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谈公共基础设施投资环境及项目落地率

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摘要:公共基础设施建设关系着国计民生,虽然当下中国经济发展已经进入新时代,但是我国地方政府的财政负担依然很重,公共基础设施建设的资金缺口也较大,地方政府进一步建设公共基础设施的需要与偿还政府债务面临的与日俱增的压力形成矛盾。本文对湖北省公共基础设施投资环境及PPP项目落地率较低相关问题进行研究分析,并由此引出了改善其公共基础设施建设PPP落地率的对策建议。以期促进PPP模式在湖北公共基础设施投资实践中的成功运用,为湖北省在习近平新时代中国特色社会主义建设中打好“三大攻坚战”奠定了一定的政策基础。

关键词:湖北省;公共基础设施投资环境;PPP项目落地率;新时代

一、湖北公共基础设施投资环境的现状与问题

(一)湖北公共基础设施投资环境的现状基础设施是经济发展动力的载体。完善、先进的基础设施,不仅能提高地区居民的福利,同时还能增强区域对生产要素的吸引力。公共基础设施是企业生产效率的重要决定因素。基础设施是企业选址和生产效率的重要决定因素,因此也就成为一个好的投资环境的重要组成部分。改革开放40年以来,湖北省高度重视公共基础设施建设,采取了积极措施加大政府对基础设施建设的投资力度,鼓励外资和民营资本对基础设施项目投资,全省基础设施得到进一步加强,先后建成一大批关系国计民生的项目,通过大规模的投资建设,曾经是国民经济“瓶颈”的基础设施服务水平有了大幅度提高,大大改善了人民生活环境和城乡面貌,经济发展的基础和环境得到进一步改善,经济发展潜力不断增强。为未来经济发展奠定了坚实的基础,为习近平新时代中国特色社会主义建设中打好“三大攻坚战”的统战事业再上新台阶不断努力着。根据国家统计局数据可知,2003年~2017年期间,湖北省公共基础设施投资额呈现出逐年上升的趋势。当前,我国经济发展进入“新常态”,经济由高速增长转为中高速增长,经济结构优化升级任务繁重,虽然湖北省省政府也正在积极探索通过PPP模式建设基础设施、购买公共服务,但公共基础设施建设仍存在资金短缺和管理效率低下等问题。社会经济飞速发展促进了城市化建设规模扩大,要求提高基础设施建设水平,但基础设施建设资金投入过大,资金回流较慢,导致投融资能力降低,缺乏足够融资能力,企业施工项目自主选择能力差,政府存在基础设施建设监管制度不完善、资金调控能力低等问题。

(二)湖北公共基础设施投资环境存在问题的主要原因1.公共基础设施投资体制机制改革不够深入首先,主要投资主体仍然单一:现阶段湖北公共基础设施建设仍以政府为主要投资者,政府需要对基础设施建设负责,有保证建设投资稳定的义务。在市场经济形势变化的条件下,我国逐渐放开基础设施投融资限制,但与政府直接领导相比,非公有资本在进入项目建设之前要经历极为复杂繁琐的资质审批程序以保证避免建设风险,但这种繁琐审批方式大大降低了企业竞争力,削减了企业建设热情。并且由于监管制度存在问题,部分企业形成利益链条,排斥其他组织机构进入,导致民间资本难以进入,阻碍了市场良性竞争发展,给基础设施建设投融资造成困难。其次,融资渠道有待丰富:公共基础设施建设的特殊性使其大部分融资来源于政府财政性投资,这种方式有利于保证资金来源稳定,但在实际应用过程中给政府造成巨大财政压力。根据发达国家经验,由地方政府进行债券发放进行基础设施融资,既缓解地方政府财政压力,又刺激当地经济消费,实现了资金的灵活应用。但我国地方政府不具备债券发放权利,因此湖北省在融资中极其重视银行贷款以及土地转让产生的收益。2.鼓励社会资本参与投资的配套政策不甚完善我国当前的投融资法律法规体系不健全,至今仍没有一部国家层面基础设施投融资法规。但湖北省政府出台了一些地方性基础设施投融资操作规范文件。相关部门也各自出台了关于基础设施投融资的法律规范,但所依据的法律法规层次太低,也不健全。没有相关法律,各种新型基础设施投融资形式得不到有效保障。由于存在行政体制、市场准入、政策环境以及权益保障等方面的障碍,民间资本在进入基础设施项目初期,审批环节多、耗时长;在投资期,缺乏有效的政府服务、完善的政府规制和管制机构;在收益期,缺乏法律保护、政策难以操作、收费体制不完善等困难,甚至往往在投资阶段的既定政策,而到了收取回报的时候,政府的政策就发生了变化,由此带来的民间投资的风险损失往往得不到补偿。3.融资难融资贵严重制约着非公经济主体参与投资由于非公经济主体融资难融资贵的原因,再加上公共基础设施建设投资周期长、资本回收慢等特点,就导致了其很难有效率的进入公共基础设施投资市场。非公经济主体融资难融资贵是一个不争的事实,其主要原因有三点:第一,由于制度与经验的不足,一些大型企业在面对国际同行竞争以及经济压力逐渐增大的背景下,产生了很多无法偿还的银行贷款。特别是在发生还贷纠纷的情况下无法进行准确的惩罚,导致商业银行为保证自身的利益,不愿向非公企业发放贷款。第二,我国非公经济主体融资难融资贵的根本原因在于金融体系的不健全。目前,我国缺乏在管理机构上能够推进解决非公经济主体融资问题的机构,然而国务院管理非公经济主体涉及到多个部门,多部门一起管理会出现相互推卸责任等问题,想解决非公经济主体融资的问题需要通过专门机构统一多个部门的方式才能起到解决的目的。第三,由于非公经济主体的固定资产与大型企业无法相比较,而在房地产的抵押物方面也很难符合,在当前我国信用体系没有完善、法律制度没有合理建议的情况下,银行不愿意向非公经济主体放贷。4.社会资本在PPP项目实施过程中缺乏改善流动性的市场体系社会资本的主要诉求是在利用自身建设、运营经验的基础上,在尽可能短的年限内收回相应的成本并获得合理回报。PPP项目多是公益性质较强、持续时间较长的项目,从立项签约到投资取得回报存在一定时滞,同时,相较于高企的融资成本,投资收益不具备吸引力。各种原因导致社会资本在PPP项目实施过程中缺乏流动性。湖北省目前还没有建成一个完善的用于改善流动性的市场体系。

二、湖北公共基础设施PPP项目落地率不高的原因

(一)公共基础设施PPP项目民营资本参与积极性不高湖北省民营资本参与PPP项目的程度还不够高。这是导致公共基础设施PPP项目落地率不高的直接原因。民营资本参与积极性不高的原因主要包括四个方面:第一,PPP项目作为公共设施或服务类项目总体设定的收益率偏低,从立项签约到投资取得回报存在一定时滞,同时,目前PPP项目主要集中在环保、基础建设等民生领域,利润。相较于高昂的融资成本,投资收益不具备吸引力。第二,各地现金流较好和收益率高的PPP项目数量有限,而且大多数都是地方职能部门及平台公司手中的稀缺资源,在实际操作过程中,对民资也缺乏足够的开放性。第三,政府与社会资本方的风险分担机制不完善。政府方主要诉求是在政府的财政支出最小的前提下,提高公共服务的质量和安全性;社会资本的主要诉求是在利用自身建设、运营经验的基础上,在尽可能短的年限内收回相应的成本并获得合理回报。第四,企业担心PPP项目执行会受领导换届影响。由于信息不对称,社会资本对PPP存在的众多不确定性及政府信用心存戒备,尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险。

(二)公共基础设施PPP相关的法律体系不健全从PPP模式的成功案例可知,PPP项目的成功运行离不开国家法律法规的保障。目前,我国关于PPP项目运管的法律法规还不完善,首先是缺乏国家层面的法律,且我国现有的制度和文件覆盖不全,在PPP项目的管理程序、政府及企业的核心权利和义务、风险分担原则、退出机制和纠纷处理机制等方面没有给出准确、严格和符合实践需要的法律、政策界定,而现有的规章制度出自不同部门,缺乏统一性和协调性。政府部门和参与PPP项目的企业得不到有效约束,在项目的设计、融资、运营等阶段产生了各种各样的问题,政府和企业的合法权益得不到充分保障。PPP模式作为一种新型的投资模式,其合作模式呈现多元化,为保证PPP项目的有效运行,需要一系列法律法规来加以规范。湖北省目前还处于PPP模式的新兴阶段,所具备的法律体系并不完善,相应的政策条款也不全面,因此对PPP项目缺乏规范管理和有效的法律约束。

(三)公共基础设施PPP的主管部门权责不清目前我国PPP项目主管部门繁多、政府部门权责划分不清、决策程序不规范等问题,导致项目审批程序复杂,项目决策、管理和实施效率低下。首先表现为:双方风险分配失调:PPP模式虽是一种由政府部门和私人部门共同合作、风险共担、利益共享的合作伙伴模式,但因私人部门投资占比大,政府部门更多担任决策层面的工作,使得私人部门的资金承受能力达到承载极限,一旦项目中断或失败,将会严重挫伤私人部门的投资积极性,不利于PPP项目的可持续发展。此外,表现是抬高公共产品价格,出现暴利现象:PPP项目建成后,企业获得特许经营权,企业有权制定产品或服务的价格和收费方式,政府部门只起宏观层面的调控作用。由于公共设施或服务项目的前期投入一般较大,加之资本结构不合理,企业承担了沉重的债务压力,建设投入、贷款利息将都会核算在产品成本中。企业的根本目标是盈利,为保证在特许经营期内实现投资收益,企业不得不提高产品或服务的价格,因此会出现虚高甚至暴利现象。

(四)公共基础设施SPV公司再融资渠道不畅PPP项目合同复杂、特许期长、关联方多,很难预测项目各阶段现金流及实际风险,导致项目实际融资需求与原计划存在较大差异,往往需要通过再融资降低财务成本或补充缺乏资金。项目运营期再融资是在项目投入试运营后发生的再融资,这也是目前国际上最为常见的再融资阶段。PPP项目运营期再融资方式主要为:股权融资、债权再融资、资产证券化、资产支持票据、股权转让。而公共基础设施SPV公司目前主要采用资产证券化来进行再融资,但资产证券化是一个复杂的系统,要使该系统顺利运作需要严谨的交易结构设计和一系列有效的运作程序。一个资产证券化项目最主要的三个参与主体是发起人(原始权益人)、特殊目的实体(SPV)和投资者。除此之外涉及到的其他主体包括:投资银行、信用评级机构、担保人、受托人、律师等。而目前湖北省的资产证券化系统并不完善,所以公共基础设施SPV公司再融资渠道不畅情况较为严重。

(五)公共基础设施PPP社会资本方的退出机制不完善完善的社会资本方退出安排应当是社会资本方参加PPP项目“盛宴”不可或缺的重要保障。但是目前湖北省政府及其政府部门:重准入保障,轻退出安排。在细化方面,侧重于PPP操作流程的规范以及政府审批、土地供应、税收优惠等配套政策,强化吸引社会资本参与PPP项目;而对社会资本方退出机制的安排,偏重于非正常情形下的临时接管等,对正常情形下社会资本方的退出方面,规范和细化较少新意。此外,实践中对社会资本方退出方式的限制性做法,凸显出手段单一、简单,缺乏创新性的特点。然而,单一社会资本方的企业生存周期、社会资本方联合体参与PPP项目的优势和阶段关注,PPP项目融资的鲜明特色等,均反映了社会资本方在PPP退出机制安排方面的现实需求。资本市场、专业PPP股权交易市场等多渠道、多样化的社会资本方退出途径,有助于促进不同社会资本方积极参与PPP盛宴。

三、改善湖北公共基础设施PPP项目落地率的政策建议

(一)完善法律法规制度,强化政策支持完善的法律体系,能降低各方在项目建成和运营中的矛盾与纠纷,降低项目失败概率。通过规范参与方的行为,有效发挥PPP项目优势,提高公共基础设施建设投资项目的成功率。另外,形成完善的法律体系和政策法规,避免各自为政现象,对PPP项目进行规范统一管理,有助于推进湖北省PPP模式发展进程。此外,国家层面立法机关应当迅速建立起基础设施建设相关领域的法制体系,为PPP模式提供稳定的法律环境。在立法机关立法制定PPP市场秩序时,应明确规定PPP模式的基本理念是政府搭台、市场唱戏,政府与社会资本要基于权责分别来行使职责,在规则制定上尽可能避免把政府放置在不容挑战的主导地位,如若政府在发起的各种特定PPP项目公司中占据主导地位,社会资本更多为项目配资,那么PPP将被社会资本误解为单纯的政府融资工具,进而削弱社会资本的参与热情,不利于PPP的健康发展。

(二)规范风险分担机制,构建全面监管体系首先,现实中,一些政府部门一方面想借助私人资金来投资建设项目,一方面不愿意承担风险,将大部分或全部风险归责于私人部门承担,使得PPP模式从原来的合作伙伴的“双赢”关系转变为“双损”局面,要改变这种现象就需要规范风险分配机制。其次,在决策层面上,政府部门应主动承担归责于自己的风险,明确划分各部门所应承担的风险,避免不按时履约的不负责行为,树立良好的政府形象,提高社会资本进入公共领域的信心。最后,私人投资者应主动规范自己的行为,承担建设风险、经营风险,利用自己先进技术和优秀的管理经验降低项目建设成本,提高效率和质量。在遇到利益冲突时,要合理表达自己的诉求,积极与政府协商,增加信任,推动项目的正常运行。与此同时,PPP模式的应用其目的在于使得政府能够从多重角色中脱离出来,积极履行其监管职能,保证企业的合法权益,同时也确保社会公众的公共利益不被侵害。因此其健康发展需要一个完善的监管机制加以保障。在实际的PPP项目运作中,审计部门等应参与进来,并依托国家的PPP综合服务平台,对项目运作的整个过程进行监管。

(三)转变政府职能,加强激励机制在过去的基础设施建设中,政府直接充当了投资、建设、经营的多重角色。这样的后果是导致基础设施建设投资成本高、运营效率低下。PPP模式是政府与社会资本的合作,这就要求政府转变职能,在公共基础设施的总体规划、政策引导和监管等方面发挥主导和推动作用。此外,政府是基础设施总体规划的制定者。公共基础设施建设总体滞后,其中一个重要原因是缺乏资金,因此需要引进社会资本和国外资本参与基础设施建设的投资。在PPP项目中,政府要发挥好服务型作用,做好总体的公共基础设施建设规划,并制定相应的政策以防止因领导变动而带来政策的随意性。与此同时,我们应该看到社会资本进入公共领域,其根本目的是盈利,若收益微薄或无利可图,显然无法吸引民间投资者。然而,公共产品和服务一般都具有公益性质,从理论上讲,应该由政府免费提供或只收取象征性低额费用用来服务于广大人民群众。这一矛盾说明,只有解决好PPP项目的投资回报问题,保证社会投资者的合理收益,才能使PPP模式更好地在公共领域中发展。

(四)拓宽项目融资渠道,设计产品定价机制政府部门必须要深化政府投融资管理体制改革,拓宽公共基础设施建设中PPP项目的融资渠道。同时,要充分保障社会资本的合法权益,吸引其对基础设施项目进行投资。另外,国有银行还应积极转变观念,简化审批程序,为基础实施建设贷款提供便利;加快建立为社会资本提供贷款的地方商业性银行;进一步完善风险资本市场,支持符合条件的投资者通过发行股票、债券等方式进行融资。此外,PPP模式的主要参与方主要有三个,分别是政府、企业以及社会公众,他们在PPP项目中的目标各有不同。政府部门的主要目标是吸引社会资本参与基础设施建设,以此推动基础设施建设。企业的重要目标则是通过参与基础设施建设盈利,以及获得一定的减税优惠等。社会公众的主要目标则是为社会提供更多的服务,以此满足社会公众对于公共基础设施的需求。三者目标不同,但是也有着一定的联系,只不过他们对于同一目标的重视程度不一样。为此,必须要寻求一种能够同时满足三方目标的状态,找到PPP模式下三方利益的内生反馈循环。并基于项目目标体系和目标反馈机制,设计了调价机制,以期为政府、私营企业、公众的利益分配实现“三赢”提供帮助。

(五)建立政府与社会资本合作管理机构,加强人才培养当前PPP模式大部分是采用特许经营的方式,进行结构融资,所要求的专业性较高。公共基础设施建设采用PPP模式,需要对项目进行长时间的评估,进行复杂的合同谈判,同时对风险进行合理分担,并对项目进行有效监管。这是一项系统且复杂的工作,要求政府应设置专门的机构,负责PPP项目的审批以及监管。因此,湖北省应设立专门的管理部门,负责公私合作项目的相关工作,并在该管理部门下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构,利用现有行业部委下属的具有专业知识的技术咨询机构,满足公共基础设施建设对PPP模式的应用需求。此外,目前在PPP项目上都是采用招标方式进行,在此过程中,PPP项目涉及了投资估算、融资、法律、税务等各方面的信息。这要求我们需要重点培养懂经济、法律、合同管理、财务等的专业性人才,积极培养开拓型人才、复合型人才,从而为PPP项目的顺利实施提供人才保障。与此同时,湖北省应在国家PPP综合服务平台基础上,引入权威的第三方机构科学设计PPP项目方案,可引导高校、科研机构分行业和领域,组建公共基础设施PPP项目规划编制队伍。

四、总结

本文主要就湖北公共基础设施投资环境及PPP项目落地率较低相关问题,结合观察到的现象,全面分析了湖北省公共基础设施建设PPP项目落地率不高的原因。最后,在前面现状、问题、原因的基础上对改善湖北省公共基础设施建设PPP落地率提出了政策建议。以期完善PPP投融资项目评估相关理论基础,促进PPP模式在湖北公共基础设施投资实践中的成功运用,为湖北省在习近平新时代中国特色社会主义建设中打好“三大攻坚战”奠定了一定的政策基础。

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作者:刘雨晴 单位:中南财经政法大学

谈公共基础设施投资环境及项目落地率责任编辑:张雨    阅读:人次