论新时期金融监管模式的适宜性范文

摘要：有效的金融监管是控制金融风险、避免金融危机不可缺少的环节，对金融的稳定和经济的发展具有十分重要的意义。传统的微观审慎监管模式不足以满足防范系统性金融风险等方面的需求，我国政府加强宏观审慎监管、明确监管职责和风险防范处置责任、构建货币政策和审慎管理相协调的金融管理体制。新形势下，我国金融监管模式的适宜性研究对经济的平稳健康发展意义非凡。

关键词：金融监管；系统性风险；宏观审慎

一、前言

金融监管在当代被广泛提及，尤其是在金融危机频发时期，它所涉及的内容不单纯是经济学中的重要理论，而且具有十分深远的现实意义。随着金融市场的金融创新和金融深化进一步加强，金融监管的相关理论也日趋完善和规范。金融监管体制也因此成为现代金融制度的一个重要组成部分，其宗旨是通过有效的监督管理来实现整个市场的平稳运行，以此提升监管效率。2018年召开的“两会”通过了国务院关于金融监管模式的改革方案。根据该计划，中国将银监会和中国保监会纳入同一部门，该机构将直接隶属于国务院。至此，以货币政策和宏观审慎政策为核心的双支柱调控框架基本成型，在保证币值稳定的同时加强金融行业的稳定性，二者相互促进、相互补充，由此真正实现二者的灵活配合。“一行两会”与其他相关监管部门之间的协调合作则由国务院金融稳定发展委员会来统一负责，统筹金融改革发展与监管，共同构成“一行一委两会”的新型金融监管体系。

二、我国金融监管体系的发展历程

我国金融监管的发展历程自新中国成立以来大致可以分为三个阶段：第一阶段是新中国成立到实行改革开放前期，该阶段金融监管的格局主要是以中国人民银行为核心的“大一统”历史时期。第二阶段是1978年改革开放起到2003年以“一行三会”为代表的监管格局初步形成，自此“大一统”的监管形式逐步退出历史舞台，金融机构多元化发展趋势加强，分业经营模式开始登上历史舞台。第三阶段是是2003—2018年初，这期间我国的金融监管体制在中国人民银行指导下，以“分业经营、分业监管”为核心，实质上形成了由央行、证监会、银监会以及保监会构成的“一行三会”为主导的金融监管体制。此外，其他相关部门如财政部、会计师事务所、审计署等加以辅助配合，加之各级地方政府的金融监管机构协调配合从而形成了我国最近阶段的金融监管体制。

(一)新中国成立到改革开放之前我国的金融监管体制存在时间比较短，在新中国成立以后很长一段历史时期内计划经济模式居于经济的主导地位，金融体系还未正式形成，市场上只存在着一个金融机构，就是中国人民银行，由其负责全国的金融业务。当时我国的金融业发展极其缓慢，并不存在严格意义上的金融监管体系。但在20世纪60年代以后，随着经济进一步发展，私营企业的发展加快了脚步，私营企业的金融业慢慢开始向公私合营演变。这个时候，中国人民银行的职能已经从最初的稳定货币体系、办理存贷款业务、管理外汇市场和治理通货膨胀等，慢慢向正式央行的角色靠拢，一国的国库和充当金融管理中心的角色。此时，中国人民银行开始正式完全掌握一国货币的发行权并且逐步、全面地一国政府负责管理全国的金融行业，同时还兼办商业银行的一些业务，其余的一些业务则开始由专门的商业银行办理。在这一特殊历史时期，金融监管的任务主要是由国务院和财政部等部门政令来实施的，形式上更偏重于金融管制。这些都是由于当时特定的历史因素所形成的，历史上也把这一段央行占主导地位的管制时期称为“大一统”时期。

(二)改革开放后至“一行三会”推出之前自1978年我国实行改革开放以来，以央行为主导的“大一统”式的金融监管格局开始开始改变，朝着新的方向发展，我国的金融监管体制改革展开初见成效。自1979年起，我国开始逐渐恢复建设四大国有商业银行，在全国各地也陆续成立了一些城市信用合作社等机构来发展经济。1982年金融机构管理司设立，至此中国银行、中国工商银行、中国农业银行等机构相继从中国人民银行和财政部脱离出来，组建成为专业的商业银行，我国的银行业形成了以中央银行和专业银行并存的二级银行体制。在金融监管方面，中国人民银行承担起对于银行业、证券业、保险业的综合监管责任。随着改革开放不断推进，中国人民银行紧跟时代潮流，不断地改革相应机制，以此来促进金融市场的创新和发展，在货币政策实施方面开始逐步引入利率、存款准备金率等手段。1992年8月，中国证券业监督管理委员会正式成立，自此证券业的监管职能正式从中国人民银行分离出去改由证监会负责。1993年，我国又出台了《关于金融体制改革的决定》规定，针对不同的金融机构要对其实行分业监管，标志着中国的金融监管体制逐渐开始向分业监管体制过渡。随后《中国人民银行法》出台，成为我国金融监管法律体系的核心。保监会成立后，保险业的监管职能也从中国人民银行分离出来，由保监会专门负责，中国人民银行的监管范围逐步缩小，“大一统”的历史格局逐渐远去，“分业经营，分业监管”的监管格局逐渐增强。

(三)“一行三会”成立至2018年初自2003年中国银行业监督管理委员会正式成立以来，我国的金融监管进入了长达15年的“分业经营、分业监管”时期。我国的金融监管机构在国务院的统一领导下呈现出“伞状”监管结构，其中中国人民银行作为我国的央行，主要负责制定和实施货币政策，银监会主要负责监督管理银行业以及其他存款性金融公司，证监会主要负责监督证券市场、期货市场，此外还兼顾我国公司股票的上市审批，而保监会则主要负责保险业的监督以及管理。之所以采用“分业经营，分业监管”的监管格局，主要是考虑到在当时我国的金融市场还不成熟的情况下，金融市场的深度和广度还远远不够，不足以完全独立应对系统性金融危机的发生。为了稳定金融发展，实行分业监督管理是绝对必要的，这是当时我国国情的必然选择。但随着经济开放的脚步进一步加快，混业经营取代分业经营的趋势越来越明显，尤其是对于系统性金融风险的防范上升到了更高的高度。国内外对于金融分业监管体制的改革呼声强烈，自此，我国的金融监管体制进入了新的历史时期。

(四)当前我国金融监管的局势2018年召开的“两会”，通过了国务院提出的关于金融监管体系的改革方案。根据该方案，我国将银监会和保监会合并重组，设立中国银行保险监督管理委员会，并且将该机构作为国务院直属事业单位。与此同时，将原本归属于银监会和保监会的银行业、保险业相关法律法规草案的拟定职责划入中国人民银行。此外，还将宏观审慎监管制度的权力划给中国人民银行。这样一来，宏观审慎政策的权限已经基本划入了人行，以宏观审慎政策和货币政策为核心的双支柱方案更加清晰完备，并且对于微观审慎监管也有涉及。中国银保监会和证监会主要负责开展专项微观监测职能，其中包括对金融机构的微观审慎监管，以及对于消费者权益的保护；而监管部门之间的协调合作，则由国务院金融稳定发展委员会来统一负责，强化了人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，它们共同构成了“一行一委两会”的新型金融监管体系。

三、传统分业监管模式的局限性

(一)重复监管及监管真空长期以来，我国采用“一行三会”的监管模式，是针对“分业经营、分业监管”的实践而进行的专业化分工，其目的是保证各个监管委员会能够在各自负责监管的领域内根据其行业特点，实现高水平的金融监督与管理。但是，由于我国经济的进一步发展，金融领域的混业经营趋势已经愈发明显，我国金融业实际上己经进入了混业经营的新时代，金融市场的广度和深度不断加强，金融产品和金融服务远比先前分业经营模式下的情形复杂，金融机构合并重组等活动频频发生。传统的以专业化分工为主的分业监管模式，己经不能很好地适应当今金融业的变化，不可避免地存在监管真空和重复监管领域，导致以“一行三会”为主的监管模式显得十分被动和无力。

(二)金融监管风险意识薄弱就目前我国金融监管的整体情况而言，尽管金融监管已经步入了新的阶段，但是金融监管机构在金融监管风险意识方面仍然较薄弱，尤其体现在监管机构更多的是采取事后监管的手段，而对于预防性质的事前监管缺乏足够的重视，未建立有效的事前监管机制，直接导致了目前的金融监管体制无法适应金融业发展的需要。虽然目前我国相关金融监管机构从实际出发，逐步采取有效措施来促进金融行业的稳定与发展，但是由于缺乏金融监管的风险机制，目前我国金融机构仍然存在较多的风险因素。此外，在风险监管方面，金融监管模式相对单一，监管体制设计不够合理，对于我国整个金融体系的稳定发展仍有负面的影响。

(三)金融监管创新力度低在金融自由化和经济全球化的今天，金融创新的脚步不断加快，我国的金融创新力度也在不断增强，与此同时，金融监管体制相对而言稍显滞后。“谁的孩子谁抱走”的首要前提是明确该项业务、行为应当由哪个机构负责监管，但是金融工具的创新往往并不单单涉及到一个金融机构，许多金融机构都对其负有监管责任，这样一来就会造成对于金融创新的监管空白和盲区。尤其是在混业经营的大趋势下，金融监管机构往往不能从市场需求的角度，很好地调整其监管对象和产品，以此应对金融市场中的创新，谁也无法明确未来的趋势和创新带来的潜在风险，如互联网金融所带来的监管问题。传统以“一行三会”为代表的分业监管体制无法适应跨行业金融业务，对于混业经营监管的有效性大幅缩水，从而形成金融监管创新的体制性障碍。

四、英国“准双峰”金融监管模式及借鉴意义

(一)英国“准双峰”监管模式英国一直采用的以金融服务局为主、英格兰银行和财政部为辅的监管体系并没有很好的表现。随后英国撤销了金融服务局机构，并于2009年设立了金融稳定委员会(简称FSC)，该机构的职责是维护金融稳定；又于2011年设立了金融政策委员会(简称FPC)，该机构负责对金融系统进行审慎监管。此外，英国还成立了金融行为监管局这一机构(简称FCA)来取代先前金融服务局(简称FSA)的地位，负责其先前监管的部门以及对冲基金等的监管工作。英国现行的监管体系采用的是一种“准双峰型”的监管模式，英格兰银行成为金融监管的核心，在整体上负责维护金融体系稳定，落实相关的经济政策；而英格兰银行和金融行为监管局共同形成了金融监管的“双峰”模式。具体监管内容是由英格兰银行承担央行的职能，其下设立金融政策委员会(FPC)，主要负责防范系统性金融风险的发生，具体可以分为三个方面：一是向负责金融基础的监管部门提出意见；二是对FCA进行相应指导；三是设置审慎监管局这个机构，负责宏观和微观两个层面的监管内容。其中PRA的微观监管主要是对保险机构、存款机构等的监管，宏观审慎监管则是与FCA共同负责对整个金融体系的监管；FCA的主要负责监管金融业务、维护公众信心，保护消费者等。目前，英国这种“准双峰”金融监管体系还处在不断完善和探索的进程中，金融监管机构的划分和等级较模糊，监管目标也存在着交叉重叠等问题需要解决。英国“准双峰”监管模式，如下图所示：

(二)英国监管模式对于我国的启示英国改革后的“双峰”监管模式是微观监管和宏观监管的结合，这样的模式在保持整个金融系统稳定的同时还可以兼顾保护金融消费者的正当利益，有利于金融的稳定以及经济的发展，采用混业监管模式可以大幅提升监管效率。我国先前采取的以“分业经营，分业监管”为核心的“一行三会”的监管模式仍存在着一些弊端：一方面，分业监管导致各个监管机构之间无法相互配合，共同合作，维护金融的稳定；另一方面，它在对于金融市场的系统性风险预测和能力评估方面也存在着短板。这种监管模式的内在缺陷，决定了分业监管不适合当前我国的经济发展的现状。英国采用的监管模式虽然是综合型金融监管和双峰型金融监管相结合的体系，但是该监管体系中也存在着许多需要明确界限和修改的地方。就整体而言，目前英国实行的“准双峰型”金融监管模式，可能对于我国的监管体制改革有更大的参考价值。英国目前的监管格局保持了改革前的金融混业趋势下的监管模式，又进一步加强了宏观审慎力度，其中金融行为局(FCA)是独立机构，而审慎监管局作为附属机构可以加强英国央行的监管职能，金融服务局(FSA)在赋予央行宏观审慎职能的同时又将微观审慎监管的职责落实到央行。这样一来可以大幅提高监管效率，而且可以解决长期存在的监管割据问题，降低协调成本，充分贯彻央行的政策意图，符合金融危机后全球金融监管体制的发展方向，在我国的可行性较高。

五、我国现行金融监管模式的适宜性分析

(一)加强了监管机构之间的协调机制建设2017年末，经党中央、国务院批准，成立了金融稳定发展委员会，以期完善监管机构之间的协调机制建设，将监管标准进行统一，避免出现不同监管部门之间重复监管和监管真空的现象。设立监管机构的协调机制，是为了确保我国由先前分业监管模式向综合型监管模式的转变过程的一致性与流畅性。即在现存分业监管的模式下，提前建立起一个正式的监管协调机制。该机制由中国人民银行负责带头建设，因为央行本身就承担着防范系统性风险的责任，并且在监管信息的收集方面具有其他监管机构没有的先天优势，因此央行可以搭建一个专门的信息共享平台，与其他监管机构的专业人员一同共享监管信息，这样做可以有效防止监管漏洞和监管重复，大幅提高金融监管的效率。我们可以参照英国的金融监管改革，其基础是微观监管和宏观监管的结合，以此在保证整个金融体系稳定的同时，有效兼顾消费者的合法利益。除原先的金融监管框架之内的改进之外，我们要适时推出监管合作机制的建设，与之相关的财务、审计、商务、会计、工信、工商等部门，要各自明确自身的监管职责，相互合作，共同努力，形成有效完善的监管体制，确保不出现监管盲区，进一步加强监管机构间协调机制的建设。

(二)“双支柱”监管体系引入了宏观审慎金融监管理念的转变目前表现最明显的，体现在审慎监管以及对于金融消费者的保护开始被重视起来。我国在监管方式的转变上必须重视审慎监管，而宏观审慎政策的重要性主要在于其能够弥补金融监管体制的缺陷。从宏观的角度看，传统货币政策的目标是维持物价稳定，但物价的稳定并不一定代表着金融的稳定，金融市场资产的价格波动对于金融的稳定也会造成很大影响，价格稳定并不意味着金融稳定。从微观的角度来看，传统金融监管体制更注重金融个体的监管，但在错综复杂的金融领域，个体的健康发展并不一定构成整体金融市场的稳健运营，金融机构个体之间的关联性，有时会导致整个金融业发生危机目前，“一行一委两会”的监管格局基本宣告了宏观审慎政策权限划入中国人民银行，双支柱模式越发清晰，并且对于微观审慎监管也有参与。微观审慎监管主要是针对单个金融机构进行监督，保证不同的监管机构合法经营，相对应地，宏观审慎监管就意味要着眼于整个金融体系的稳定，证监会与中国银行监督管理委员会专门负责微观层次的监管，至于宏观与微观之间，“一行两会”与其他监管部门之间的的协调安排则由金融稳定发展委员会统一负责。具体而言，在宏观方面，由人行负责制定和实施货币政策、发挥宏观审慎功能(即双支柱)，两大支柱分别致力于实现货币稳定和金融稳定两个目标。在微观层面，除中国人民银行外的其他监管机构在各自的监管职责范围内履行职能，瞄准单个金融机构和部门的稳定，对每一家金融机构进行审慎监管，防止这家机构出现问题，这是微观审慎的范畴。这样一来，以货币政策和宏观审慎政策为核心的双支柱调控框架基本成型，在保证币值稳定的同时加强了金融行业的稳定性，二者相互促进、相互补充，由此真正实现两者的灵活配合。至此，微观调控、宏观审慎、货币政策三者之间已经明确界定分工又可以相互配合，我国金融监管的“双支柱”模式基本成型。

(三)进一步加强系统性金融风险监管由于金融行业的特殊性，我们必须始终把防范系统性风险放在核心位置，金融稳定发展委员会的设立，为金融行业的稳定以及经济的健康发展提供了重要保障。此外，还需建立跨行业、跨部门以及跨层级的系统性风险监督机制。系统性风险与金融业的顺周期性有很大的关联程度，即金融体系内部以及金融体系与外部之间的影响放大机制，因此在宏观角度我们需要引入逆周期因子，防微杜渐，起到逆周期的调节作用，并且不断健全系统性金融风险防范预警机制和监管机制，充分利用监管工具和动态指标信息处理协调好事前预防、事中控制以及事后处置，以便全面及时地了解、掌握我国金融体系的风险状况，更利于做好系统性风险的防范和化解。

六、结论

目前，我国现行的“一行一委两会”的监管体系，在原先的监管基础上在宏观审慎监管和微观审慎监管方面都有了改进，重点要预防和应对系统性风险，加强审慎监管和行为监管的“双峰”理念，努力促进金融机构的稳健发展、保护消费者的合法权益。从长远来看，我国应在借鉴国际上发达国家系统性风险监管经验的基础上，结合我国实际国情，积极构建风险防范长效机制，不断完善相关领域的法律法规制度、技术工具和人员安排等，审慎推进金融创新，抑制过度投机，防止跨市场风险传染。央行要对金融稳定状况进行及时检测，确保金融体系的平稳运行，这将是一个漫长且不断试错的过程。

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作者：张怡超 姜枫 单位：南京审计大学