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税源专业化管理与纳税论文范文

时间:2022-09-29 11:32:52

税源专业化管理与纳税论文

一、我国税源专业化管理现状分析

(一)税源监管体系不完善1.税源监管专业化程度低税源专业化管理的基本模式包括税源分类专业化、税务事项专业化及管理人员专业化;税源监管专业化的条件包括管理人员专业化和税务管理信息化。然而,在我国税收征管实践中,不仅税源专业化管理的基本模式尚未真正构建,同时也不具备实施税源监管专业化的两大条件,而且也没有形成实现税源监管专业化的配套措施,如明晰税源监管岗责配置、完善的税收征管业务流程和健全的纳税工作评估机制等。这些问题导致了我国税源管理专业化程度进展缓慢,无法适应经济全球化、市场化等因素给我国税源带来的高流动性要求。2.重点税源监管不到位重点税源主要是指纳税额度较高的大企业。大企业通常具有生产经营范围广、组织机构复杂、跨区域甚至跨国经营等特点,其纳税金额大,涉及税种多,涉税问题广泛,税务、会计处理复杂,加之我国税收政策复杂多变、税收征管人员意识淡薄,因此对大企业实行重点税源监管的效率一直不高,有效监管执行力度较弱,造成大企业税务法律风险和税务经济风险长期居高不下,税款流失问题较为严重(张伦俊等,2010)。3.缺少税源监管风险预警机制税源监管风险预警机制是指税务机关用来预防和识别企业税收风险的实现机制。目前,我国税源监管风险预警机制处于缺位状态,也没有形成企业税收风险识别体系;另外,我国税收征管机构对重点税源、一般税源和小税源的监管工作配置和人员分配的差异性不大,趋于平均分配,加剧了税源监管风险。

(二)税收征管组织架构有待健全1.税收征管组织机构一体化程度低我国税务管理机构从国家税务总局到基层税务所呈现上窄下宽的五层“金字塔”的结构特征,机构设置和职能划分层级重叠,一体化程度偏低。主要表现为:(1)征、管、查机构的权力与职能分配模糊不清,各部门之间相互扯皮问题较为严重;(2)岗位设置的科学化、合理化有所欠缺,税收征管人员的能力与工作要求不相称,人员结构冗杂;(3)究责机制形式化、简单化,责任不能落实到每一税收征管人员,不能形成有效的制度性约束;(4)征、管、查机构人力资源配置不合理,基本现状是平均分配人员,导致有的部门人浮于事,有的部门岗位人员不足(朱晨竣,2011)。另外,征、管、查三方信息共享程度低,税务机关内部、税务机关与相关部门之间协作不够,协调能力相对较弱,进一步加大了实现税收征管组织机构一体化的难度。2.纳税服务水平有待提高纳税服务作为税收征管模式的有机因子,对于融洽税收征纳关系,减少摩擦,提高税收遵从水平和税款征收率,保证税收征管效率具有重要意义。但在实践中,服务好每一位纳税人,保证高质量的工作环境来提高服务质效的理念尚未真正树立。主要表现为:(1)税收征管人员缺少纳税服务观念,没有主动服务意识。(2)纳税服务的提供层次较低,不能有效满足纳税人的正当需求。一方面,目前所倡导的个性化服务流于形式,并不能真正满足不同对象的不同需求;另一方面,纳税服务手段落后,科技化、信息化水平较低。(3)纳税人自身对获取纳税服务的维权意识淡薄,在税收征管中基本处于被动地位。(4)没有纳税服务质量评价机制,在税收征管工作考核中,税收执法、征管质量是考核重点,而纳税服务往往被忽视(谭韵,2012)。3.税收执行权缺位,存在税收执法风险目前,我国税收执行在法律制度、征管人员素质和外部环境方面存在诸多缺位和越位问题,易引发税收执法风险。主要表现在:(1)在法律制度方面,我国尚没有税收基本法,税收实体法的法律层次偏低,程序法的设计相对滞后,税收的规范性文件有失严谨,存在交叉甚至矛盾问题,形成了潜在的执法风险(邓孟秋,2007)。2012年1月1日,我国实施了《行政强制法》,其对查封、扣押、划拨、加处罚款、加收滞纳金等强制措施的执行规定与《税收征管法》存在不一致,甚至出现冲突和矛盾现象,且两部法律层级相等,这给税务机关的执法实践带来难题,导致税收征管人员的执法风险。(2)税收执法人员素质有待提高。其一,执法人员对税收执法风险的防范和责任的主观认识不足,在税收管理和执法过程中的随意性较大;其二,税收执法人员的法律、法规政策和相关业务知识的熟悉度不高,对执法程序不甚了解,凭经验、凭关系进行执法的问题普遍存在,形成执法风险;其三,有的税收执法人员执法不公,滋生腐败,法制观念淡薄,进行违规操作,加剧执法风险(陈国英,2010)。(3)外部环境因素。其一,一些税务机关长期存在“收入至上”理念,在地方政府片面追求“政绩、数字”的压力下,违规操作也要完成收入任务;其二,纳税人的维权意识和行为能力日益提高,税收执法人员的潜在执法风险加大;其三,一些外部机构加强了对税收执法行为的监管督查,致使潜在执法风险易于转为实际法律责任。

(三)信息化统一征管平台尚未完全建立信息化统一征管平台包括信息采集机制、税务机关之间的信息统一交换平台,以及税务机关与其他部门的有效沟通渠道(梁季,2007)。其中,在信息采集机制方面,我国目前采取的是纳税人主动申报制度。依据理性经济人理论,纳税人在避税利益驱动下不可能将真实涉税信息完全申报给税务机关;而且我国税法条文繁琐、征管程序复杂,限制了纳税人纳税申报的自主性,导致税务机关与纳税人之间的信息不完全共享。在统一的信息交换平台方面,我国实行“征、管、查”三分离的征管模式,使得税务机关内部三方面信息不能相互共享,也不能实现跨区域共享;加之,国、地税机关缺少有效的信息协调、沟通机制,统一的信息交换平台尚未建立。税务机关与商业银行等其他部门之间欠缺有效的沟通渠道,各部门均使用自己的信息系统,形成了信息割据格局,加大了税务机关查调、甄别纳税人涉税信息的难度,加剧了信息不对称。另外,在税收征管信息化技术层面,税务机关只重视硬件设备的显性投入,忽视综合管理软件研发的“软”能力建设与应用。信息化是实施税源专业化管理的重要技术和工具依托,若信息化程度低,势必影响我国税源专业化管理的效率和水平。

二、国外税源专业化管理现状分析

国外特别是OECD国家在税源专业化管理方面,无论是理论研究还是税务实践,均已经取得了一些阶段性成效。

(一)国外税源监管的现状国际上,各国注重税源分类管理和税收风险预警,特别强调对重点税源的监控及其纳税风险评估,使税收征管工作更具有针对性。首先,在税源分类管理上,澳大利亚税务局按照规模将公司分为大企业、中小企业、更小企业三类,分别进行监控,并成立专门的机构对大型企业进行管理,一方面为这些大公司提供优质的纳税咨询服务;另一方面增强对其监控的力度。荷兰税务局将纳税人分为个人、中小公司、大公司、从事进出口业务的公司等四种类型,分别设置管理机构进行管理。阿根廷税务局将纳税人按大、中、小户归类,侧重抓好年纳税额占全国税收总额过半的大户,不仅成本低而且效果好。其次,在纳税风险评估上,新加坡税务局将纳税风险评估作为税源管理核心工作,贯穿于税款征收、日常管理等环节,对纳税人进行税源管理和监控。澳大利亚税务局认为纳税人实行自行申报、自行审核,虽有助于提高征管效率,但同时也会增加税收风险,因此必须对纳税人进行纳税风险评估。风险评估工作由税务当局、银行、海关、移民局协作执行。具体操作上,将证券市场的内、外部信息输入到由专家设定的标准模型中,自动生成评估报告,报告中主要包含财务分析、欠税情况分析、征收情况分析、营业行为报表等。根据报告结果,税务当局把纳税人按风险大小进行分级,实行区别管理。对遵从度高的纳税人实行自我管理、自行申报、自行审核,税务机关只是简单的监督与观察;对于抵触税法、纳税遵从度较低的纳税人,管理则具有强制性。

(二)国外税务组织机构的现状世界各国尤其是发达国家,在税务组织的构建上普遍倾向于实行扁平化形式,并把提高纳税服务水平作为税务人员的神圣使命。美国税务系统由三级构成:第一级设在首都华盛顿的税务总局,第二级是按经济区域在全国设立七个大区税务局,第三级是在大区税务局下设63个税务分局,共辖900多个基层分局,并在全国设立10个征税服务中心和1个总部税务信息处理中心。美国税务机构层级少、设置科学合理,在部门之间形成了良好的协作化体系。爱尔兰自上世纪80年代末开始,在税务机构设置上遵循市场化、高效率及以纳税人为服务对象的原则,将税务机构界定为服务性机构,对组织结构进行了相应的调整。加拿大联邦税务局根据税源和纳税人的分布情况,将机构精简为总局、大区局和按经济区划设置的基层办税机构3级,减少了管理层次。在纳税服务上,税务机关每年都会派出高级官员与前三十名的集团公司进行沟通,讨论公司重大经营活动及纳税遵从问题。税务机关还定期邀请行业和经济方面的专家参与税源管理工作,使税务部门能够更好地了解大公司在经营中所处的经济和行业环境,以增强税收征管能力。新加坡设立了常规的税源评估部门,包括对个人评估的纳税人服务部、对公司法人评估的公司服务部、对重大税案调查的税务调查部等,都是按照纳税人对象来设置机构,针对性地提供纳税服务。

(三)国外税源管理信息化发展现状发达国家税源管理信息化建设较为完善,统一的信息化平台为各国提高税收征管效率提供了极大助力。自上世纪60年代,美国就已进行税收征管信息化的建设,发展至今,美国税源管理智能化程度非常高。信息化系统由东海岸各州计算中心和按地区设立的十个税务征收中心组成,纳税人的报税资料输入电脑后,电脑会自动进行逻辑审核,并以此估算其税款,自动进行评估,旨在追求纳税评估的有效性、公平性和权威性。在澳大利亚,全国税务机关内部全面运用计算机系统管理。纳税申报、出口退税办理以及公文流转的处理等日常管理工作均已实现自动化,并实现了全国联网,与海关、保险、金融及国内各大企业实现了互联,为其有效实施税源管理及有针对性地开展税务审计打下了坚实的基础。

三、我国税源专业化管理改革的思考

(一)构建税源管理专业化基本模式,加强税源管理专业化1.突出重点税源监管,实现税源分类和税务事项专业化实现税源分类和税务事项专业化,需要有限制的打破区域界限,按照纳税人生产经营规模(企业资产总额、营销收入、应纳税额)将税源划分为重点税源、一般税源、小规模税源和特殊性税源,进而突出重点税源监管,分别设立税收专业管理岗位,明确税收管理员职责,进行税收征管。具体措施包括:(1)精细化管理重点税源,实行“大客户制”一体化管理模式,做到“一户一策”;(2)集约化管理一般税源,实行专业管理与户籍管理相结合模式,实行管事制;(3)社会化管理小规模税源,按区域实行委托,降低征收成本;(4)特殊税源个性化管理,根据特殊行业特点,制定行业税收管理办法。另外,根据税源分布特点,逐步建立税源监控网络,并结合税源情况制定税源监控标准,规范税源监控制度和方法,提高监管效率。2.提高管理人员专业化程度管理人员专业化是税源监管的智力支持。具体措施包括:(1)明确岗位能力标准,合理配置税源管理人才。要求建立管理人员能力评价体系,全面分析评价所有税收管理人员的专业化管理工作能力。(2)加强税收管理人员的岗位培训,建立科学的培训体系。培训部门应对岗位能力对应的所有税收监管知识技能进行全面综合和专业分类,引导管理人员针对性开展专业化学习。(3)设置合理、科学的激励机制和绩效评价机制。改革现行税收征管质效考评指标体系,逐步淡化综合类指标,细化分行业、分规模监控指标,去除无效指标,结合岗位难易程度和绩效考核结果确定岗位薪酬,有效激励并引导管理人员的专业化工作效能。3.引进风险预警机制,实施税源差异化管理税收风险监管是税源监管的基础性工作,应正确理解风险监管的正面效应,前移税源管理重心,建立并根据企业税源风险识别体系,确定各企业税收风险程度,实施税源差别监管。(1)引进税源风险监管理念,把征管资源优先配置到风险高、税款流失可能性较大的税源,争取用有限的征管资源最大程度的提高纳税遵从度。(2)针对不同税源实行分类考核。在税务登记、纳税辅导等基本考核内容的基础上,对重点税源、特殊性税源的考核应加入生产经营分析监控、个性化纳税人服务、财务数据采集等内容;对一般税源的考核应加入非正常户认定管理、未按时进行首次纳税辅导的认定管理和连续3个月全部税种零申报的认定管理等内容;对小税源的考核应加入申报、缴款方式、双定户定额是否准确等内容。

(二)逐步实现税收征管组织机构一体化,提高纳税服务和税收执法水平1.优化机构设置,逐步实现税收征管组织机构一体化税收征管的组织机构设置直接影响税收征管的质量与效率,是税收征管模式的重要方面。基于我国税收征管组织机构层级过多,职能模糊不清等问题,优化机构设置,实现组织架构扁平化、一体化将是首要选择。(1)改革税务部门内设机构的垂直分级体制,使各税种管理司直接面对基层税源管理部门,减少省、市级等中间部门,更直接、准确地为基层单位解读政策。(2)明确税收岗位职责配置,实现税收征管组织的高效与低成本。其一,合理配置人力资源,税务机关的设置密度和人员安排应以税源状况为标准,改变过去的平均分配模式,将收入规模小、区域跨度大、征管难度大的机构进行有效整合;其二,精简内部行政管理机构,压缩行政管理人员的数量,提高税收管理人员的质量;其三,充分发挥税务中介的作用,帮助税务机关对零散税源的控制,减少征纳双方的负担与开支。2.优化纳税服务方式,提升纳税服务质效纳税服务是税收征管工作的灵魂,其核心是“以人为本”。税务机关应以纳税人为中心,满足其合理需求,运用信息化手段,为纳税人提供全面、系统、综合的服务,并以纳税人满意度为绩效评价的主体指标,完善绩效评价机制。(1)转变税收征管人员纳税服务理念,建立纳税人有效需求采纳和反馈机制,及时为纳税人提供个性化、交互式服务。(2)创新纳税服务手段,优化纳税服务方式。一方面,加大信息化投入与建设,通过技术创新推动服务手段创新;另一方面,在税收征管软件中引入优化服务理念,创建纳税服务网站和税收服务电话热线,通过税收征管手段创新推动服务形式的多元化发展。(3)重新设计绩效评价机制,引入纳税服务指标。税务机关应把纳税服务作为对税收征管人员考核的重要指标,规范纳税服务的质量衡量与评价标准,从奖惩手段上保证纳税服务的质量与效率。3.规范税收执法,防范和化解税收执法风险(1)完善税收相关制度。从根源上讲,应尽快出台税收基本法,全面推进税务机关依法征管;从现状上讲,应当科学、合理修订税收实体法、税收程序法和其他税收规范性文件,保证这些法律规范真实反映我国税收征管规律和现实要求,有效避免法律规范之间的相互冲突与矛盾。(2)加强岗位培训,提高税收征管人员的业务素质。一方面,加强税收执法业务的知识与能力培训,通过提高税收征管人员的执法水平来降低执法风险;另一方面,提高对税收执法人员的法治教育,提升其执法道德水平,从根本上杜绝违法乱纪、滥用职权、以权谋私等行为。(3)明确税收执法主体权限,科学设定税收执法机构的职责配置,防止“执法越位”和“执法缺位”问题。另外,要加强对执法证据和案卷的管理,并主动接受社会监督,保证执法工作的严谨性。

(三)强化税收征管信息化建设,有效提高税收征管效率1.建立有效的信息共享平台,全面深化涉税信息“一户式”管理在税务机关内部以及工商、海关、银行、财政和统计等其他部门之间搭建有效的信息共享平台,为此,我国应以立法的形式规定相关部门传递涉税信息的义务,并依托信息技术实行纳税人信息“一户式”管理。这需要建立全国统一的纳税人税务号码与电子信息档案,整合异源、异构的纳税信息资源,建立省级以上的数据处理中心,国地税共享纳税人的相关报表信息和征管质量信息,把散存于税收征管各个环节的征管资料和各类静态、动态征管信息,按独立的纳税户(人)加以归集。另外,完善税收信息征管网络,实现信息化税源监控,保证各部门存储和共享纳税人基础信息资料,防止重复向纳税人收集涉税信息资料。2.统一规划、科学开发税收综合管理软件,扩展网络技术平台应用范围(1)积极倡导网上办公,减少纳税成本。将税款缴纳、税务登记、发票领购、行政审批、社保费缴纳等业务实现网上办公,减轻纳税人的纳税负担。(2)利用现代化计算机技术和互联网技术,实现各个应用系统及软件的桌面集成,建立界面统一、切换方便、实时调用、数据共享的操作系统,与纳税人实现网络实时交流,开展资料传递、政策咨询、纳税辅导、税源管理、监控等工作,并进一步推进远程、实时、无纸化办公,最大限度地方便纳税人和基层税务机关操作。3.全面延展信息管税范围,有效降低信息不对称水平(1)加大税法和相关政策宣传力度,转变纳税人对税法和政策的信息劣势。一方面,税务机关需要建立和完善税法和政策的公开披露制度,利用互联网、报纸、电视等媒介宣传税法和最新政策;另一方面,纳税人需要提高纳税意识,认真研读税法、合理解读税法和正确使用税法。(2)提高税务机关获取信息的能力,转变税务机关对纳税人信息的劣势。一方面,加强税源控管,制订促使纳税人正确申报纳税的相关制度。根据我国现有的纳税人自动申报制度,要确保纳税人真实申报纳税,需要设计合理的惩罚制度和信息等级评价制度。其中,加大偷漏税惩罚力度用于威慑纳税人的偷漏税行为,而信用等级评价制度对于纳税人来说是一种变相的声誉机制,对于信用评级低的纳税人予以公开通报批评,对于信用评级高的纳税人给予政策优惠;另一方面,完善“第三方”信息传递机制,扩展信息获取渠道和数量。“第三方”是指能够了解纳税人信息的关联方,如消费者、销售群体中的成员企业、纳税人企业的内部成员和银行等部门。税务机关可通过激励措施鼓励“第三方”披露纳税人信息,掌握其真实经营状况。

作者:刘楠楠单位:中央财经大学博士后流动站博士后

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