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社会保险体系的回顾与展望

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劳动保险制度评价及对后世影响

建国初期的劳动保险制度对于后世产生了深远影响,对于上世纪90年代以来的中国社会保险制度重建,尤其是对于中国社会保险法制化的冀许,回望与远眺都是必不可少的课程:

1.制度的严谨性、逻辑性值得称道。众所周知,新中国初建,百废待兴,对于决策层,万事缠身,然而,在内政外交、经济建设与军事斗争同时进行的过程中,《劳动保险条例》的颁布,不仅是简简单单地谓之“保护劳动者权益”的问题,而是设计、创制一种对抗职业风险、抵御经营风险的社会保险机制。及至今日,我们看不出当年《劳动保险条例》条文的破绽,更难寻找其中错误的逻辑。对于建国初期的财力而言,能够达到如此“社会保障”水平已属相当不易。在相对较低水平的基础上,寻找制度运行的基础与运行秩序的逻辑,乃是考验制度是否理性的关键,这一点,《劳动保险条例》是永远值得信赖的。

2.制度具有实践上的操作性。法律的生命在于实践。劳动保险制度的实施对于稚嫩的新中国而言尤其不易,没有那么多的“财政投入”,劳动保险基金照样累积,没有财政支持,保险机制照常运作。可能也没有那么多的保险计算人才,但是工资总额的3%足以维持劳动保险制度运转。今日的人们或许会质疑上述是否真实,答案告诉人们,不止是制度运行的真实,还有制度形成的规则具有可操作性或制度制定者原本就是使这样的制度能够落地的思维,使这一切成为真实。比如,劳动保险金缴存的基数是“工资总额”,如何判断、操作“工资总额”?《劳动保险条例实施细则修正案》第二章作出了明确的规定。李立三先生领导的第一届人民政府劳动部的官员们在60年前就意识到“费基”的严肃与科学,时间推移至21世纪,社会保险制度中常被人提及的“工资总额”,谁能保证它的“真实”?《劳动保险条例实施细则修正案》足足用了十八章的规定推动劳动保险制度的实施,循着“照章办事”的路径,在国营和私营两种所有制性质并存的建国初期,人们亦未找到当年“规避”《劳动保险条例》的痕迹,原因至为复杂,但有一点可以肯定:当年制度的制定者是为制度的操作而定的制度。

3.制度的脱法运行。《劳动保险条例》是以政务院行政法规的形式出现的,《劳动保险条例实施细则修正案》是以部门规章的形式出现的,以今天法学理论中所探讨的法律渊源角度,上述法规和规章显然属于正宗的法律制度的范畴。但是,仔细分析之后,可能会有这样的发现,即,建国初期建立的劳动保险制度并非完整意义上的法律制度。有以下几点值得注意:第一,劳动保险制度中虽然包含了一定程度的申诉制度,但是,劳动者并无真正意义上的法律救济程序,也就是说,当事人既无仲裁救济,也无行政复议和行政诉讼可言,当然更无真正意义上的社会法上之诉讼。可以这样说,没有程序救济的通道,便没有相应的“官司”,从这一角度而言,劳动保险制度的脱法性是客观存在的;第二,从工人和职员的法律意识角度而言,旧中国没有真正意义上的社会保险制度,对于该领域的不满或纠纷多数都依赖政府,而不是寻求法律;第三,新中国成立后,颁布的形式上的法律很少,只有婚姻法、土地法、工会法,以及1954年颁布的宪法等少数法律,民法、刑法、诉讼法等基本法律在现实生活中被相关政策所替代,人们很少将制度与法律联系在一起。因此,可以断言,几乎很少存在劳工保险领域的法律意识。

改革开放至上世纪90年代:劳动者风险遮蔽缺失的历史回眸

(一)企业市场化与劳动者风险裸露

1984年10月20日,《中共中央关于经济体制改革的决定》发布标志着经济体制改革的全面展开,由此引发企业制度的剧烈变迁。“1986年,在国家规定工资总额和政策的范围内,把企业内部职工的工资、奖金分配权交给企业,由企业自主决定分配形式和办法,并降低奖金税率。”尤其是1986年《国营企业实行劳动合同制暂行规定》的颁布,促进了劳动者的合理流动,促进劳动力管理的社会化,职工逐渐成为市场人和社会人。“……随着企业改革的深化,企业成为自主经营、自负盈亏的经济组织,‘企业自保’就会造成新老企业间社会保障负担的畸轻畸重,亏损企业无法保证职工的基本社会保障待遇。至今许多困难企业的职工报销不了医药费,在差额拨付养老金的企业拖欠养老金,还有企业自保的弊端没有解决。”企业劳动人事制度改革将员工逐步推向市场,而市场保障的机制尚未构建。从20世纪80年代开始至90年代初期,仅仅构建了失业保险一项制度。换言之,在20世纪90年代前的一段时间,企业破产、倒闭、被民企及外企收购之后,企业员工下岗失业,养老金断炊、医疗无待遇、工伤无人管等现象并非个案。毋庸置疑,与经济发展“摸着石头过河”之改革路径相比,社会改革显得被动和盲目,职业群体随着企业市场化改革进程推演并无社会安全网遮蔽,至少在上世纪八九十年代的一定时期内,产业工人之职业风险裸露是不争的事实!

(二)社会保险制度的起步———失业保险的三变其脸与社会保险制度的单兵突进

企业市场化改革进程中,企业用人自主权扩大,改革者的本能意识是职工有可能“失业”,尽管当时社会环境还不允许“失业”的提法。因此,中国新时期恢复的劳动保险制度是从失业保险制度构建起步的。该领域社会保险制度的构建体现在国务院行政法规的三变其脸!

1.1986年《国营企业待业保险暂行规定》的出台。1986年7月12日,国务院于同日内一举发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》四个国务院行政法规,是否空前无从考证,但实有可能成为绝后之举。《待业保险暂行规定》第1条规定:“为适应制度改革的需要,促进劳动力合理流动,保障国营企业(以下简称企业)职工在待业期间的基本生活需要,特制定本规定。”计划经济体制下,职工吃企业“大锅饭”和企业吃国家财政的“大锅饭”现象使职工几乎不存在职业风险,改革之后最大的风险莫过于“失业”。因此,社会保险制度的构建起步于失业保险领域,与西方市场经济国家先疾病(健康)保险、职业伤害保险、老年和残疾保险,最后才是失业保险的路径大不相同。该《暂行规定》包括总则、职工待业保险基金的筹集和管理、职工待业保险基金的使用、管理机构、附则等五章共16条。

2.1993年《国有企业职工待业保险规定》的颁布。1992年社会主义市场经济体制确立,政府直接经营企业退出历史舞台,“国营”亦被“国有”所替代;同时,随着时间的推移,《职工待业保险暂行规定》在“暂行”7年之后,亦发现其中需要修正的地方。“1993年,国务院对《暂行规定》中的待遇水平、保险对象、待业保险基金的筹集、管理和使用做了修订,重新颁布《国有企业职工待业保险规定》。”然而该《规定》自身的缺陷决定了其短暂的命运:其一、规定仅为国有企业而设,其社会公正、公平观念的缺失暴露无遗;其二、虽然摆脱了“暂行”,但将其他所有制企业职工抛在社会保险制度之外的社会保险岂能长久?其三、该规定仍在袭用“待业”语境,仍未接受“失业”概念。事实上,该《规定》颁布的第二年,即1994年《劳动法》颁布后,“失业保险”概念毅然入法,标志着没有来得及实施的《国有企业待业保险规定》实际上已失去效力,《失业保险条例》的制定纳入了议事日程。

3.《失业保险条例》的颁布。1998年12月26日《失业保险条例》获得通过。轰轰烈烈的“下岗分流、减员增效”运动造就了无数下岗失业者,《失业保险条例》的出台可谓生逢其时。该《条例》第2条规定:“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定,缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定,享受失业保险待遇。本条所称城镇企业,是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”可见,该《条例》的规定从一个极端跳至另一个极端,它不仅将所有企业涵盖其中,〔10〕而且突破了“劳动保险”范畴,将非劳工领域之事业单位及其工作人员一并纳入失业保险制度,且未进行任何区分和甄别,实属“首创”。现实中,我国事业单位改革至今仍在起步阶段,试问:事业单位所缴纳的失业保险费用之何处?尽管失业保险较之其他社会保险项目立法最早,基金累积最早,但是,基金沉淀最厚,基金支付不畅、法制化程度很低却是不争的事实。

(三)社会保险的综合改革与试点

在失业保险制度构建的同时,其他领域的社会保险制度亦在探索和建立的进程中。尤其是养老保险制度的构建与失业保险制度的构建同步,《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第五章专章规定了“退休养老期间的待遇”,对劳动合同制工人开始实行社会保险制度并筹集“养老基金”。养老保险制度曾经历过劳动行政部门管理的养老保险制度和行业养老保险自立并行的年代,制度的破碎和凌乱成为业界、学界、甚至官方普遍认同的事实。以养老保险制度的构建为例,养老保险制度在《社会保险法》颁布之前,从形式上尚不具备法律制度的基本特征,大多体现为国务院颁发的规范性文件,各个规范性文件彼此之间的关系非常模糊。换言之,养老保险制度一直处于“改革”状态的未定型摸索阶段。对于政府或公共服务部门之行为而言,存在一定时期的探索和试点尚属正常,而对于民众的基本权利而言,长期处于未知状态必然影响公共部门的公信力。换言之,养老保险制度试点十几年间,由于始终没有形成定型性质的法律或者行政法规,广大劳动者并未存在真实意义上的社会保险权利。

中国社会保险立法评价及其法制化进程展望

(一)《劳动法》的颁布与社会保险入法

1994年7月5日,《中华人民共和国劳动法》颁布,该法的颁布标志着新中国劳动立法通道的打开,此后,一系列相关劳动法律、法规随之颁布。对于中国劳动法制而言,该法所产生的作用远远大于其法律条文本身,该法颁布后,相关劳动和社会保障类法律之立法工作由是展开,《社会保险法》与《劳动合同法》列入全国人大立法规划即是在《劳动法》颁布之后,相关各方共同认知的结果。早在《劳动法》刚刚颁布之后的1994年秋天,《社会保险法》(草案)的起草工作就开始了,原劳动部专门成立了立法起草领导小组和立法工作小组,列定了具体工作计划和进程。为了便于《社会保险法》(草案)的起草工作,相关机构还编辑了《社会保险法》起草工作简报,相关社会保险立法的参考资料。之后,相关方还进行了若干次针对性的调研。应当说,初始展开的《社会保险法》立法工作并未列入全国人大常委会之立法规划,一定程度上带有不少盲目性,但是,1994年启动的《社会保险法》(草案)的起草工作又深切地反映了《劳动法》关于“社会保险”事项规定的粗糙性以及社会实践对于该领域法制化的迫切性。

1998年之后,《社会保险法》列定全国人大立法规划,此后,该法的起草工作并未因列入立法规划而成持续之势,时断时续地被提起或被放下,该法的起草直至2007年《劳动合同法》颁布之后才正式步入立法工作之快车道。虽然《劳动法》中含有“社会保险”专章规定,人们也可以认定社会保险事项入法源自《劳动法》,但是,从社会心理窥视,社会保险法制化认同感很低,甚至很少有人知晓《劳动法》中包含着社会保险的规定。毋庸讳言,《劳动法》对于社会保险事项的规定不到十个法律条文,所规定的内容大多为“宣示”性条款,几乎不具备任何法律实践的基础条件,也就是俗语中称呼的“不具备法律操作性”。正是此点,《社会保险法》的起草起步于《劳动法》刚颁布之后,或多或少存在解实践操作之“渴”的嫌疑。其实不论是社会经济基础条件,还是法制基础条件,乃至立法技术条件对起草这样的法律而言都未成熟。

(二)《社会保险法》的颁布及对该法的评价

2010年10月28日,第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《社会保险法》,该法被相关方称之为“社会主义市场经济体制”之“支架性”法律。对于该法的颁布,作为该领域学者,亦喜亦忧尽在其中:第一,该法的颁布开启了社会保险法制化之进程。上文提及我国上世纪80年代中期颁布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》从形式上具备了社会保险立法的成果,客观地讲,囿于时代局限,加上上述规定很少与行政执法和社会司法相衔接,因而,很少存在社会保险法制之社会认知。《社会保险法》第一次以专门法律的形式规定“社会保险”事项。该法的颁布实施将推进社会保险事业之法制化进程,“《社会保险法》的出台,形式上的法律制度开始接轨社会实践,更多的用人单位,更多的劳动者,甚至是更多的行政官员、法官,以及律师开始接触这部法律。该法的颁布将加快中国社会保险立法之进程,加快社会保险依法行政之进程,加快中国社会保险纠纷司法审理之进程,亦会推动社会保险事业法制监督制度之形成。”

现实生活中,已进入司法程序的工伤认定行政诉讼、劳动关系认定及工伤(待遇)给付纠纷的仲裁与诉讼已经使社会保险的重要内容工伤给付率先进入司法救济程序,而养老(老年年金)保险业务中有关缴费基数、缴费年限、(待遇)给付标准都在实践中存在着纠纷与争执,只不过这些领域纠纷的法律救济仍待时日。从笔者接触的相关机构得到的信息,不论是劳动仲裁机构,还是人民法院对于社会保险纠纷之审理,仍处于“纠结”情绪中。可以预见,中国社会保险一定会随着《社会保险法》的出台而逐步实现法治。

第二,《社会保险法》规定内容粗糙,法律实践性差,更多价值在于“里程碑”式的宣示。对于《社会保险法》立法稍加关注者,曾有这样的印象或记忆,即全国人大常委会最初公布的《社会保险法》(草案)征求意见稿与最终颁布的法律,从章节内容看大相径庭。最初的征求意见稿中并未涉及过多的社会保险之相关事项,基本法律逻辑在于,建立基金制度,缴纳社会保险费、社会保险待遇及其标准,社会保险基金监督与管理应依次序分别展开,换言之,是从“纵向”思路上考虑设计社会保险法律制度的,并没有涉及到“养老”、“医疗”、“工伤”、“失业”、“生育”等具体的社会保险事项,也就是说,并未从“横向”上考虑社会保险法律制度之设计。《社会保险法》(草案)最后内容大变,既考虑了“纵向”的因素,也虑及“横向”关切。虽然内容“全面”,但法律之科学性大受影响。众所周知,我国养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等五大社会保险项目,其启动时间、统筹层次(保险适用之地域范围)、制度实践基础、法制化程度存在较大差异,在社会生活中的作用和社会认知也存在较大反差,例如,养老保险和医疗保险在我国现实生活中重要性程度靠前,社会实践较为丰富,内容和制度非常庞杂,但法制化程度式微,工伤保险统筹层次低,但法制化程度较深。但是,《社会保险法》并未针对上述社会保险项目的特征和法制实践状况之差异,却将五类社会保险项目的规定几乎均匀地“配置”相同的法律条文,也就是每个社会保险项目获得十个法律条文左右的制度配置资源,如此,所有具体法律规定则显得毫无“具体性”可言,例举工伤保险法律制度,其《工伤保险条例》2003年颁布后,经2011年修订,且已经受制度实施以来的社会检验和法制实践,任何人都明白,对于申请认定工伤及获得工伤(待遇)给付之当事人而言,《工伤保险条例》及其相关规定远比《社会保险法》之相关规定有效;而生育保险制度尚未成型,缺少相应社会实践,民众关注度低,许多理论问题尚待解决,《社会保险法》虽就相关内容作出了规定,但与制度实践,尤其是法制实践距离仍很遥远。

(三)社会保险之立法体例、进路探讨及其未来展望

“罗马并非一天建成”这样一句俗语体现着深刻的事物发展规律,任何制度的形成都需要一定的社会物质条件和很长的历史进程,正如西方社会的民主制度,其社会基因可溯及古罗马甚至更早的历史记忆;而中国社会的专制,上古已经存在,绵延跌宕二千余年,其中规律岂可立即更改?社会保险制度肇始于19世纪末的德国,然而欧洲早期的工人互助合作制式的初级“社会保险”实践早已存在,更须关注的是,欧洲步入法制的年代更加久远,崇尚法治不仅及于民事刑事的基本法律范畴,同样及于新型的社会制度。德意志民族系富有极强抽象思维能力之族群,对于社会保险法制之创制,德国人循“罗马并非一天建成”的古训,其社会保险立法进程足足耗费了近一个世纪的时间,至20世纪社会法典编纂已历时90年,何况该法典一直在不断充填和完善之中。其立法路径和社会保险项目展开值得借鉴。

1.社会保险立法体例之探讨。中国改革开放以来所取得的立法成就是客观的。二百多部法律的颁布在30年内完成不啻为如同经济发展一样的创举,二百多部法律中全部为单行法,至今尚未颁布任何一部法典,即便是诉讼程序制度,虽类似法典,但从法律形式上仍属于单行法;刑法虽然体系性较强,但同样不可认定其属于法典范畴。民法学人及中国立法机关一直尝试推进中国民法法典化进程,应当说,民法是最具备法典化的中国法律制度,但是,路途仍然艰辛。中国法律未呈法典,有诸多方面的因素,其中,立法技术和思维导向制约着中国法律制度之法典化进程。就社会法而言,德国仍率先完成了法典编纂,其工程之浩大,法典内容之繁杂,显然是不适合中国国情,中国社会保险立法体例之选择只能循单行法轨迹运转,亦步亦趋,不断完善。目前,我国社会保险立法体例的选择,思路并不清晰,从《失业保险条例》和《工伤保险条例》的立法体例选择看,存在着单行立法的迹象;但从《社会保险法》的立法体例上分析,无从判断立法的体例。首先,《社会保险法》肯定不是一部法典,区区98个条文规定庞杂的、所有领域的社会保险内容根本不可能;其次,类似1986年颁布的《民法通则》的体例,即采综合模式立法,涉及内容宽泛而不具体,实践中缺乏法律规范的操作性和适用性。因此,中国社会保险立法的体例选择应当是分拆各社会保险项目,各社会保险项目分别单行立法,以《养老保险法》、《健康保险法》(包含生育保险内容)、《工伤保险法》、《失业保险及就业法》等为主要单行立法,并辅之行政法规和地方性法规,最高人民法院相关司法解释,以及相关的法律制度实施办法,那么,中国社会保险法律体系将比较完整,制度的周延性和逻辑性将大为增强。

2.社会保险立法进路之探讨及未来展望。任何事物的发展有其内生的规律,只有遵从这些规律,人类才能认识事物,并与之形成和谐一体。法律制度乃为人类智慧之结晶,是为规则赋予强制力的社会沉淀。社会保险法律制度是重要的法律制度,其发展必有其内生的规律性和客观性,换言之,社会保险立法只有遵从这样的规律,循序渐进,缓急有度地进行,才能形成理性和实用的制度。作为工业化发展“副产品”的风险社会的到来是现代各国构建社会保险法律制度的共同基础。德国社会保险法律制度形成的历史,德国社会保险立法的进程提示我们:起源于劳工保险的社会保险制度,最初针对的是劳工面临的职业风险。那么,劳工最初、最直接的风险是什么?答案非常清晰,疾病和职业伤害,也就是说,作为从事工矿业劳动的劳动者,害怕生病和发生工伤事故,此类风险一旦发生意味着劳动者轻者减少收入,重者则丧失劳动能力甚至丧失生命。因此,德国在19世纪末期构建社会保险法律制度时,先从疾病保险(实际上为今日之健康保险)发端,之后,构建职业伤害保险制度,前者法律颁布于1883年,后者颁布于1884年,两者只相差一年。1889年,老年和残疾人年金法,也就是所谓的养老保险法才得以颁布,至于失业保险法律制度则是20世纪20年代才开始实施。德国社会保险立法在单行立法完成之后的20世纪70年代才开始进行法典编纂。中国社会保险立法的进路既要参照德国立法经验,亦要考虑中国现实。

一方面,我们已经展开的社会保险立法应当继续坚持和完善,没有必要完全照搬德国经验。例如,失业保险立法展开最早,实践较差,原因是我国从计划转轨而来,需要至少是官方认为需要这样的社会保险制度,问题的核心点是如何合理、有效地实施该项社会保险制度,并如何提升立法层次和实施效果的问题。至于工伤保险,立法已有成果,且已经开始法律实践,该项社会保险最具成为法律制度的基础条件,《工伤保险法》的制定已经成熟。养老保险的社会实践在中国社会保险中影响范围最广、影响力最大,但是,该领域的立法完全落在了后面,中央层面的养老保险立法尚属空白,而立法前期论证和探索都没有进行,其实,早在上世纪九十年代末,劳动和社会保障部和财政部利用亚洲开发银行贷款委托英国一家咨询公司所作的报告中,他们早就建议中方起草《养老保险法》,〔17〕至今该领域立法尚未启动。至于中国的健康保险领域,一直处于“医改”进行时中,制度实践异常混乱和破碎,立法工作更是无人问津。“工业化和城市化社会中,社会保障制度作为社会安全网、稳定器具有举足轻重的作用。”

未来,中国社会保险立法可谓任重而道远,较之劳动立法而言,社会保险立法更加复杂,问题愈加疑难,只有长久坚持,不断进步,积跬步而至千里,中国社会保险立法同样也应是百年以上工程。中国社会保险法律制度的形成,是在分清不同社会保险项目的缓急轻重的前提下,渐此展开的浩大工程,不需要“豆腐渣”样的形象工程。

作者:郑尚元单位:清华大学法学院教授

社会保险体系的回顾与展望责任编辑:陈老师    阅读:人次