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浅谈环境污染责任保险立法完善

2019/06/25 阅读:

摘要:2007年我国就开始了环境污染责任保险的试点工作。但时至今日,该保险的运行在我国仍然没有形成完整的体系。为了更好地促进该保险顺应我国社会现状,我国应加强完善环境污染责任保险的立法工作,在行政法规层面上确定相应的法律制度。在分析了环境污染责任保险的立法现状之后,结合其实施的可行性,设想了相关制度的构建,明确了其性质、保险法律关系的相关主体和索赔期限。

关键词:环境污染责任保险;立法现状;可行性;立法建议

在遵循可持续发展原则下,如何兼顾环境保护和经济发展成为了当今社会的一大难题。2007年底,由环保部与保监会联合发布的《关于环境污染责任保险工作的指导意见》将环境污染责任保险带入民众的视野中,这似乎为解决上述难题提供了一种新的思路。但在之后几年的试点实践过程中,由于该保险行业缺乏起码的法律体系的规范,该类保险市场的建立和完善无法有效进行,环境污染责任保险不可避免地进入了瓶颈期[1]。之后,2014年出台的《中华人民共和国环境保护法》修订案(以下简称《环保法》)第五十二条标志着环境污染责任保险立法新阶段的开始。但不可否认的是,由于这一条款是一项鼓励性质的投保条款,其并不具有实际可操作性,因此它也无法真正促使该保险摆脱困境。笔者在考察了环境污染责任保险立法现状之后,认为该保险无法顺利推进,最主要原因是在当今中国此保险缺乏相关法律法规的指导,相关行业无法可循,进而也无法构建、完善该保险的框架体系。

1环境污染责任保险的立法现状

环境污染责任保险是环境污染侵权损害赔偿责任保险的简称,指以被保险人因污染环境而应向受害人承担的环境侵权损害赔偿责任为标的之责任保险[2]。二战之后,欧美发达国家选择牺牲环境以寻求经济快速发展,致使生态环境问题日益突出。环境污染责任保险以此为背景,在这些发达国家中应运而生。面对环境保护与经济发展的矛盾,我国在20世纪70年代也引入了该项制度。但是,随着这些年的发展,此保险在立法层面上并没有跟上社会发展的脚步,这也限制了该保险的进一步完善。总体上,环境污染责任保险在我国相关立法中呈现出法律位阶较低、原则性条款偏多、法律规定内容不完善、可操作性不强的情况[3],绝大部分条款都只是出现在地方性法律法规中(参见表1)。继《环境保护法》的出台,我国现行法律体系中仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》与《中华人民共和国核安全法》引进了该保险。相反,与我国民众生活更密切的,本更应该进行统括性立法的《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国水污染防治法》均没有提及。这种现状使得这一保险行业失去了推动该项保险的法律上的动力,此保险很难得到进一步的发展。即使有很多地方性法规制定了环境污染责任保险条款,但这些条款的立法内容并不具体,其立法只停留在宣告性鼓励的初级水平,内容与可操作性完全对接不上[4],没有规定相应的投保人和法律责任更是常态。正是因为这些零零散散的原则性、鼓励性的规定,才使相关行业无法可依。

2我国环境污染责任保险实施的可行性

2008年9月28日发生的湖南省株洲市昊华公司氯化氢气体泄漏事件是体现环境污染责任保险先进性的一个成功案例。正是由于该企业事先投保了环境污染责任保险,才能在之后凭着保险赔款快速、妥善地解决了这次污染事故,民众也从中看到了此保险的优势。此外,受环境污染影响的民众支持该保险的主要原因也是该保险能够为他们带来相对的安全感,无论污染主体是否具有足够的赔偿能力,一旦发生保险事故,保险公司都能够及时地先行赔付[4]。除了具备良好的民众基础外,此保险在我国具有可行性的另一个原因是拥有政府的支持。大多数环境污染具有影响面大、损失惨重的特点,这极其容易导致许多企业无力赔偿的后果。在我国推行环境污染责任保险制度之前,相当多的环境侵权事故是由政府出面利用财政对受害者进行赔偿解决的,因此,很多企业无需顾虑污染环境的不利后果,同时又非常依赖政府。然而,环境污染责任保险是一种将环境污染赔偿责任转嫁保险公司的产物,这大大削弱了企业在环境治理方面对政府财政救济的高依赖。从这一角度看,该保险是有利于减轻政府环保负担的。

3完善我国环境污染责任保险立法的建议

3.1明确环境污染责任保险立法层面的地位

鉴于立法成本等因素的考虑,我国专门制定一部《环境污染责任保险法》是不切实际的。而由于环境污染责任保险本身的特殊性,若将其以专章的形式写入《环境保护法》或《保险法》,也同样不具有可操作性。因为这一保险兼顾两个法律部门,单纯将其放入其中一个法律部门难以照顾另一法律部门。因此笔者认为在不否认该保险制度重要性的前提下,结合当今中国的国情,我国可以从行政法规层面上制定一部《环境污染责任保险条例》,作为《环境保护法》与《保险法》的细化,相比上述两种方案,其更具有可行性与可操作性,并且立法成本也相对较低,更符合当代我国法律体系的需求。当今发展该保险制度是属于一种“摸着石头过河”的行为[5],在行政法规层面上具体规定该保险制度,不仅能够为该行业提供法律依据,还可以适当借助政府的力量,从而更好地为其保驾护航。

3.2明确环境污染责任保险的性质

对于环境污染责任保险是属于政策性保险还是商业性保险的性质设计,笔者认为应该进行区分。首先,对于因为强制性投保而建立起来的环境污染责任保险关系应该进行前后两部分的设计:前一部分根据国家法律规定而将其设计为政策性保险,在该限度范围对污染事故进行保险理赔。但是应当注意的是,该部分承担的是最低限度的保障责任。如果预估的环境污染损害后果较为严重,超出了该部分政策性保险所能承受的范围,那么超出限额部分的保险法律关系就是商业保险的范畴,由企业自愿向保险机构进行投保,保险公司按照承保的范围予以理赔。而对于自愿投保而建立的环境污染责任保险完全属于商业保险,由企业与保险机构自愿协商确定。

3.3明确环境污染责任保险的投保主体

与一般保险法律关系主体中的投保人不同的是,环境污染责任保险必须对投保人的主体类型进行特别限定,即对强制投保的企业进行具体规定,对自愿投保的主体不作规定或者作较少规定。关于强制投保主体,笔者认为可以参照《福建省人民政府关于推行环境污染责任保险制度的意见》中所规定的投保主体范围。由于这些企业是对环境污染具有高度危险性的,因此需要通过强制他们进行投保而减少环境污染事故的发生及其对社会造成的负面影响。此外,在地方层面,地方可以根据实际情况发布该地需要强制投保企业的范围,甚至可以通过“名单制”和“清单制”的方式来进行更为具体的规定[6]。

3.4明确环境污染责任保险的承保主体

由于有些环境污染事故会造成巨大的损害结果,这对能够承保环境污染责任保险机构的资质与能力提出了严格的要求。由于环境污染侵权事故通常涉及面比较广,治理成本比较大,保险金额比较高,因此要求承保机构的资产能力应该比其他普通的保险机构更为雄厚。国外对环境污染责任保险的承保主体作出了不同的规定。第一种是联保的模式,即由多个保险机构共同联合承保,这是由环境污染事故的逐步复杂化、损失逐步扩大化、保险赔款的逐步巨额化的趋势所决定的。第二种是由专门的环境污染责任保险公司进行保险承保[7],这些专门保险公司通常是政策性保险机构,具有强大的承保能力,并且配备科学的检测体制。第三种是现有保险机构进行自愿承保,即只是在现有保险公司的业务范围下设立一个环境污染责任保险险种,根据保险公司的能力自愿进行该保险的承保[8]。笔者认为,我国发展环境污染责任保险的初期可以充分借鉴国外第一种和第二种的模式,由政府出面建立一个专门政策性的环境污染责任保险机构,由其进行相关制度的构建,来为后续其他保险公司开展相应业务提供一个范本。在该保险制度发展较为成熟,相关市场体制建立较为充分之后,政府可以退出市场,由民间保险机构自主开展相应的保险业务。

3.5明确环境污染责任保险的索赔时效

国外许多国家都采用了“日落条款”来限制保险人的责任[9],借此来平衡保险人和被保险人的双方利益,即保险合同双方可以自愿约定被保险人向保险人进行保险索赔的最长期限的条款。美国规定了环境污染责任保险的最长索赔期限为30年[10]。笔者认为我国也可以借鉴该制度。我国《环境保护法》规定了3年的环境污染侵权的诉讼时效期间,这对于突发性的环境污染事故是具有相当的适用性的,但是对于解决长期性的环境污染损害事故是远远不够的。日落条款是双方进行约定之后对保险索赔期限的自愿延长,这在体现公平原则的同时,又有助于长期性污染事故的解决。

4结语

从2007开始试点起,我国各地方就没有停止过探索环境污染责任保险的脚步。这些举措见证了此保险的发展和完善,同时也鼓励着立法者加快立法建设的步伐。本研究在对我国环境污染责任保险的立法现状进行梳理之上,对该项保险在我国的进一步发展提出了一些粗浅的探讨,即从行政法规层面上确定环境污染责任保险的法律位阶,作为相关行业进行保险制度设计的法律依据。同时,在该部行政法规中,应该明确此保险的性质、相关的主体范围和索赔期限。希望借此来推动环境污染责任保险在我国稳步、健康的发展[11]。

参考文献

[1]柏寒.论我国强制环境责任保险制度的构建[J].今日中国论坛,2013(19):151-152.

[2]竺效.论环境污染责任保险法律体系的构建[J].法学评论(双拼),2015,33(1):160-166.

[3]周立新.在借鉴中建立我国环境责任保险制度[J].中国环境管理干部学院学报,2009,19(4):9-10+21.

[4]安树民,曹静.试论环境污染责任保险[J].中国环境管理,2000(3):17-19.

[5]贺震.绿色保险“叫好不叫座”之惑[J].环境经济,2014(4):10-18.

[6]彭中遥.我国环境污染强制责任保险的立法选择[J].华侨大学学报(哲学社会科学版),2018(4):86-97.

[7]李萱,黄炳昭,沈晓悦,等.我国环境污染强制责任保险立法重点问题研究[J].环境与可持续发展,2018(6):113-119.

[8]陈冬梅,夏座蓉.环境污染风险管理模式比较及环境责任保险的功能定位[J].复旦学报(社会科学版),2011(4):84-91.

[9]熊英,别涛,王彬.中国环境污染责任保险制度的构想[J].现代法学,2007(1):90-101.

[10]李啸川.论我国环境污染责任强制保险制度[J].保险职业学院学报,2008(4):68-75.

[11]贾爱玲.环境责任保险制度研究[M].北京:中国环境科学出版社,2010:105-107.

作者:胡洁 单位:华东政法大学

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