业税收风险管理核心环节和主要手段。运用大数据技术,全面搜集大企业海量涉税数据,并加以深度分析,提高审计工作的威力。以行业管理为主线,通过经验的积累,逐步形成从企业单点管理到整体行业管理的转变,完善健全行业风险特征库,增强行业风险识别能力。根据区域内行业集中程度、纳税能力等实际情况组建行业管理小组,归纳总结行业税收特点,查找行业税收风险点,研究行业税收风险应对策略,全面提升各行业税收风险管理水平。

(二)推进大企业税收管理信息平台建设大企业税收管理信息平台是指大企业税收管理部门基于计算机网络技术,收集大企业信息、共享征管信息,交换管理信息、发布工作指令,加工处理工作信息和发布信息的网络系统。面对大企业纷繁复杂的各类海量信息。如果缺乏相应的管理信息平台的有效支持,难以实施对大企业的有效控管。发达国家的管理大企业的一个很重要的经验就是建立了高效运作的现代化信心管理网络,从而对大企业的各类涉税信息能够实现有效监控。构建大企业税收综合管理平台应包括对大企业基础信息库的建设维护、对税源监控的实施、风险分析评估的执行以及应对的结果、风险反馈和改进机制的运转等内容进行整合,形成风险管理流程的闭循环。预留多元化数据的传导接口,逐步引入工商、海关、审计、公安、发改委等职能部门的涉税数据,丰富税源管理信息库,为日常征管提供准确、全面的分析数据。现阶段大企业税收管理部门要从两个方面着手,构建功能全面、快捷高效的大企业税收管理信息平台。首先,进一步健全完善大企业税源管理分析平台。目前,虽然我市地税大企业税收管理部门已经普遍使用了综合税收征管软件,但由于综合征管软件中有关大企业组织结构和关联业务记录的缺失,缺乏对税收分析和纳税评估的支持,这些缺陷很大程度上影响了其作用的发挥。因此,亟待建立能供各层级管理机构共享的大企业税源管理分析平台。一是建立大企业组织机构和关联业务的基础资料库,将大企业的详细资料纳入“一户式”电子台账实施基础管理;二是建立大企业申报资料库,以便汇总申报数据与其分支机构申报数据的比对;三是实现与大企业财务软件的数据对接,便于从财务软件中自动提取数据;四是建立大企业分析预警指标库,要求大企业报送信息时做到责任到位、时间到位、质量到位、人员到位和衔接到位,打造信息化监控平台,使对大企业的日常税收管理工作延伸到其产、供、销数据链的分析;五是聘请财务分析、会计电算化的专业人才共同研发大企业分析模型,建立分析、预测和监控平台,提高监控数据质量,实现集中优势、智能优势和效率优势,从根本上解决数据采集难的矛盾。其次,畅通税源信息渠道,强化税源监控管理。税源信息的收集和分析是实施大企业税源管理的重要突破口,也是进行分税种管理的基础和起点。通过多种渠道收集与征管工作相关的信息,并对信息进行初步加工、整理和筛选,为税源监控和分析提供依据。立足于开展税收分析和纳税评估的需要,全面采集涉及大企业组织机构、关联交易、物流、信息流等多方面的信息,拓宽采集渠道,建立与审计、工商管理、海关、技术监督等相关政府职能部门的联系和信息沟通机制,运用相关部门的管理信息资源,包括注册登记、资格认证、资金流向、关联票证等信息。丰富税源管理信息库,实现资源资源共享、高效利用,为全面动态掌握大企业涉税信息提供强大的技术支撑。鉴于大企业组织机构庞大、经营领域广泛、关联交易频繁、内部结算复杂、税源管理难度较大的特点,进一步完善健全现行重点税源监控分析管理体系,改变常规按行业分散监控管理的模式,建立大企业专业化信息管理监控平台和大企业分行业经济税源分析模型,强化对大企业税基、税源的综合分析,对大企业内部的产业链全面实施监控。对于特大型企业可采取派驻税收管理员进入的方式,实施全方位直接化的税源监控管理,掌握税源管理的主动权,将大企业的涉税风险降至最低限度。

(三)为大企业提供集约化与个性化纳税服务优化服务是大企业税收管理的基本方式之一,是整个纳税服务工作的重点,也是纳税服务业务创新的难点。发达国家加强大企业纳税服务的一个重要措施就是引入客户式管理理念,与大企业建立客户服务型关系,注重在税收管理与执法中为大企业提供针对性、个性化和高质量的纳税服务。因此,大企业税收管理机构应充分借鉴其成功经验和做法,构建优质、高效的大企业纳税服务机制。一是加强权益性服务,切实维护大企业合法权益。为大企业开辟办税“绿色通道”,及时受理和解决大企业的涉税诉求。对其提出的涉税问题的建议与意见,视情况不同转相关部门处理,并适时将处理过程与结果向企业反馈。分析大企业在涉税方面的机制性缺陷和不遵从风险,帮助大企业防范、控制和化解税收风险。二是借鉴发达国家大企业管理部门实行的实时和预先管理的方式,注重管理前移,寓管理于服务之中,开发设计着眼于大企业风险超前预防、及时发现、实时解决,实现税企共嬴的操作方案。制订针对大企业特点的管理服务办法,内容涵盖税企信息反馈、税企恳谈会制度、前台预约服务专属通道等方面。真正做到对大企业的科学高效管理与服务。三是加强大企业税收管理机构与大企业之间的互动沟通。定期或不定期以通气会、论坛、研讨会等多种形式开展互动沟通。宣传税法,回应大企业关注的涉税问题,促进大企业之间相互交流涉税业务处理的做法和经验。鉴于大企业税收管理涉及的税种较多,范围较广,需要大企业税收管理部门加强与相关部门的沟通协作,构建有效运作的上下级之间和部门间的协调机制。四是进一步扩大税收遵从协议的谈签范围。遵从协议的谈签可以使大企业的纳税具有确定性,也可使地税部门提前知晓大企业的生产经营信息,为大企业交易和经营活动的税收后果提供预先的制度安排。只有不断完善和丰富遵从协议内容,加大遵从协议的谈签力度,税务部门才能更好帮助大企业防范税收风险,节省和控制征税成本。

(四)加强大企业税收管理人才建设一是要大力开展专业技能岗位培训,如初任培训、任职培训、更新知识培训、业务知识考核等多种形式的教育和培训活动,重点培养精通法律、税收、计算机和外语的复合型专业人才,保持人员的相对稳定性,提高干部队伍的综合业务素质。二是通过实施聘用制度,面向全社会招聘一批执业注册会计师、审计师、律师、资产评估师、金融分析、计算机分析专家等到大企业税收管理机构之中,建立税务系统的智力支持团队,主要负责审核评税、税务审计、反避税调查等高技术含量的业务工作,对大企业税收专业化管理提供智力支持。另外,针对大企业税收管理机构专业人才培养落后于大企业的问题,可以采取向相关大企业派驻税务人员学习观摩的形式。这样可以使派驻人员更全面地了解大企业的经营活动、组织架构、内部控制机制等情况,便于在对大企业实施税收风险评估时做出更为准确的判断,同时也可以更直观地了解大企业在纳税服务方面的诉求,发现管理工作中存在的缺陷和不足,以加强和改善自身工作来促进大企业税收管理工作的专业化水平。

作者:刘群 单位:天津市财政科研所

大企业税收监控体系的构建责任编辑:杨雪    阅读:人次
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