社会保险信息机制的差别探讨范文

影响社会保险信息系统差异的主要因素

由于需求从根本上决定了一个信息系统的设计与运行，因此我国社保信息系统的差异主要是由社保政策、管理层面的碎片化引起的，同时还隐含着计算机技术层面的因素。为此，本文从政策、险种、业务环节、管理部门、统筹层次、设计标准、数据库、数据存储位置等维度，分析影响当前中国各地社会保险信息系统差异的主要因素。一些更加技术层面的因素，例如系统架构、开发语言等，由于其影响主要局限于信息系统内部，因此未在此处分析。

(1)政策差异:社保信息系统必须满足一定政策约束下的社保管理需求。由于国家政策通常只规定了一般性的指导原则，因此各种地方性政策和规定直接导致了社保信息系统的差异。以企业养老保险单位缴费比例为例，号文仅规定:“一般不得超过企业工资总额的20%”。各地社保政策则一般不对参保企业制定统一比例，而是采用“缴费比例分类”的策略，对不同类别的企业采用不同比例。同时还存在一些较为特殊的政策，如厦门社保依据每个参保人员的身份逐一核算该人员的单位缴统筹比例，导致任何单位都不存在统一的比例。核算单位缴费比例的规定不同将直接导致信息系统从设计需求阶段就开始出现差异。

(2)险种差异:社会保险信息系统经常依据险种分别开发、运行，导致即使是同一个社保机构的信息系统也差异明显。社会保险包含五个主要险种，即基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育;各主要险种又可以细分为若干子险，如基本医疗保险包括企业职工、城市居民、城乡居民、新农合、机关事业等子险。很多信息系统仅实现少量险种的管理功能。例如，早期某直辖市五项社会保险由三个独立的社保信息系统分别管理。

(3)业务环节差异:各类社会保险业务虽然差异明显，但仍可大致分为征缴、管理、②发放三个环节。部分社保管理部门按照业务环节使用不同的信息系统。例如，浙江某市的医保的待遇发放功能委托给银行管理，医保信息系统仅提供征缴和管理功能。

(4)管理部门差异:不仅不同险种可能分属于不同的管理部门，同一险种的不同业务环节也可能由多个部门管理，部门差异也影响到社保信息系统的顶层规划。一种具普遍意义的现象是:在很多地区社会保险基金的征缴由地税部门代收或全责征收，①这导致同一险种的业务经办至少涉及地税、社保两个部门的信息系统。

(5)统筹层次差异:不同险种要求的统筹级次不同。企业职工养老保险要求实现省级统筹，但各地进度不一;②部分险种甚至停留在县级统筹的层次。与此相应，社保信息系统的统一化程度也存在差异。在《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》中规定企业养老省级统筹的一项标准为“全省执行统一的数据标准、使用统一的应用系统”。在少量地区，如各直辖市和黑龙江等地，基本实现了企业养老保险信息系统的统一。但是这些地区同时并存着大量由地市分散管理的其他险种的信息系统，即使是企业养老保险也有部分县市或行业的信息系统尚未并入统一系统中。

(6)设计标准差异:虽然人保部核心平台标准推出多年，但是各地信息系统遵照标准执行的情况堪忧。对10余省市截至2009年的社保信息系统设计的分析结果表明:③多数信息系统(12个系统中的9个)并未严格按照核心平台的标准设计，部分参照核心平台标准(2个系统)、部分完全独立于核心平台标准(9个系统)，具体情况参见表1。表1中数据量统计一项如标明“养老”则仅为养老保险信息系统的数据量，否则一般为涵盖五险的信息系统。图1以记账利率参数表为例直观地给出了某一非核心平台信息系统与核心平台的差异程度。由图可见，即使是简单的记账利率参数，各种信息系统的记录方式也是千差万别的，既有编码规则的不同、也有设计思想和政策方面的差异。例如图1左侧表中“开始时间”和“终止时间”字段就意味养老保险记账利率允许一年多个，这与《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》的记账利率制定规则存在明显不同。④表1和图1也从侧面印证了企业养老保险省级统筹过程中系统与标准统一的困难及其现状。

(7)数据库差异:各地信息系统所采用的数据库版本复杂，几乎涉猎了当前所有的数据库类型及其子版本，包括Oracle、DB2、Sybase、SqlServer、FoxPro、Access、MySQL等数据库;部分地区还采用Excel、Txt等格式文档记录，少量偏远地区则仍处于手工记录向电子记录过渡的时期。数据库类型的复杂导致即使是按照统一标准设计的社保信息系统之间的数据迁移都变得困难而且成本高昂。

(8)数据存储位置差异:数据的存储位置从最底层影响了信息系统的差异。数据的分散存储与系统的差异互为因果，系统差异越大、数据就越分散，反之亦然。一般而言，社保数据的集中存储和集中管理有助于减少信息化建设的重复投资，制约社保信息系统的差异程度。建设数据中心、实现数据在地级以上城市的集中存储也是社保信息化建设的重要目标，在劳动部及人社部颁布的信息化建设的各份纲领性文件中得到体现，例如劳社部函〔2003〕174号文、劳社号文以及人社部发〔2011〕99号文。但是，目前我国社保数据被大量的分散存储在市、县一级的社保机构。对C省所属全部县市各险种类别的数据存储位置的调研表明:各类基金的数据存储在县级数据中心的比例多数高于50%。数据的高度分散存储使得信息系统的差异更加难以克服。

以上分析了影响社会保险信息系统差异的8个因素。结合软件工程对信息系统研发阶段的划分，表2依据软件开发经验和社保审计实践，总结了上述各要素对信息系统研发全程的影响程度。总的来看，政策层面和管理层面的各因素对于系统研发中的需求分析和运行影响巨大，计算机技术层面的诸因素主要影响系统的设计、开发阶段。需要指出的是，信息系统的差异通常体现出上述8种因素交叉混杂的复杂情况。以黑龙江省社会保险信息系统为例。该省即存在实现了省级数据集中、信息系统统一的较为理想的企业养老系统;也存在代收企业养老费的地税系统，存在少量的分行业独立管理的企业养老系统，还存在着大量的分市县管理的其他险种的信息系统。多种因素的交叉混杂，使得全国各地信息系统可能的差异性呈现指数级变化。即使各类信息系统对于每种因素仅有两种可能的状态，也意味着共有28=256种差异可能性。初步的审计调研结果表明:真实情况可能更不乐观。此外，社保信息系统在上述8个方面的差异也随着时间的推移而不断变化。虽然社保信息系统的差异现象始终存在，但是在不同的时间点，差异的体现方式却在不断变化。随着时间的推移，旧的碎片在消失，新的碎片在产生。例如，随着企业养老保险省级统筹的不断推进，企业养老保险信息系统的差异性将呈现弱化的趋势，但是与此同时，伴随着新农保的快速推进，新农保信息系统的差异性在近年呈现出快速恶化的特点。

社保信息系统差异的根源

(一)社会保险体制的碎片化是根本原因

如前所述，信息系统从根本上由需求决定。社会保险信息系统的统一和标准化依托于我国社会保险体制的统一。“皮之不存，毛将焉附”，可能恰当地刻画了社会保险体制和社会保险信息系统之间的关系。中国社会保险体制碎片化的产生，是在完成国家－单位保障体制向国家－社会保障体制转变过程中，所采取“摸石头过河”的渐进改革策略是分不开的。改革进程中社会发展的不均衡，经济社会中不同利益群体的不同的社会保障利益诉求，也最终转化为社会保险体制中的一个个碎片。在渐进式的改革思路下，社会保障制度的“大一统”理想只能在多方的利益博弈中曲折前行。这意味着，如无重大变化，社会保险信息系统的差异性将在很长一段时间内存在，甚至有可能出现短周期的恶化趋势。

(二)信息化建设客观特点的制约

社会保险信息系统涉及千家万户，具有高度的复杂性。一个涵盖五险的信息系统通常包括上百张数据库表、几千个数据项，表间关系更是错综复杂。这使得一个成熟的社保信息系统的建设及调试周期一般在2－3年，甚至更久。而各地社会保险政策和规定，经常出现一年几小变、几年一大变的情况。这就导致社保信息系统的顶层规划和标准化设计，在出台之日就已经不适用于部分地区的社保现状。同时，社保业务经办的巨大压力又逼迫经办机构必须采用信息系统，甚至等不到标准的出台。这一客观现实决定了各地自主研发的社保信息系统普遍出现，社保信息系统的差异性也就在所难免。

(三)地方利益及商业利益的纠葛是其主观原因

社保信息系统的复杂性决定了资金投入的巨大，累计上亿元的研发及部署费用并不罕见。巨大的资金投入使得地方利益和软件厂商的商业利益必然产生各种纠葛。而社保信息系统的统一实际上等效于中央级管理部门部分的上收了社保信息系统的开发权，因此在实际执行中受到地方管理部门和相关软件厂商的一定程度的抵制。此外，即使是参与人保部核心平台研发的软件厂商，也倾向于以本地化部署费用的名义对各地社保信息系统收取高昂的信息系统研发费，以获取最大的商业利益。这使得采纳标准化的信息系统从成本上并不具有吸引力。①

信息系统差异的影响

(一)对社会保险信息化建设的影响

社会保险信息系统是社会保险信息化建设的重点和最直接的成果。信息系统所存在广泛的差异性，一方面意味着以往的信息化建设存在大量的重复投资、重复建设的现象，一方面也为未来的信息化建设制造了巨大的障碍。信息系统的统一和标准化是大势所趋，但是异构信息系统间的信息迁移是困难且成本高昂的，这使得在取代现有系统过程中，巨额的经费将被用于已有社保信息的移植。

(二)制约了社保的精细化管理

社会保险信息系统是支撑社会保险精细化管理的核心基础设施。精细化管理涉及每个参保人员每个月的缴费信息、每时每刻的支付信息的处理。大量社保信息系统的并存，必然意味着信息系统质量的良莠不齐，导致不同地域的参保人群所享受的社保服务质量参差不齐。此外，人员的广泛流动已成为中国当今社会的重要特点，各地信息系统的差异也对参保人员异地转移接续过程中的参保信息的迁移造成了障碍。

(三)阻碍了对社保的内外部监督

社会保险信息系统中的数据是当前最完整、最基础的社会保险数据，其中包含着每个参保人员、每家企业参加社保以来的全部信息，同时体现各级政府对社保的管理和投入信息。与社保有关的统计数据及报表数据皆来源于此，因此具有极高的权威性和价值。例如，郑秉文先生在《中国养老金发展报告2011》已经开始使用这类原始数据，从而避免了各类统计数据权威性、统计口径、粒度的缺欠。但是，社会保险系统的差异性，尤其是其在设计标准、数据库、存储位置方面的差异性，使得社保管理部门和各监督部门的数据采集工作困难，阻碍了对社保体制的内、外部监督。例如，虽然经过多年的建设，人保部至今仅能从各地社保信息系统中获取企业养老保险中部分参保人员的详细数据，且数据质量堪忧，其他险种数据的归集则仍处于起步阶段。可以想见，在这一状态下很难对各地社会保险的业务经办开展细致的内、外部监督。

评价与建议

前文从8个维度分析了导致社会保险信息系统间存在差异的因素。客观地看，社会保险信息系统间的差异形成了大量的“信息孤岛”，并影响到社保的信息化建设、精细化管理和内外部监督，已经在一定程度上制约了我国社会保险体制的完善。但是，正如第三部分对社保信息系统差异根源的分析，我国社保信息系统差异是多重历史和现实因素造成的。不能简单的根据所造成的不良影响，就一味地指责社会保障信息化的建设者和执行者。我们也不赞同与欧美发达国家的信息化建设进行简单的横向比较。欧美的社会保障体制已经经过了几十年的完善，社会保障制度所最终依托的社会与经济体制更已经发展到后现代水平。在制度相对确定，信息化建设理念、技术和手段先进的客观现实下，社会保险信息系统的完善和成熟就有了基础。

在客观认识到社会保险信息化建设中的困难的基础上，我们认为:当前社保信息化建设中依托核心平台逐步整合各类社会保险信息系统的思路是正确的，但是为了进一步提高信息平台的推广及应用效果，建议采取以下措施:

(1)进一步提高核心平台的公开程度，推荐以开源的形式向各级社保机构公开核心平台及其配属系统全部代码、文档，各地社保的本地化部署由其自主选择厂商。从而打破少数主承包商对核心平台标准所形成的事实上的垄断，通过引入竞争机制降低核心平台的部署成本，提高各地社保的积极性。

(2)进一步加强核心平台的适应能力，针对国家允许各地自行规定的社保业务预留本地化空间，提高核心平台的生命力。

(3)进一步提高核心平台强制性，除要求各地社保经办机构在一定时间内使信息系统符合核心平台要求外，应配合社会保险的体制建设，及时、迅速的新的信息化建设标准，尤其是加强新农保、新农合、城乡居民等新兴制度的信息化建设规范。

作者：吕天阳杨蕴毅邱玉慧黄少滨单位：审计署审计科研所清华大学计算机科学与技术系黑龙江大学政府管理学院哈尔滨工程大学计算机科学与技术学院