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社会保险中的财政风险分析

2016/04/25 阅读:

摘要:

社会保险事业是整个社会保障体系中的核心内容,国家政府作为社会的管理者,始终是社会保险事业的主体,承担最为重要的责任,任何国家社会保险资金的形成和供给都离不开政府财政的参与,但随着社会的不断发展和我国经济社会体制的转轨,政府对我国社会保险事业所承担的责任有增无减,致使其中的财政风险也不断加大。结合我国当前的具体情况,从宏观经济的社会变动结合社会保险制度内部一些错综复杂的因素对社会保险财政风险问题进行了分析,并提出了一些防范和化解的政策建议。

关键词:

社会保险;财政风险;风险防范

一、我国社会保险概述

社会保险是社会保障制度中的一个最重要的组成部分,是指国家为了预防和分担年老、失业、疾病以及死亡等社会风险,实现社会安全,而强制社会大多数成员参加的,具有再次分配功能的非营利性的社会安全制度。它涵盖五大险种,分别是养老社会保险,医疗社会保险,失业保险,工伤保险和生育保险。我国社会保险是遵照权利与义务对等的原则建立起来的,由国家,企业和个人三方共同缴纳费用共同承担责任。不过社会保险涉及最广大人民的基本利益,关系到全体社会成员的基本生活,国家政府作为社会的管理者,始终是社会保险事业的主体,承担最为重要的责任。社会保险是社会保障的核心内容,虽然它可以有对应的专项基金收人,似乎具有脱离财政而独立存在和自我循环的能力,但从根本上看,仍离不开财政的支持。在市场经济的各种因素的影响下,一旦社会保险基金人不敷出,财政就必须增加相应的支出,予以弥补。由于社会保险基金收人和支出都纳人国家预算,财政就成为社会保险基金的根本保证。要建立健全社会保险体系需要强调政府的责任,那么政府就应该肩负起这一责任,进一步调整财政支出结构,相应削减行政性经费和一般事业经费支出,以此来增加社会保险方面的财政支出,提高财政社会保险支出水平,在财政支出方面给予社会保险事业最大的支持。近几年我国政府在社会保险方面的财政支出连年大幅增加,但与发达国家和其他发展中国家相比,我国政府用于社会保险事业的资金投入比例还是比较低的。于此同时,随着国家经济的发展以及经济体制的改革和人口老龄化等社会问题的出现,社会保险中的财政风险日趋增加。

二、社会保险中的财政风险产生的原因分析

社会保险中的财政风险主要是指,在财政领域中因各种不确定因素的综合影响而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏,从而影响财政对社会保险的支出水平,使得社会保险体系因缺乏必要的资金而无法进行必要的给付,致使社会保险的保障功能无法实现并且引发社会不安定的风险。任何国家社会保障资金的形成和供给都离不开政府财政的参与,我国社会保险中的财政风险日趋增加增大,主要受以下几个因素的影响:

1.人口老龄化。人口老龄化有两个含义,一是指一个国家或地区老年人口在总人口中所占比例不断上升的过程;二是指社会人口结构呈老年状态,即一个国家或地区60岁以上的老年人口占总人口比例的10%,或者65岁以上老年人口占总人口的比重的7%。截止2015年2月26日,我国60周岁及以上人口21242万人,占总人口的15.5%,65周岁及以上人口13755万人,占总人口的10.1%。据劳动部门测算,假设我国社会保障制度不变,综合考虑CPI等因素变化,从2025年起,每年财政将需要拿出近5000亿~14000亿元用于支付城市退休职工的基本养老保险;而且到2025年如果考虑到各年龄组的医疗费用,按GDP年增长率同比增长,我国医疗需求量费用到将达到6万亿元以上,预计会占当年GDP的12%左右。人口老龄化,老年人口增加使养老保险和医疗保险的支出增加,财政支出的负担加重。国家财政收入跟不上人口老龄化所带来的养老金增长量,社会保险基金收支无法平衡,收不抵支,资金缺口越来越大,社会保险正常支付难以得到有效保障,老龄化已成为增加社会保险中财政风险的重要影响因素。

2.社会体制改革。生产关系一定要适应生产力的发展,对不适应社会生产力发展的社会体制也要进行改革。然而在我国社保制度与财政制度进行了双重改革的过程中,由于制度设计不合理,监管机制不成熟,后续执行不利等问题,我国社保制度与财政制度都出现了一些缺陷,这些制度上的缺陷无疑都成为了加重社会保险中财政风险的相关因素,致使风险的产生与不断增加。例如,社保体制改革中形成的隐性债务是造成我国社会保险财政风险的重要险源。另外在改制过程中,由于劳动用工制度和现代企业制度的不断完善,使得很多劳动者适应不了现代就业要求,就业压力增大,失业人数增加,从而失业救济的负担也在不断加重。劳动和社会保障部在2014年度劳动和社会保障事业发展统计公报中显示,年末全国城镇登记失业人数为952万人,城镇登记失业率为4.09%。全国就业形势依然严峻,失业保险压力有增无减。如此大的失业保险支付压力更加加重了国家财政对社会保险的支付负担,只要财政收入环节出现问题,政府就难以维系对社会保险的支付,从而引起财政支付风险。此外随着我国医疗保险制度的不断改革完善,其覆盖率加大,我国参加城镇基本医疗保险的人数也不断增加,2014年年末我国参加城镇基本医疗保险人数为59747万人,比2013年末增加2674万人,2014年全年城镇基本医疗保险支出8134亿元,比上年增长19.6%。而且未来三年各级政府还会继续安排和相应增加支持其他医疗卫生事业发展的资金投入。如此大的医疗保险支付压力无疑也增加了财政的支付风险。

3.社会保险资金的筹集风险。社会保险的筹资方式一般有两种:一是征税,二是收费。我国一直采用收费的形式,收费是社会保险管理部门根据当年社会保险费用支出的需要确定统筹比例,统一征收。目前,我国社会保险资金的筹集主要来源于政府的财政拨款、法定的企业交费和劳动者个人缴费。社会保障是国家举办的事业,社会保险又是社会保障事业的重中之重,国家理所当然要给予一定资助,而作为雇主或雇佣单位,企业也有为员工缴纳一部分社会保险金的义务。但由于收费无法和征税一样用法律的形式将企业和个人应尽的义务固定下来,所以经常存在拖欠、拒缴等现象,不利于社会保险收人的稳定、足额,而不稳定、不足额的收入会给支出带来一定的压力,最终增加财政负担,比如,在社会保险支出一定的条件下,当社会保险收入不能满足其支出需要时,财政就必须从其他收入里给予资金补充,财政负担由此加重。财政的负担加重势必就会影响财政对社会保险的支付水平,所以社会保险资金的筹集风险会增加其财政风险。

4.社会保险资金保值增值困难。随着我国社会保险工作的深入开展,我国五个险种社保基金规模发展惊人。据劳动和社会保障部在2014年度劳动和社会保障事业发展统计公报中显示,2014年全年五项社会保险(含城乡居民基本养老保险)基金收入合计39828亿元,比2013年增加4575亿元,增长率为13.0%。基金支出合计33003亿元,比2013年增加5086亿元,增长率为18.2%。然而我国社会保险基金规模迅速扩大的同时,伴随的却是不到2%的基金投资收益率。根据相关测算,目前我国社会保险基金的增值率大约只有4%,扣除通货膨胀因素后,收益率微乎其微。如果考虑基本养老保险中个人账户实际累积额的收益率,将远远低于4%,再考虑通货膨胀因素,那么实际增长很可能是负的。社保基金实力极大增强,但处于贬值状态,且规模越大,贬值风险越大。社会保险基金的贬值无疑会加大财政支出的负担,造成财政风险。

三、社会保险中的财政风险防控措施

第一,加大法制建设力度。2011年7月1日我国正式开始实施《中华人民共和国社会保险法》,这是我国社会保险法制建设中的又一个里程碑,它改善了我国长期以来由于没有可统一操作的、内容全面的、具有强制性和权威性的《社会保险法》作依据,使社会保险事业无法有效开展的现状。但仍需继续加大我国社会保险事业的法制建设力度,增强《社会保险法》的约束力,增强社会保险体系的法律化水平。另外,还应加快出台关于社会保险基金营运、投资及监管等一系列的立法,以确保1.5万亿社保基金投资的安全运作。第二,开辟多元化的筹资渠道,保障社会保险资金的来源,降低社会保险资金的筹集风险,从收入环节抓起,切实防控社会保险中的财政风险。(1)开征社会保险税。这是我国社会保险基金筹集方式的理想选择。参照国际上的通行做法,用社会保险税的征缴方式替代我国目前的社会保险统筹收费方式,这样既可以增强筹资的稳定性,解决现行以行政手段实现统筹的“软收硬支”问题,又能使社会保险制度法制化、规范化。所以我国可以根据本国国情,在时机成熟、各方面条件都允许的时候开征社会保险税。(2)变现国有资产,充实社会保险基金。目前的国有资产在很大程度上是老职工长期低工资劳动贡献的积累,所以必要时可以考虑将这部分国有资产用于老职工的养老。一方面可以解决“老人”的历史债务问题,另一方面可以减轻现行个人账户的压力。第三,确立正确的社保基金投资理念,理性选择基金投资方式,激活基金活力,一定程度上缓解社会保险资金保值增值困难的问题,有效降低社会保险中的财政风险。首先要确立安全第一的投资理念。社保基金一直被视为老百姓的“保命钱”,是我国整个社会保险事业的战略性储备基金,社保基金投资理应安全重于收益。国际上很多国家在经历了13年金融危机后纷纷开始调整社保基金投资的策略,最大变化就是重视社保基金的投资安全,大幅度减少其在资本市场的投资比例。而在当前股市大幅度缩水的经济形势下,我国更要理性地解决社保基金闲置的问题。当前不能“静观其变”或盲目地海外投资,我国社保基金投资的出路除了存入银行,购买国债外,还可以选择性地参与一些具有良好收益预期的大型基础设施项目建设,以实现社保基金的增值保值,降低存在的财政风险。第四,强化社会保险基金监管力度,构建主辅分明、多重监管的社会保险基金监管模式,建立行政监督、法律监督和外部监督相结合的监督机制,并推进社会保险基金监管的市场化。涉及社会保险监管的部门有很多,如社会保险主管部门、金融部门和财政部门。要健全完善这些监管部门的权责,保证执行力,另外由于他们各自分工不同,还需要建立一个内部的协作分工、相互监督的社会保险管理监督体系。其次要加强基金监督的法制建设。最后基金管理部门要定期向人民代表大会及其常委会报告基金管理情况,还要动员社会力量,包括新闻媒介、工会组织及各阶层代表参与监督。

参考文献:

[1]杨红燕,陈天红:社会保障财政支付风险的多角度分析与全方位应对[J],武汉大学社会保障研究中心,2011.

[2]林毓铭:社会保障财政风险与危机管理战略[J],人口与发展,2009年,第15卷,第6期.

[3]李海飞,谢颖:社会保障风险的财政分析与防范[J],财贸研究,2002年,1月.

[4]郑洁,翟胜宝:我国社会保障财政风险防范研究[N],四川经济管理学院学报,2013年3月,第21卷,第1期.

作者:刘奕琼 单位:武汉大学社会保障研究中心

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