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教育投资主体多元化

2010/01/26 阅读:

随着知识经济时代的到来,知识产业正在逐渐成为社会的主导产业,拥有高素质的人才已经成为衡量一国竞争力的重要因素。作为提供知识、培养人才的教育事业,也必将成为经济发展和社会进步的重要动力源。在我国,实施科教兴国和人才强国战略,坚持教育优先发展的方针,是自“十五”规划以来的发展思路。教育事业发展规划的实施需要一个强有力的经济支撑,教育投资体制创新就是实现教育发展规划目标的制度基础。本文从我国历届五年规划中有关教育投资的规定出发,以公共产品理论为基础,从教育投资主体多元化的角度对这一问题进行了分析,为我国教育投资体制的改革实践提供了理论依据。

一、我国历届五年规划中有关教育投资问题的规定

关于教育投资体制的内容,在历届五年计划或规划中都有所涉及,回顾这些内容,我们可以发现,政府、社会、个人教育投资主体多元化的格局正在逐步形成和完善。

在“八五”计划中,提出了“合作办学、社会力量办学进一步发展的要求”,初步建立了以政府办学为主、社会各界共同参与的体制,形成了教育经费以政府拨款为主、社会其他渠道为辅的格局。这一时期的教育体制改革还不能很好地适应社会主义市场经济的需要,基础教育片面追求升学率和学生学业负担过重的问题尚未根本解决,全社会兴办职业教育的机制还没有建立起来。

在“九五”期间,我国更加注视社会力量办学的要求,而且加强了社会力量办学的立法工作,以中等以下教育特别是各级职业教育为重点,积极发展各类民办学校。规定现有公办学校在条件具备时,也可酌情转为“公办民助”学校或“民办公助”学校。提出了到2010年,基本形成以政府办学为主,社会各界共同参与的办学体制及公立学校和民办学校共同发展的格局。其中,对于高等学校投资和管理体制的改革,提出了以“共建”和“联合办学”为主要形式,扩大学校投资渠道和服务面向,淡化和改变学校单一隶属关系的要求。

到“十五”时期,我国教育管理体制改革不断完善,确立了“在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的农村义务教育管理新体制,初步形成了“在国务院领导下,分级管理,地方为主,政府统筹,社会参与”的职业教育管理新体制,完善了“中央和省两级管理,以省级政府管理为主”的高等教育管理体制。“十五”期间,也是我国办学体制加快改革、民办教育快速发展的时期。到2005年,全国各级民办学校(机构)学历和非学历教育在校学生已达3057.55万人,比2000年增加了1685.45万人,年平均增长17.38%。以政府办学为主体、社会各界共同办学、公办学校和民办学校共同发展的格局进一步形成。此外,还颁布了《民办教育促进法》及实施条例、《中外合作办学条例》及实施办法,进一步从法律上确认了民办教育的法律地位,放宽了教育投资的进入门槛。

当前,教育问题已经成为影响我国社会经济健康发展的一个焦点和热点问题,以科学发展观为指导的“十一五”规划的出台,进一步强调了要坚定不移地实施科教兴国和人才强国战略,要坚持教育优先发展的方针,这是我国提高自主创新能力、建设国家创新体系的一项长远的基础工作。要落实科学发展观,实现经济增长方式从“三高一低”的粗放式经营转移到依靠科技进步和提高劳动者素质上来,必须把教育放在优先发展的战略地位,加快教育发展,推进人力资源开发。在新时期的“十一五”规划中,已经对我国的教育发展与改革做出了整体部署,提出了以全面实施素质教育为核心的“普及、发展、提高”的三大任务。具体来讲,就是要求强化政府对义务教育的保障责任,普及和巩固义务教育,大力发展职业教育,提高高等教育质量。此外,加大教育投入,建立有效的教育资助体系,发展现代远程教育,促进各级各类教育协调发展,建设学习型社会,也已成为社会各界的共识。继续深化教育管理体制改革,不断巩固和完善已经建立的农村义务教育、职业教育、高等教育的管理体制。推进办学体制改革,积极发展民办教育,鼓励探索多种途径发展教育的新模式,促进教育多样化发展。

以上历届的五年规划中,虽然都多次提及到加大教育投入,积极发展民办教育,促进教育多样化发展等问题,特别是在“十一五”规划中,对职业教育的重视程度日益提高,但这只是我国教育体制改革的宏观设想。如何从具体的操作层面,对教育投资问题进行理论论证和现实分析,提出切实可行的、符合我国现实国情的措施,才是加快教育体制改革,改变当前教育问题成为社会矛盾的关键所在。

二、公共产品理论为教育投资主体多元化提供了理论支撑

我们这里所讲的教育投资主体多元化,是指广开投资渠道,充分调动国家、社会各界和个人的力量,实现各个方面的系统配合,由过去计划经济体制下的政府一元化投入转变为国家、社会、企业和劳动者个人的多元化投入。随着社会主义市场经济的发展,公共财政在我国逐步确立,笔者认为,教育的准公共产品属性可以为教育投资主体多元化提供理论支撑。

按照现代公共经济学理论,全社会的产品可以分成三大类:私人产品、公共产品和准公共产品。私人产品在消费时具有排他性和竞争性特征,购买者通过支付该产品价格而取得所有权,并排斥他人消费这种产品。公共产品具有非排他性和非竞争性的基本特征,公共产品的效用在不同消费者之间不能分割,任何消费者对公共产品的消费都不会削弱或减少其他消费者对同一消费品的使用,也不会影响整个社会的利益。由于这类产品无法进行成本核算或成本核算的费用较高,因此,这类产品一般都是由国家免费提供。准公共产品兼有上述两种产品的特征,这种产品所获得的收益一部分归所有者享有,另一部分由所有者以外的社会公众享有,这种现象被称为收益的正外溢性现象。按照这一理论来划分,笔者认为,教育事业从整体上看属于准公共产品,它既具有私人产品的性质,又具有公共产品的特点。但是,不同阶段的教育,公共性也有所不同。从初等教育到中等教育,再到高等教育,还有成人教育和职业教育,教育的目的性在不断增加,与每个人职业的相关性也越来越强,其公共产品的属性在逐渐淡化,私人产品的属性在不断增强。所以,对于教育投资主体的认识,我们应当根据不同的教育阶段,明确不同的投资主体。从义务教育来讲,它属于一种纯公共产品,关系到一个社会的起点公平问题,是每个公民都应当享有的权利,费用应当由政府承担。从发达国家的经验来看,政府教育支出的大部分也都是用于义务教育上。而从我国目前的情况来看,在教育投入的分工上,中央和省级财政的投入主要用于高等教育,基础教育则由县乡政府来承担。我国各地区经济发展差距比较大,财政体制改革还没有到位,事权与财权不对应,层次越低的政府,财力规模越小,而县乡财政收入不足的部分,中央和省级财政又不能及时给予支持,因此,给县乡政府带来很大的负担。从我国乡镇一级的义务教育情况来看,普遍实行的是乡级政府负责制,根据2004年的调查,在农村义务教育投入中,乡镇负担78%,县财政负担9%,省地财政负担11%,中央财政负担2%。乡镇财政负担的义务教育费用占乡镇财政收入的70%-80%,而乡镇财政收入的大部分来自农民,也就是说,实际上义务教育的费用大部分出自农民。可见,这种财政分配状况与不同阶段教育公共产品性质的划分是错位的。高等教育和职业教育,由于其私人产品性质较义务教育阶段更加明显,因此,投资主体不应局限于国家政府,可以采用多元化的投资渠道。在保证政府投资的基础上,放宽教育投资进入的门槛,鼓励企业、社会组织团体、个人投资的加入,形成多元投资主体共存的局面,这也是现代公共经济理论给我们的启示。

三、我国现实的国情和教育投资状况决定了政府、社会和个人共同负担发展教育的必要性

随着社会的发展,教育科技对经济增长的贡献越来越大,国家的综合实力和国际竞争力将越来越取决于教育发展、科技进步和知识创新的水平。简而言之,未来国家间的竞争,最根本的将是教育竞争。然而,与世界各国相比,目前我国教育落后的状况仍然十分严峻。就高等教育来讲,我国高等教育的毛入学率1993年为3%,1999年为10.5%,2000年在高校普遍扩招后达到11%。到2005年,高等教育毛入学率达到21%,比2000年提高了10个百分点,可以说,进入了国际公认的大众化发展阶段。但与发达国家相比,差距仍然较大。美国高等教育的毛入学率1994年为96%,德国为49.5%,韩国为50.8%,日本为59.6%。按照我国目前教育事业发展的规划,到2020年高等教育的毛入学率可以达到40%,而这仅为发达国家20世纪90年代的水平,由此可以看出我国教育事业落后的严峻形势。为了扭转教育科技的落后局面,我国也加大了教育的发展力度。从十五大提出科教兴国战略以来,逐渐提高了中央财政支出中教育经费所占的比例,然而与世界其他国家相比,我国仍然是世界上教育经费占GDP比重较低的国家之一。教育经费占国内生产总值的比重,世界平均水平为4.9%,发达国家为5.1%,欠发达国家为4.1%,而我国的水平不仅低于发达国家,也低于世界平均水平,具体情况见表1,有限的财政资金投入根本满足不了高等教育日益增长的需求。

从表1的情况来看,虽然我国的教育经费占GDP之比由1985年的2.5%增长到2002年的5.4%,财政性教育经费占GDP之比由1985年的2.5%增长到2002年的3.41%,绝对数额也有极大提高,但是根据这一组数据及相关资料,仍可反映出我国教育投资中存在的问题。首先,我国教育经费增长虽然较快,但与现实需求仍有较大差距。在我国,除北京大学等少数高等院校和一些大中城市的重点中小学校外,其他各类学校普遍认为自己经费不足,特别是边远山区的农村,教育资源更是严重不足。其次,国家财政性教育经费的增长较为缓慢,政府投入明显偏低,而且投向不均衡,偏向高等教育,基础教育投入薄弱。有关统计资料表明,中小学人均公用教育经费自1999年以来实际上呈下降趋势,乡村小学生的人均公用经费每年不足28元(程刚,2003)。我国法律明确规定实行九年制义务教育,这是应当依靠财政性拨款来支撑的。政府作为国民教育投资最重要的主体,还有待于加强对教育的投入,特别是对基础教育的投入。第三,在其他投资主体中,社会团体、家庭、个人、企业对教育投资的作用未能有突出表现。据有关数据显示,中国国有企业中,有30%以上的企业人力资本投资只是象征性地拨一些教育培训费,人均每年在10元以下;20%左右的国有企业对教育、培训方面的投入,人均每年在10元—30元之间;大多数亏损企业已经基本停止了人力资本的投资;部分有能力的企业也已经放弃或准备放弃岗前与中长期的教育培训。过去附属于国有企业的职业教育机构近几年来被撤销的占总数的45%,被合并的占总数的47%。第四,缺少调动民间资源的有效措施。改革开放以来,社会团体及企业、个人热心教育公益投资的不少,但政府在调动民间资源方面仍然缺乏有效的激励措施。例如,向教育机构捐赠虽然按照我国的《捐赠法》可以享受有关免税优惠,但实际上这一规定因具体政策迟迟不能出台而得不到落实,事实上抑制了民间资源投向教育事业的积极性。

这些问题的存在,一方面与我国的实际国情有关,作为一个发展中的大国,经济发展水平不高,人口众多,长期的计划经济体制偏重于教育的意识形态功能,强调政府为主的投入。要实现教育的全面普及,提高和实现高等教育大众化的目标,仅靠国家财政是难以提供足够资金的。另一方面,也说明我国教育投资体制不合理,急需完善。当前,人民群众对高质量的教育有着强烈的需求,社会对人才的需求也日益多样化,企业、个人群体中蕴含着投资教育的能力和动力,在这种情况下,转变思想观念,发展民办教育,形成民办教育与公办教育共同发展的格局,既符合教育产品属性的要求,也符合我国社会发展的现实需要。因此,为了实现“十一五”规划提出的教育目标,我们在加大政府投入的基础上,要努力实现教育投资主体的多元化。

此外,从我国教育发展的整体水平来看,与现代化建设和人民群众的需求仍有很大差距。2004年,我国15岁以上人口平均受教育年限虽然超过了世界平均水平,但与经济合作组织(OECD)国家的平均水平相比,仍低3年以上,并且从业人员中受过高等教育的仅为7.2%,明显低于2000年12.6%的世界平均水平。城镇从业人员中,技能劳动者占32.9%,技师和高级技师仅占4%。高层次、创新型人才明显不足,这些不仅影响着我国自主创新能力的提升,而且从长期来看,已成为建设创新型国家的主要障碍。

三、实现教育投资主体多元化的思路

20世纪70年代末以前,我国高等教育一直实行由国家财政和各地财政统一负担的单一化投入模式,人们可以不花钱上大学,这是沿袭了高等教育社会责任说的投资理论,但是很明显,这一理论在我国现有经济条件下是难以实现的。80年代以后,随着社会对高等教育需求规模的不断扩大,其资金来源也举步维艰。我国政府自1985年对整个教育体制进行改革以后,随着个人教育补助制度的改变、收费标准的不断提高、教育附加费用的征收以及各种鼓励社会团体集资办学等优惠政策的出台和完善,政府预算外教育投资比重越来越高,我国的教育投资开始形成了多元化的格局和态势。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第50条规定:国家建立以财政拨款为主,其他多渠道筹措经费为辅的体制,逐步增加对教育的投入,保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。虽然我国高等教育多渠道筹措教育经费的格局已经形成,但是,我国的教育发展仍然长期受到经费短缺问题的困扰。尤其是自1990年以来,高等学校为了满足社会发展对高等教育的需要,持续的扩招使教育经费更显紧张。因此,为了缓解教育投资短缺的矛盾,我们更应该积极实现投资主体的多元化。为此,从我国教育特别是高等教育投资多元化的角度出发,笔者提出了一些建议。

其一,加大投入,突出重点。毫无疑问,我国政府有必要加大对教育的投入,财政性教育经费占GDP的比重应当尽快达到4%,并尽可能早地达到5%。政府教育投资的重点应当从高等教育投资转向义务教育投资。在财政性教育经费的分配中,义务教育应当成为重中之重,政府应当成为义务教育的完全责任主体,确保义务教育真正成为普适性的、完全公平的福利教育。此外,特别要加强农村义务教育的普及问题。政府应当每年拨出一定比例的农村义务教育专项资金,真正在农村普及义务教育,提高农民的受教育程度。

其二,积极鼓励、引导和规范企业对教育的投资,走官民结合的发展道路。政府包办教育的时代已经成为历史,面对教育需求的持续扩张和国民不同的教育需求,有必要走官民结合的发展道路。在高等教育和职业教育投资上,形成政府、民间资本共存的局面。这样,一方面能够有效地弥补我国教育投入经费不足的问题,满足人们的不同需求;另一方面还可以形成一个政府与民间教育共存的竞争局面,有利于教育质量的提高。在这方面,政府不仅应当继续加大对教育的投入,而且有必要通过相应的政策引导与制度保障来调动民间、社会、企业参与教育事业的积极性。例如,取消教育领域的投资限制,吸引内资外资兴办教育;通过税收优惠的政策来引导企业成为劳动者继续教育的投资主体;用制度来维护各种私立教育的正当权益;鼓励社会各界捐赠教育事业,等等。只有充分地调动民间、企业与社会参与教育的积极性,才有可能促进中国的教育事业得到更快、更好的发展。

其三,划分教育层次和类别,确定教育投资主体。对公立教育与私立教育、知识教育与技能教育、学历教育与非学历教育、正规教育与非正规教育等,均应当确立分类指导办法,确定不同的重点投资主体。比如,公立高等院校就不宜办成营利性机构,在公立高等院校中也不宜举办各种具有营利性质的继续教育、成人教育等,这些继续教育、成人教育可以充分利用社会与民间力量来发展。

总之,随着科技的发展,知识经济时代的来临,教育已成为国民立足社会的基础,也是国家发展之根本所系。国民经济的增长及其质量和效益的提高,与教育的发展、劳动者文化知识和技术熟练程度的提高已密不可分。因此,“十一五”期间,我们在加速经济发展,推进经济增长方式的转变中,要重视发挥教育的潜能,并采取一系列措施来增加教育投入,普及国民教育。这就要求我们在教育投资上,转变传统观念,按照教育的不同阶段、不同层次,实现教育资金来源和教育投资主体的多元化。这样,既有利于筹集和增加教育投入,发挥全社会的力量来加快教育发展,又有利于解决教育资源配置不合理和教育需求旺盛与供给不足的尖锐矛盾。

教育投资主体多元化

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