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农业保险与社会资本合作模式分析

2020/02/14 阅读:

摘要:农业保险在保障农业安全、稳定农业发展中发挥着重要作用。经过多年发展,我国农业保险逐渐形成了主导下商业保险公司经营的局面,并出现了专业性农业保险经营模式与综合性农业保险经营模式。文章分析了我国农业保险经营模式的困境及农业保险与社会资本合作模式的优势,提出了我国农业保险与社会资本合作模式的基本框架与对策。

关键词:农业保险;与社会资本合作;经营模式

从20世纪30年代至今,我国农业保险已经历了80多年的实践,发展日趋成熟。2007年以后政策性农业保险的迅猛发展,表明了各级和广大农民对农业风险管理制度建设认识的升华,更反映了农业生产和农业经济使用保险这种现代风险管理工具的渴求[1]。与此同时,与社会资本合作模式作为提供公共物品的新路径也逐渐推广,从近10年的发展来看,与社会资本合作模式(PPP模式)已经成为农业保险经营模式发展的有益之选。在理论与政策方面,朱俊生[2]等从公私合作的视角出发,论述了我国农业保险发展的现状,提出我国农业保险的公私合作还存在财政补贴政策不完善,保险公司面临风险相关性、信息不对称、客户的信任、高交易成本等难题,风险共担机制不健全以及与公司行为边界不清晰等问题,需要进一步完善[2]。2012年,国务院出台的《农业保险条例》(以下简称《条例》)明确规定我国农业保险实行引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则,省、自治区、直辖市人民可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式。张宝辉[3]等指出《条例》所提出的十六字原则是一种典型和比较纯粹意义上的“公私合作”政策性农业保险模式,并总结了公私合作下国内农业保险经营取得的成就,同时也提出了进一步发展的空间。从实践的角度来看,在主导下,我国目前已经形成了4种专业性和2种综合性农业保险经营模式。其中,专业性农业保险经营模式分别是上海安信农业保险股份有限公司经营模式、吉林省安华农业保险股份有限公司经营模式、安徽省国元农业保险股份有限公司经营模式、黑龙江省阳光农业相互保险公司经营模式;综合性农业保险经营模式包括中华联合财产保险公司经营模式和中国人民财产保险公司经营模式。尽管各种模式基于因地制宜的需要产生,但总体来看,都具有相同的特征,提供资金支持,商业保险公司负责农业保险的运营,在一定程度上体现出公私合作的特征。但是,我国尚未明确将农业保险经营模式界定为与社会资本合作模式,也未以该模式为发展导向,建立相关体系。而且,相对于稳定的PPP模式来说,我国农业保险经营模式中与商业保险公司的合作关系还不够成熟,二者的分工尚未明确,责任关系模糊,没有充分发挥出与社会资本各自的优势。因此,现阶段我国农业保险经营模式仍不能完全等同于与社会资本的合作模式。而且事实上,目前已形成的专业性与综合性的经营模式中,也仍然存在与社会资本合作模式相关或类似的问题。因此,在农业保险领域构建完善成熟的与社会资本合作下的农业保险经营模式,既有利于充分发挥的主导作用,促进社会资本的积极参与,也有利于增强农业保险对农业生产和经济发展的保障作用。

1我国农业保险经营模式的困境

从我国各地现有的农业保险经营模式来看,都显现出PPP模式的基本特征,但从其运营的实际效果来看,现有的各种模式仍面临着诸多困境。

1.1专业性农业保险经营模式地域局限性

专业性农业保险经营模式因地制宜,能够最有效率地在当地推广农业保险,并解决农业生产中的难题。如上海市凭借雄厚的经济实力分别为农户和农业保险公司提供充足的财政补贴,因此实行“统保”阻力小、推行快。但是,各专业性农业保险经营模式是基于各个地区的区位优势形成的,本身就具有较强的地域局限性。因此,仅在各个不同区域内实践,这不仅使得各个专业性模式无法推广到其他地区,而且地域的狭隘性导致风险难以分散。众所周知,我国自然灾害种类多、频率高、区域性特征显著,如北方多沙尘暴、旱灾,南方易涝且易受到台风威胁,一旦发生巨灾,农业受灾面积往往是巨大的。而对于各地专业性农业保险公司而言,农业保险为其业务的主要组成部分,在巨灾情况下,对其来说,不仅巨额赔付困难,而且,农业生产受损严重,农户收入低下或完全失去收入,保险公司翌年的保费收入将会大打折扣。可见,地域的限制使得专业性模式本身存在隐患,容易出现“水土不服”的现象。

1.2综合性农业保险经营模式效率低

以中华联合财产保险公司和中国人民财产保险公司为代表的综合性农业保险经营模式辐射面广、历史悠久、管理机构完善、制度成熟、经验丰富,可以为全国许多地区提供农业保险服务,但其不可避免地也存在弊端。中华联合财产保险公司和中国人民财产保险公司在农业保险经营方面已经形成了一套完整的业务体系,凭借已有的经验,可以应对许多常见问题。但是,随着我国农业供给侧结构性改革不断推进以及农业发展模式不断创新,农业保险领域也面临着许多新问题,迫切需要新理念与新方法。面对这些新情况,两家公司很难迅速作出有效的调整,因此,在新形势下能否完全承担起农业保险的重任还有待考量。此外,农业保险只是两大综合性保险公司的一部分,不是主要经营业务,只能解决一些基本的保险问题,且保险公司具有趋利性,当其他保险项目利润率更高、农业保险收益低下时,保险公司的积极性也会大大降低,从而无法有效解决农业保险的问题。因此,综合性农业保险经营模式虽然应用范围广,但是解决相应问题的效率低下,效果欠佳。从国家农业保险近些年的经营实践来看,两种经营模式各有弊端。地域限制了专业性农业保险经营模式向外辐射的可能,覆盖范围过大挤压了综合性农业保险经营模式的发展空间。因此,现行农业保险经营模式虽然具有公私合作的雏形,但是从农业经济进一步发展的需要来看,现有的经营模式已经进入发展的瓶颈期,亟需在此基础上,不断完善全国范围的农业保险与社会资本合作模式,利用其优势推动我国农业保险经营模式走出目前的困境,建立与国家农业保险经营实情相符合的高效模式。

2农业保险与社会资本合作模式的优势

与社会资本合作模式是当今世界公共管理领域应对公共管理问题的一种常用方式,即,(或公共部门)为了行使公共管理职能,将一部分提供公共物品的项目引入效率更高的非机构参与,在公共职能得到履行的情况下,非机构获取合理收益的(或公共部门)与非机构的一种合作形式。这一模式可以将社会资本的高效率与的稳定性相结合,从而更好地提供优质的公共物品[4]。

2.1社会资本能发挥资金充足、创新性强的优势

从社会资本的角度来看,社会资本不仅资金数量充足,而且其创新性强、利用效率高。一方面,作为市场经营的主体,社会资本具有较强的活力。在利润的驱使下,它们可以根据各地的实际情况不断创新,从管理模式到管理技术,从保费标准到保险种类,充分利用各类资源,并且取得很好的效果。如,在成立本区域的专业性农业保险经营公司后,上海、黑龙江等地农业保险保费逐年增长,偿付率也较高,较好地发挥了农业保险的保障作用,为其他省市提供了借鉴。另一方面,相较而言,社会资本的资金充足,流动性强,使用限制条件少。上海、吉林、安徽等地的专业性公司均是由几家甚至是几十家公司一起注册成立并经营,这样一来,大大减少了的财政压力,分散了资金风险。可见,社会资本是解决资金问题的有效方式。

2.2能发挥支持者与监管者的优势

从的角度看,具有权威性,能为构建、推广农业保险与社会资本合作模式提供强有力的支持。①是制度的设计者,它可以通过出台政策最快速地推进项目的实施。与社会资本合作模式是农业保险领域里新的尝试,在该模式中,需要承担怎样的角色,具有哪些责任,承担哪些职能,引入社会资本又有哪些要求,社会资本在该模式中拥有的权利和应尽的责任等基本问题,都需要作出科学完整的设计。此外,模式运行中难免会出现诸如农户投保意愿不强、利益集团阻碍等不确定性的前提条件。②能实施有效监管。社会资本具有逐利性,因此,在引入社会资本发挥其优势的同时,也要避免因其逐利性而带来的负面作用,的有力监管是该新模式得以健康运行的保证。③能提供必要的资金支持。虽然就我国农业保险的现状而言,所提供的财政支持仍然有限,但也不能否认它的重要作用。目前,我国各级提供的农业保费补贴一般为保费的80%[5],这在促进、保险公司和农户三者在农业保险系统中的协同发展发挥了重要的作用[6]。与社会资本的合作模式中,二者相互补充,共同发力。在通过社会资本创新农业保险的种类与形式的同时,利用的优势减少并分担社会资本的风险,能有效增加农业保险实施的稳定性,为其健康优质发展增加保障。

3完善我国农业保险与社会资本合作模式的基本框架

3.1实现农业保险与社会资本合作的前提

与社会资本合作模式拥有3大特征———伙伴关系、利益共享、风险共担[4],在此基础上为了充分发挥该模式在农业保险领域的优势,必须满足2个前提。3.1.1就社会资本来说,需要解决3个方面的问题①要让社会资本有利可图。引入社会资本的初衷是解决农业保险发展中的资金不足问题,但社会资本不会无偿投入。因此,要为经营农业保险的社会资本提供获利的可能与渠道,以满足其逐利的需求,激励其积极参与农业保险经营。②降低社会资本承担的风险。风险分散是应对风险的重要手段,通过财政与其他方面的支持,直接或间接地分散社会资本承担的风险,来吸引更多的社会资本共同建立农业保险经营公司,并最终形成“一家有难,八方支援”的运作模式。③降低社会资本的参与成本。成立农业保险经营公司的成本高昂,如果完全由社会资本承担,会导致许多企业望洋兴叹,少数有实力的企业参与意愿也有限。因此,需要鼓励多家企业一同参与,这样不仅可以减少社会资本的压力,也能分散社会资本承担的风险。3.1.2需要的积极参与作为抵御风险、保障生产的重要方式,农业保险的经营并不适宜全权交由社会资本。尤其是在与社会资本合作模式中,不仅社会资本的力量不可或缺,各方面的支持也同样重要。应当充分发挥制度优势,为社会资本的有效运行搭建好平台,保证社会资本的合理权益,并运用政策制定、财政补贴等手段为农业保险的发展提供稳定的保障。

3.2明确农业保险与社会资本合作模式中的主体分工

在我国,自然灾害分布具有东西分区、南北分带、网状交织的特点;且我国幅员十分辽阔、地形复杂多变、农业生产种类繁多。面对这种复杂的情况,利用社会资本建立综合性农业保险公司的做法成本高、风险大,社会资本的意愿与积极性都不会太高。相较而言,在地区性的农业保险经营中与社会资本合作的可行性更高,运行成本低,面临的情况相对具有针对性和单一性,社会资本可以充分发挥自身的优势。因此,成立地方性、专业性农业保险公司是引入社会资本的主要形式。在这一前提下,为构建完善的农业保险与社会资本合作模式,与社会资本之间要合理界定各自的角色与分工。从的角度来说,需要搭建5大平台:①制度平台。制度是建立新模式的基础,是新模式运行的保障,作好制度设计是保证新模式顺利推行的前提。②资金平台。虽然社会资本具有资金的优势,但新模式的成熟需要一个过渡期,应在前期给予必要的引导,支持协助社会资本顺利进入农业保险领域。③信息平台。不同地区农情各有异同,各省(市)成立本地的专业性保险公司后,应搭建信息交流的平台,鼓励各地区分享经验,共同发展。同时,各地农业部门要提供必要的信息,作到信息共享,以便社会资本更好地开展工作。④监管平台。在引入社会资本的同时,要进行必要的监管,保证该模式的健康稳定,以保障我国农业安全。⑤风险分担平台。应主动与社会资本分担风险,构建良性的伙伴关系。以上5个平台中,制度平台、信息平台由中央负责构建,资金平台、监管平台、风险分担平台由地方与中央共同负责构建。同时,应充分发挥统筹全局的能力,通过再保险、建立巨灾风险分散制度、成立巨灾准备金等方式来分散风险。搭建好各类平台后,社会资本要扮演好5大角色:①经营管理者。社会资本在引导下成立专业性农业保险公司,并承担公司经营管理者的角色。社会资本与、农户要共同协商构建符合当地实情的管理模式,实行有效管理。②人才提供者。为了推动农业保险的持续稳定发展,社会资本需要做好农业保险人才储备工作,努力培养高素质的专业人才。③技术创新者。农业保险的实施并不是简单的收取保费、支付赔款,还包括灾前对保险标的的勘察评估以及灾后及时定损等环节。这都需要通过不断的技术创新来提高效率,保证准确性与时效性,使农业保险的费率更加合理。④方案制定者。不同地区的农业保险问题不尽相同,社会资本应提出同实际情况相对应的解决方案。⑤利益分享者。社会资本具有逐利性,要保证其获得应得利益,同时也要服务于社会。

4完善我国农业保险与社会资本合作模式的对策

4.1应制定相关制度,出台配套政策

为了引入社会资本,保证与社会资本合作模式的有效运行,应进行完善的制度设计。如,发布关于鼓励社会资本成立专业性农业保险公司的决定,做好新模式的前期宣传工作;制定农业保险与社会资本合作规则,明确双方需要承担的责任和享有的权利;出台农业保险社会资本经营监管条例,让社会资本有法可依,也能更好地监管等。

4.2要严格把控准入门槛,确定合适的参与主体

农业的发展情况牵涉国家安全,更需要严格把控标准。在招标与之合作的社会资本时,要作好评估和调研。应结合农业生产的特点选择合适的参与主体,加强对社会资本主体管理方式的考察。同时,要鼓励具备一定投资及抗风险能力的市场主体平等参与竞争,不可主观地设置苛刻门槛。一方面,要鼓励多方社会资本共同参与,另一方面,依然要在资本性质、资本规模等方面设立基本的硬件标准,控制参与招标的资本数量。收集各投标主体的经营方案,邀请专家进行评估。采取试点经营的方式,逐步确定合适的主体。

4.3成立专业部门监管农业保险

为保证农业保险与社会资本合作模式的完整性,让农业保险的管理更加专业化,可在农业农村部下设立农业保险协会,将过去由农业农村部负责处理的农业保险事务分离出来交由农业保险协会并赋予其相应的权利,如负责社会资本的审核、各地农业保险公司的信息统计、信息交流、管理准备金等各项服务事宜。同时,农业保险协会作为与社会资本合作模式的运行载体,必须受到监察部门的严格监督,避免寻租与腐败,从而让该模式的运行更加稳定有序。此外,将农业保险的管理部门独立出来也可以避免权责关系无法理顺的问题,方便的管理。

4.4实施农业保险企业会员制

中央在各省已有的农业保险经营公司的基础上实施企业会员制,由专业部门牵头,各企业入会,从3个方面来管理和服务该模式。4.4.1资金方面各保险公司每年根据自己的保费收入水平按一定的比例提取互助准备金,交至农业保险管理部门。若某地区某一年遭受较严重的自然灾害,农业保险需要大量赔付,但当地农业保险公司无法承担,兜底有限,而其他地区并未受灾,不需要大量赔付时,可以通过准备金来帮助应对。这样既可以有效分散风险,又能够有效解决资金不足的问题。其中,互助准备金的提取比例至关重要,合理的提取比例不仅要能获得全体保险企业的认可与支持,而且也应足以应对危机情况。因此,为了保障该模式的健康运行,应成立专门的专家小组,深入各省(市)进行实地调查,结合各地实际情况制定合理、科学的互助准备金提取比例。4.4.2信息方面可以组织开展农业保险公司年会,所有入会的企业均可参加,并通过年会分享经验,交流问题,互相学习,共同发展。4.4.3监管方面利用互联网技术,建立配套的农业保险公司会员信息系统,每年由各公司将本企业的相关年度报告提交入系统,管理部门对收集的信息进行审核监管,以此来收集统计各会员公司的信息,以提供足够的确保模式健康运行的信息需要。

4.5社会资本需因地制宜,不断创新管理模式

在成立农业保险经营公司的基础上,社会资本必须结合当地的情况创新管理模式。正如上海、黑龙江、安徽、吉林等省(市)一样,认清当地的区位优劣势,从农业发展模式着手,运用掌握的信息,合理确定保险的种类、厘定合适的费率以及适当的保费收取方式,制定有效地农业保险方案。此外,对自然灾害的灾前预防和灾后救济都需要凸显地区性,不能直接照搬其他省(市)的模式。

4.6社会资本应积极发展勘察定损技术

农业保险是一个完整的过程,包括灾前对保险标的的确定、勘察、确定费率、签订合同、收取保费以及灾后定损、理赔等环节。由于保险标的规模庞大、自然灾害不确定性,保险标的的勘察必须尽可能准确;同时,由于农作物具有生命的特殊性,有的会有自愈功能,加之人为因素的干扰,定损十分强调时效性与准确性。因此,在这些环节中需要充分运用现代科技,创新发展勘察定损技术,利用互联网、大数据等新载体增强勘察定损能力的精确性。同时,还应加大资金投入,购买先进设备,以提高农业保险的经营效率。

参考文献:

[1]庹国柱.我国农业保险的发展成就、障碍与前景[J].保险研究,2012(12):21-29.

[2]朱俊生,庹国柱.公私合作视角下中国农业保险的发展[J].保险研究,2009(3):43-49.

[3]张宝辉,肖卫东,贺畅,等.中国公私合作的政策性农业保险制度模式———运行绩效及政策建议[J].中国井冈山干部学院学报,2013(4):128-135.

[4]蒲坚,孙辉,车耳,等.PPP的中国逻辑[M].北京:中信出版社,2016.

[5]朱俊生,庹国柱.农业保险经营模式创新需要相应政策支持[N].中国保险报,2016-08-05(3).

[6]黄亚林,李明贤.基于协同度提高的政策性农业保险问题研究[J].保险研究,2014(1):29-39.

作者:徐锦晋 方伶俐 单位:湖北大学政法与公共管理学院

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