管理服务效能与企业投资论文范文

一、制度背景和文献回顾

适宜的法律、制度和政策均依赖高质量政府的实施来推动经济发展，而政府公共管理服务的优劣是衡量政府质量的一个重要方面。［2］通常，我国的地方政府由上级任命并向上负责，这意味着作为辖区内政府管理服务的最终“需求者”和“购买者”，企业和居民不能通过选择辖区政府来直接影响服务供给，从而管理服务的有效供给和质量改进需要替代的激励反馈机制。现实中，政府管理服务的供给方式决定了服务效能，进而影响辖区内企业的生产投资行为，企业对资源的配置使用左右辖区的经济表现，带给地方政府(官员)相应的税收收益和政治绩效，从而激发政府管理服务的“生产”，形成政府和企业间的双向关联。

(一)政府管理服务供给的制度背景。一般认为，相对于中央政府，地方政府具有关于辖区内发展状况和居民偏好的信息优势，由地方政府供给包括管理服务在内的公共品更有效率。［5］地方政府通过维持社会运转、维护市场秩序等措施吸引企业到辖区内投资生产，吸引居民迁移到辖区内居住，企业和居民再通过纳税的方式来“购买”这些管理服务并依据不同辖区间服务质量的高低“用脚投票”，而企业和居民的多寡进一步决定了政府的税源和管理服务的供给能力，最终达到局部均衡。［6］因此，尽管在特定辖区内政府是公共服务的垄断供给者，但企业和居民的退出威胁，外来企业投资的流失和随之而来的税收和经济增长损失将迫使地方政府努力提高管理服务的供给规模和质量。类似的机制在我国的改革进程中被强化了。首先，地方政府在财权上的独立性和地方提供公共品的效率和激励之间存在正向关联。不断深化的分权改革(主要包括分税制和行政管辖权下放)在基层政府内部模拟出一个类似企业组织的激励机制，通过予以地方政府经济发展成果的部分索取权和支配权激发其维护市场、吸引投资的积极性和能动性。［7］现阶段，尽管居民永久跨地区迁移尚面临户籍等诸多限制，但是企业特别是资本的跨区流动相对容易，进而诱发各辖区地方政府对于税基，尤其是流动性生产要素的争夺，带来基础设施“硬环境”和营商氛围“软环境”改善。［8］在这当中，政府的管理服务不但直接构成吸引企业投资“软环境”中极为重要的一方面，而且基础设施“硬环境”作用的发挥也需要配套政府管理服务的规划、管理和协调。企业依照辖区内服务质量择地投资，以“用脚投票”的方式形成自企业至政府的逆向甄选或激励机制。此外，中国临近区域间产业同构、经济同质现象严重。区域经济一体化进程的加深和要素流动壁垒的破除将持续迫使地方政府展开“服务竞赛”或“服务比拼”以博得更多企业的青睐。其次，政治集权基础上的地方官员晋升竞赛使得地方官员个人也有强烈意愿去推动辖区经济增长。官员晋升或者续任系于辖区的经济表现，地方政府治理必须符合中央“以经济建设为中心”的目标，这就激发地方官员维护市场的“企业家精神”。［9］不论采取何种措施，地方官员对经济增长的渴望都必须最终落实到企业层面。［10］这在地方政府内部形成了从上到下紧密的监督链条:上级官员将督促下级职能部门向企业提供合意的政府管理服务，经过层层传达转化，这种源自上级的监督或激励延伸至直接经办的政府部门或服务窗口;职能部门中具备更强专业才能和服务意识的官员更容易被提拔到高层领导岗位，从而实现政府管理服务效率的提升和专业化。除了管理服务供给的意愿，中国政府架构中的M型结构使得地方政府能够相对独立地行使管辖权并被赋予更多的资源调配能力，使得地方政府可以依据地方发展实际和企业需要提供相应适宜的政府管理服务。同时，地方国有企业分属不同层级的地方政府，同层级的地方官员和国有企业管理者之间存在频繁的交流轮换。在企业中的从业经历和管理经验让地方官员熟知企业需要并能够对企业的诉求作出良性回应。

(二)政府管理服务与企业投资。有关政府和市场、政府和企业关系的论断可以归结为三个主要方面。沿袭自由市场思维，“看不见的手(TheInvisibleHand)”认可市场配置资源的充分效率，主张推行小规模政府，实行低干预、松管制和低税收，认为政府过多的介入会扭曲市场，导致寻租和官僚体制下的低效率，进而会遏制市场发育和企业发展。“掠夺的手(TheGrabbingHand)”更认为经济转轨期间政府对市场的无序干预会侵蚀市场存在的产权基础，甚至会危及法制体系和市场秩序。上述两种观点均忽视了政府在构建和维护市场体系中起到的关键作用。实际上，企业的价值发现和价值创造过程都需要政府提供支持市场有效运转的公共治理安排。政府不但要避免市场失灵，克服市场缺陷，而且还要通过保护产权和契约执行，提供基础设施和公共管理服务来降低企业的经营、交易成本，充当企业发展的“援助之手(TheHelpingHand)”。政府行为和社会宏观层面的经济发展绩效息息相关。高质量政府对经济增长的推动源于政府积极且正向地影响辖区内既有和潜在进入企业的投资决策，当中极为重要的方面就是政府管理服务的供给和质量可以满足企业需求并能适时响应需求的改变。政府以有偿或无偿形式提供的管理服务是企业存续和发展的必要前提。从需求创造角度看，政府对市场的监管与规制遏制了无序竞争，降低了投机行为和不当经营对企业的侵害，保障企业对当期投资和投资的未来收益享有充分的所有权和支配权。企业价值创造能力的提高会通过最终消费、中间投入等渠道伴随专业化分工的深入诱发更高水平的需求，转而刺激企业投资和经营规模的进一步扩张。从供给引致角度看，政府相对于单个企业或是行业具有更强的资源调配能力和更全面的市场信息，对企业投资经营的扶持与引导可以避免信息不完全或不对称导致的投资不足或投资过度，从而政府管理服务作为企业生产中特殊的中间投入要素提高了企业投资的配置和使用效率。企业属性的差异决定了不同企业投资决策对政府管理服务的反馈不同。前期投资的沉没成本和迁移中的转换成本会对辖区内既存企业产生“锁定效应”，特别是地方国有企业的最终控制权掌握在地方政府手中，其经营中受制于多重目标，逐利动机较弱。因而，政府管理服务效能提升对这类企业投资的促进相对较弱。外来企业则流动性和逐利动机更强，受辖区内地方政府控制更弱。事前，其可以对投资地有更多选择而事后也能够从不合意地区抽离。由此推断，外来企业的投资决策与投资目的地中地方政府管理服务效能的关联性更强。

二、政府管理服务效能的测度与比较

如前所述，外来企业对政府管理服务的质量更为敏感。因此，我们以在昆明市经营的客商企业为观察对象来考察政府管理服务效能对企业投资决策的影响。在Frye和Shleifer关于经济转轨时期政府与企业关系的开创性研究中，他们调研了105家莫斯科和华沙的商户来评判两国政府质量。我们的研究同样基于对企业个体的观察:我们逐个考察了企业对政府管理服务效能的评判和对应的投资决策行为，有别于其他研究中将政府属性作为情景变量的处理方式。本文的基础数据来自“昆明市千名客商评价‘昆明市执行力提升年’活动调查”。该调查由昆明市纪委监察局牵头，云南省统计局昆明城调队组织实施。调查从2011年末持续到2012年中，抽取在昆明持续经营的客商企业进行问卷访谈，涉及企业共计1113户。为确保作答的可靠性和调查所得政策含义的有效性，问卷询问了受访者在企业中的身份。由于企业的投资决策权仅掌握在企业所有者或高层管理者手中，本研究中我们仅保留了由这两类受访者作答的样本，剔除了由中层管理者作答的部分，最终实际有效样本共计290户。

(一)测度变量的选取与描述。完整准确地概括和测度相关政府管理服务效能是我们需要解决的首要问题。中共中央于2003年颁布了“关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定”。该纲领性文件提出要深化行政审批制度改革，转变政府经济管理职能，为市场主体服务，创造良好的发展环境。主要措施包括:第一，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制;第二，推进依法行政，按照法定权限和程序行使权力、履行职责;第三，规范产权关系并保护产权权益，完善交易制度，保障合同自由和交易安全，维护公平竞争;第四，完善重大经济社会问题的决策程序，增强透明度和公众参与度。我们依据上述文件中对所涉及政府职能的表述，并参照服务质量评价中有效、便利、灵活、响应四个原则，从流程中事前、事中、事后三个环节将相关政府管理服务划分为行政审批、行政监管、政企互动三个维度，共计设置13项二级指标来测度企业感知的服务效能。其中行政审批维度(XS)涵盖指标包括环节数量、审批时间、限时办结、一站式服务、流程设计和程序公开六项，行政监管维度(XJ)包括依法监管、文明执法和维护市场三项而政企互动维度(HD)包括信息公开、意见采纳、引导扶持和排忧解难四项(见表1)。问卷中每项指标的具体问题均由负向评价至正向评价设置五分选项，分别赋值由1至5。为增强作答的客观性，设“不予置评”选项，在数据整理中视其为缺失。同时，我们询问这些客商企业下一步的投资意愿，即企业是否愿意在昆明增加投资或引进关联企业到昆明投资，将肯定回答赋值为1，否则赋值为0。国有、集体企业与私营、外资企业在政治联系、资源占有、业务构成、治理结构和产权安排等诸多方面存在明显差异，企业应对外界环境变化的能力和方式也有差别。同时，有别于以往研究中仅将企业规模作为控制变量的做法，我们将企业规模视作影响政府与企业间关系的重要属性。相对于单个小企业，大中型企业对经济增长和就业的贡献更多，覆盖的市场范围更广，搜集运用市场信息的能力更强，这意味着大中型客商企业面对投资地政府时处于较为优势的位置，但大中型企业更大的投资规模也会带来更高的转换和沉没成本。相比之下，小型企业掌控市场和与政府间关系的能力较弱但更具适应性、灵活性。因此，我们将290户客商企业按所有制和以企业总资产标示的企业规模两个维度划分，各行业内企业资产规模的划分标准依照国家统计局制定的《统计上大中小型企业划分办法(暂行)》(国统字(2003)17号)。比较各类型企业对政府管理服务效能的感知和评判，对比13项二级测度指标的得分均值。由表1可见，仅在审批时间指标上，小企业、私营和外资企业给出的评价分别明显高于大中企业、国有和集体企业(P值分别为0.002和0.047)，其余指标在不同类型企业间的评分未见系统性差异。这表明政府管理服务效能对辖区内外来企业具有全面的影响，外来国有或集体企业、大中型企业并不会由于自身相对松散的产权结构和较弱的逐利动机而放松对投资地政府管理服务质量的评判标准和要求。此外，我们再对13项指标得分分别作全样本的均值t检验，除程序公开项外，其余指标得分均显著低于4(程序公开项对应的t值为－1.220，P值为0.224)。换言之，外来企业在剩余12项指标上对昆明政府管理服务的评价仅介于基本满意到比较满意之间。

(二)测度指标的汇总和比较。我们以290家样本企业对13项二级测度指标的分项评分为基础，汇总行政审批(XS)、行政监管(XJ)和政企互动(HD)三个维度各自的总评分。各二级指标在所属维度中的重要性不同，分别对三个维度涵盖的指标做公因子提取(见表2)。其中，行政审批维度的KMO系数为0.761，样本分布的球形Bartlett卡方检验值为624.98(P值0.000)，提取出两个公因子，分别命名为行政审批1和行政审批2，对应解释率为44.5%和27.3%，合计71.8%。两个公因子的内部一致性系数分别为0.831和0.695，信度符合要求。行政监管维度的KMO系数为0.731，球形Bartlett卡方检验值366.39(P值0.000)，提取出一个公因子，解释率77.4%，内部一致性系数0.855。政企互动维度的KMO系数为0.777，球形Bartlett卡方检验值691.88(P值0.000)，提取出一个公因子，解释率72.4%，内部一致性系数0.869。通过各项检验后，我们再按照转置因子载荷矩阵系数对各二级测度指标评分进行赋权加总。行政审批项包含两个公因子，我们先将各因子所含指标对应的载荷系数之和标准化为1计算出指标权重，加总得到各因子分值，再将两个公因子解释率之和标准化为1得到因子权重，计算行政审批维度的总分值。行政监管和政企互动维度均只提取一个公因子，只需用标准化后的转置载荷系数对指标加权汇总。类似表1，表3显示不同规模、不同所有制外来企业对三个维度政府管理服务的评判并没有系统性差异，均值的t检验均不显著。这再次说明外来企业的判断并不随企业属性的不同而变化。所有三个维度的评分均显著高于中性并接近比较正向。表3同时比较了不同类型外来企业的投资意愿。尽管均值的t检验并不显著，但从均值看大中企业投资意愿高于小企业，国有、集体企业高于私营、外资企业。大中型企业的业务领域、地域较广，拥有相对成熟的经营模式和供销渠道，抵御新环境蕴含的负面影响的能力较强，而国有和集体企业的产权安排导致其投资决策受制于多重因素，因此，近似情境下这两类企业投资意愿更高。

三、管理服务效能对投资影响的估计

在无摩擦的理想市场中，企业的投资决策仅取决于投资项目边际收益和边际成本的权衡比较，更高的预期收益带来更高水平的投资。现实中交易成本的存在会使投资偏离最优水平:市场信息的不完全或交易双方的信息不对称造成投资的发现成本，问题和违约风险导致潜在的投资损失，而更高的成本要求匹配的收益补偿，这将迫使企业缩减在低收益项目中的投资。对企业而言，相关政府管理服务效能的提升有助于克服上述市场缺陷，优化市场环境，降低企业经营成本和交易成本，从而激发企业投资意愿，扩充投资规模。首先，政府对市场参与主体的有力监管能够促进契约的规范履行，防止交易双方的经营收益受到侵蚀，从而外部投资者的注资、企业的融资和投资行为更趋活跃，企业价值增值将诱发后期新的投资。［19］其次，行政审批手续的简化和审批规则的公开有利于降低投资项目筹备中的时间损耗和资金、资源闲置花费，增强企业对投资机会的敏感性，促使企业采纳新技术、拓展新业务，快速将投资意愿转化为现实的投资行为，激发其资源发现、配置和使用的能力。最后，政府与企业间的互动为企业提供了表达诉求的有效渠道，有助于完善相关管理服务的针对性、合理性和有效性，增强外来企业的归属感，推动其投资经营的本地化。政府与企业间的沟通还可以减轻政策模糊带来的投资风险，稳定企业的收益预期，平稳投资行为。综上，我们预期样本企业感知的行政审批、行政监管和政企互动三个维度的政府管理服务效能均与企业投资意愿正相关，更高的评价对应更强的投资意愿。由于行政审批、行政监管和政企互动交织关联，三个维度的评分之间存在中度以上的正相关(见表4)，同时估计三个维度变量对投资意愿的影响会导致较严重的多重共线性，令系数有偏。因此，我们先以三个Logistic回归分别估计单个维度对投资决策的影响。但是，由于遗漏了其他两个具有显著正影响的解释变量，单变量估计会高估系数。为了克服共线性和遗漏变量问题，我们再采用LogisticRidge回归估计三个维度同时纳入模型时各维度变量的系数，运用Cule和Iorio的方法选择岭参数来控制各变量系数计算中的缩减量(Shrinkage)。

Logistic估计和LogisticRidge估计均借助极大似然方法得到系数，即其他条件既定时该变量对被解释变量取值为1的对数或然率(LogOddRatio)的影响。虽然表3显示样本企业对管理服务效能的评判和相应的投资意愿在不同所有制、不同规模的企业间未显现系统性差异，但是我们在模型估计中仍然以虚拟变量控制了所有制和规模的影响。同时，行业间竞争格局、技术属性和市场需求等的不同会导致企业投资意愿不同，由于样本容量限制，我们以三次产业划分构建虚拟变量来控制该方面影响。表5.管理服务效能对投资意愿影响的估计LogisticRegressionLogisticRidgeRegressionⅠⅡⅢⅣⅤ行政审批(XS)1.116﹡﹡﹡(4.13)0.342﹡﹡(2.08)0.367﹡﹡(2.22)行政监管(XJ)1.108﹡﹡﹡(5.18)0.396﹡﹡﹡(3.175)0.390﹡﹡﹡(3.041)政企互动(HD)1.115﹡﹡﹡(5.09)0.315﹡﹡(2.377)0.308﹡﹡(2.316)所有制和规模控制控制控制控制行业控制控制控制控制控制PseudoR2(%)8.29.910.4RidgeParameter0.0450.044观测值23625123923651注:1.全部模型估计中均采用稳健标准误;2.Logistic回归中括号内为z值而LogisticRidge回归中括号内为t值;3.全部模型均省略了常数项。具体的估计结果在表5中列示。和预期相符，外来企业对于行政审批、行政监管和政企互动三个维度政府管理服务效能的评判均与企业投资意愿显著正相关。模型Ⅰ至模型Ⅲ分别估计了单个维度变量与企业投资或然率的关联，所得系数即对数或然率依次为1.116、1.108和1.115且均在1%的水平统计显著。相近的系数值表明对于促进外来企业投资而言，政府管理服务的事前、事中、事后三个维度同等重要。将对数或然率换算为或然率，依次为3.05、3.03和3.05，即企业对三维度的评分每增加一个单位，从基本满意变为较为满意或从较为满意变为非常满意，企业增加投资的或然率将分别上升205%，203%和205%且该对应关系并不随解释变量取值而改变。单维度估计会因为遗漏变量而高估系数，模型Ⅳ和模型Ⅴ显示了LogisticRidge回归的结果。将三个维度同时纳入模型并控制维度间的共线性相关，所得系数值大幅下降，依次变为0.342、0.396和0.315但仍然在至少5%的水平统计显著，相应的或然率为1.41、1.49和1.37，即三维度评分每增加一个单位，企业增加投资的或然率上升41%、49%和37%。所有估计均显示政府管理服务效能的改进可以明显地刺激外来企业投资并且三个维度具有大致相当的重要性。模型Ⅴ特别针对小规模的私营或外资企业，所得系数及显著性与全样本估计基本一致，这再次验证了政府管理服务效能对推动企业投资的全面影响。至此，所有不同计量方法和样本范围的估计都稳定支持服务效能与企业投资决策间的正相关关系。

四、结论与评述

本文在传统的政府供给公共品理论中强调了税收收入并加入了政治收益激励因素，完整论证了现阶段我国地方政府管理服务的供给、作用机制并以昆明市外来企业样本验证了服务效能改进对企业投资的促进。结果显示，企业对政府管理服务效能的评价与其投资意愿显著正向关联并在不同所有制、不同规模的企业间具有近似的分布。(事前)行政审批、(事中)行政监管和(事后)政企互动三个维度同等重要。结果也显示外来企业对昆明市政府管理服务的分项和汇总评价均仅介于基本满意至比较满意之间。政府管理服务对企业投资的影响体现为需求创造和供给引致两方面，分别作用于企业赖以存续发展的软环境和企业生产的中间投入。因此，转换政府角色，转变政府职能，由单一的管理型政府向维护市场、扶持企业的发展型、服务型政府转化对于激活微观经济主体的价值创造能力、释放改革能量、推动经济增长和社会发展具有极端重要性。就现阶段政府管理服务效能的区域差异看，中部和西部地区明显落后于东部沿海地区。这遏制了东部企业向中西部的投资、迁移进程，抑制了生产要素、技术等向内地的传播，不利于产业梯度转移和区域间发展的空间溢出。政府改革在“减员”的同时也务必注重“增效”，切实提高政府管理服务效能。此外，有必要增强政府管理服务的柔性，针对不同类型的企业提供各有侧重的管理服务。对于大中型企业，应当着力改善行政审批和监管流程，降低企业投资中的资源闲置损耗，而对于小型企业，政府还必须积极扶持引导，帮助其克服资金、信息等方面的劣势。企业依据目的地地方政府服务质量择地投资能够促进政府管理服务水平的提高。那么，破生产要素在区域间流动的障碍和壁垒，在更大范围内发挥市场配置资源的基础功能，可以强化企业对政府的逆向甄选机制，促成地方政府效率的改善。同时，政府管理服务效能改进也应着眼于长期中政府治理制度的构建和优化，防范地区间恶性增长竞争带来的负面影响。

作者：杨振宇李江帆单位：昆明理工大学管理与经济学院中山大学中国第三产业研究中心中山大学管理学院