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供给侧的精准扶贫财政政策研究

2016/06/30 阅读:

摘要:

精准扶贫一头连着需求端,一头连着供给端。用好财政政策这个供给侧改革的利器,创造有效供给,提高贫困生活底线,精算平衡,满足贫困居民需求,既是实施供给侧结构性改革的应有之义,也是落实精准扶贫的有效措施。本文对我国精准扶贫、供给侧结构性改革内涵以及面临问题进行了分析,提出基于供给侧的精准扶贫财政政策:构建以强化预算约束为抓手的资金供给端、以财政投融资为动力的资本供给端、以财政支出为重点的人才、科技供给端、以政府采购为趋势的公共服务供给端、以转移支付为基础的政府供给端、以完善税收体系为核心的市场供给端。

关键词:

供给侧;精准扶贫;财政政策

重农固本,是安民之基。“十三五”规划建议明确指出,要通过精准扶贫、精准脱贫的实施,帮助7000多万农村贫困人口逐渐脱贫,且充分发挥制度优势,坚决打赢脱贫攻坚战。精准扶贫中的“扶”与“贫”,在一定程度上来说,即“供给”与“需求”的关系,贫困居民的“需求”,便是精准扶贫“供给侧改革”最需优先考虑的,可见,“供给侧改革”与“打赢脱贫攻坚战”、“实施脱贫攻坚工程”关系密切。而为适应新时期扶贫形势变化以及扶贫战略调整,仅仅依赖一个政策、一项举措实现脱贫已然不实际,加之现行针对精准扶贫的财政政策不够完善,财政精准扶贫边际效应呈递减态势。为此,我们需掌握精准扶贫、供给侧结构性改革的内涵、特征,重新审视财政精准扶贫治理逻辑以及构建财政精准扶贫治理框架,发挥一系列“超常规”政策与“组合拳”的作用,予以贫困地区发展不可或缺的财力支持,使积极的财政政策为精准扶贫提供契机,促进精准扶贫成为新的经济增长点。

一、精准扶贫与供给侧结构性改革的内涵

(一)精准扶贫的内涵精准扶贫,就是运用科学有效的标准与程序,因时因地对贫困区域、贫困村以及贫困户精确识别,根据当地实际开展联动帮扶与分类管理,且引入动态的准入与退出机制,开展精准考核的扶贫开发模式。精准扶贫既为一种利贫式减贫手段,也为注重多方参与、协同联动的合作型扶贫模式。精准扶贫具有精确识别、联动帮扶、分类管理以及动态考核这四个基本特点:一是精确识别。即按照各地的经济社会发展水平与贫困现状确定瞄准识别办法,按照规定的程序把贫困对象、致贫原因等精准识别出来,可谓精准扶贫的重要前提。就贫困对象而言,不仅包括连片特困区、贫困县,还包括贫困村、贫困户。2011年精确识别出14个连片特困区以及所包含的680个县级行政区域,2012年精确识别出592个扶贫工作重点县,两者既有交叉也有不同,合计共有832个贫困县,2014年精确识别出12.8万个贫困村、8962.5万贫困人口①,并录入扶贫业务管理系统,建立起连片特困区、贫困县、贫困村以及贫困人口的基本信息数据库,实行动态化、信息化管理,为精准扶贫的实施打下坚实基础。二是联动帮扶。即按照识别出的扶持对象的贫困现状以及致贫短板,逐村逐户“量身订做”帮扶计划,动员社会力量予以针对性扶持,尤为突出保障基本生活水平、培育发展能力。三是分类管理。即扩大社会组织参与,定向或分类监测帮扶对象,通过政府与社会间的分工协作,提高精准扶贫实施效果。四是动态考核。即针对贫困对象的帮扶进展定期展开量化考核,推动构建扶贫对象动态化准入与退出机制。

(二)供给侧结构性改革的内涵供给侧结构性改革,即以“供给侧”为改革突破口,在制度、机制与技术三个层面推进结构性改革,这三个层面蕴含对应着“改革、转型、创新”。于制度层面,建立跨越“中等收入陷阱”必须的现代金融、财税等制度体系,放松管制,打破行业垄断,让市场机制发挥决定性作用,释放民间资本的活力,进而使制度性交易成本降低,提高供给体系的质量与效率以及投资有效性;于机制层面,通过交易制度,实现人力资本的跨越,提高社保水平与改革收入分配,实现共享发展;于技术层面,通过营造激励创新的生态,实现创新驱动②。我国推行的“供给侧结构性改革”,着眼于中国发展实际,侧重提升经济增长的效率,实现经济长期发展的持续平衡,以解决“供需不匹配”问题。其中“供给侧”为改革切入点,“结构性”为改革方式,“改革”才是核心命题,实质上体现出“转型为目标、创新为手段、改革为保障”的逻辑关系。

(三)基于供给侧的精准扶贫扶贫开发重在精准、贵在精准、致胜法宝也在精准,而精准扶贫的关键则在于突出脱贫攻坚重点。据统计,到2015年底,我国农村贫困人口从上年的7017万减少到5575万人,减少1442万人(比上年多减210万人),贫困发生率从上年的7.2%下降到5.7%,年度减贫1000万人以上的任务超额完成③,精准扶贫初见成效。但长期以来,由于扶贫“供需不匹配”,即使在实施精准扶贫战略下的今天,“餐桌羊”、“马山扶贫事件”的现象仍时常出现。因此,在“供给侧结构性改革”背景下,实施精准扶贫,重点在于继续推进“七个精准、七个一批、四个施策、十项工程、多元主体”④,重视生计资本的转换。“七个精准、七个一批”分别为从纵向上分层精准、从横向上分类精准,纵横交织,设计精准框架、编织精准网络。尤其需着力增加有效供给,在“补短板”上下足功夫,即全力补齐补好贫困地区发展滞后、贫困居民生产生活条件落后这两块短板,着力克服倾向问题,调整精准扶贫投入的内在结构比例,将有限的扶贫投入投向最急需、最紧缺的地方,如加强贫困地区基础设施建设,全面提高贫困地区教育发展水平,完善贫困地区科技服务体系,加快贫困地区医疗卫生事业发展,持续推进生态扶贫工程等,以满足贫困对象的强烈诉求。总之,贫困是一种系统性弊病,精准扶贫的核心是扶贫对象及其贫困状况更清晰、扶贫项目及帮扶措施更具针对性、扶贫资金的投向更精准,资金的使用效果以及脱贫成效自然会更显著。其“精准”在于着重突出“真扶贫”、“扶真贫”,实现从“输血式”的生活救济型扶贫转变成提升贫困地区内生动力的“造血式”开发型扶贫。

二、基于供给侧的精准扶贫财政政策存在的问题

在供给侧结构性改革背景下,精准扶贫工作存在市场引领、要素融合、政策衔接与机制创新的特征,尤其需可操作性强的、高效的财政政策作为支撑。然而,我国财政扶贫仍存在一定的制度缺陷与政策不足,难以实现有效的供需对接,达成精准扶贫。

(一)现行预算约束体系不规范,精准扶贫资金效用低财政扶贫资金有限是制约精准扶贫工作的重要因素,对广大贫困地区来讲,地方财政困难,无法从自身财政收入中筹集资金用于扶贫支出,导致其基础设施、人力资源、医疗卫生等方面投入不足。因此,上级拨付扶贫资金的额度以及如何让扶贫资金发挥最大效用或解决贫困户最迫切的需求,将直接影响精准扶贫的效果。而当前预算约束体系等还不完善,财政预算未实现绩效型预算,仍处在投入型预算阶段,仅为“分钱工具”,不能有效约束贫困群体。同时缺乏财政评审机制,不能充分发挥扶贫资金的效用性。此外,采取对财政扶贫资金“撒胡椒面”式的平均分配法,未以竞争促进扶贫资金的绩效,亟待改善。

(二)现行财政投融资不完善,扶贫资本筹集渠道单一精准扶贫仅仅靠财政扶贫资金是远不够的,需广泛吸纳社会力量的支持,使社会资源转化为扶贫资源。然而,我国财政投融资体制改革滞后,尽管中央政府极力倡导并增加对贫困地区的投资,可由于国家预算内投资、国债投资、国债转贷等项目仍较小,其撬动社会资金的效果不甚理想,制约了精准扶贫有效落实。此外,贫困地区的金融体系较薄弱,政策性、商业性金融机构都不愿承担信贷违约的风险,即便像贷款、扶贫贴息这样的扶贫资金,也通常青睐经济基础好、发展能力强的贫困对象。扶贫资金的筹集面临极大困境,因此,对财政投融资有效改革的紧迫性和必要性大大加强,以便利用好社会扶贫的发展空间。

(三)现行财政支出结构不合理,精准扶贫人才、技术缺乏因致贫原因不同,贫困户对精准帮扶存在不同的需求,但精准帮扶缺乏针对性、差异性、灵活性,导致需求无法满足。近年来,虽地方支出规模不断扩大,但主要增加在建设性支出和政府消费性支出,在实际帮扶工作中,对贫困对象更关注的学业、就业以及生产救助、农业实用技术、市场营销、创收活动等的扶贫支出却存在不足现象,没能促进贫困地区人才的集聚、技术的提高以及投资环境的改善。精准扶贫资金在人才、技术支出的缺失,实质在于实施精准扶贫过程当中,存在突击式短期行为,重“输血”轻“造血”现象较为普遍①,因此,扶贫支出结构需完善。

(四)现行政府购买公共服务不足,公共服务供给存在瓶颈当下贫困地区公共服务发展的根本瓶颈在于供给不足,而不是需求不足。部分地方贫困问题的“七寸”在于医疗方面,因病致贫、大病返贫的比例甚至超过40%②,以甘肃省为例,其全省417万贫困人口当中,近3年有8万多家庭因病负债高达26亿多元,负债率高达90%左右,近9万家庭、40万人因病致贫③;贫困家庭难以承担子女上学的负担,难以阻断“贫困代际传递”,且供给侧改革对职业教育提出新要求;“空巢”老人、留守儿童、妇女等无所依、无所靠等现象在贫困地区更是不罕见;贫苦地区更是公共文化服务、法律服务等的“盲区”等。公共服务水平低下导致脱贫难,而满足需求的医疗卫生、教育、养老、公共文化、法律等公共服务领域的供给资源严重缺乏,此外,在市场准入方面存在“玻璃门”、“弹簧门”等障碍,无助于精准扶贫,亟待在这些领域的供给侧改革,而我国当前“爱的分贝”、“天使妈妈”等多个成功的扶贫项目都是采用政府采购程序,因此,可加大采取政府购买服务方式来提供相关民生领域的公共服务。

(五)现行转移支付制度不科学,制约政府供给端功能发挥“送人要送到家,帮人要帮到底”,扶贫攻坚路子各不相同,然而,精准扶贫工作的重中之重就是:扶贫扶到点子上。2015年,中央财政继续加大对贫困地区等地的转移支付力度,全年对贫困地区等地的转移支付总规模达1263亿元①。但要加快贫困地区重大基础设施项目、民生工程、社会保障建设的推进,集中连片特殊困难地区区域发展与脱贫攻坚规划的实施,还需继续扩大转移支付的力度。此外,目前贫困村往往都是“空壳村”,制约贫困地区特色产业的发展,无法促进长期脱贫以及避免脱贫后“返贫”。尽管从2011年至2015年,中央财政专项扶贫资金几乎翻了一倍,从272亿元增加至467.45亿元,可针对特色产业发展的专项扶贫资金还不足,有待增加对扶贫开发的转移支付力度②。与此同时,用于扶贫重点项目的财政扶贫专项资金不能有效整合、省财政扶贫专项资金分配指标体系不完善。

(六)现行税收优惠政策不完善,制约市场供给主体的功能发挥我国目前缺乏系统性的针对贫困地区的税收优惠政策,尚未做到“对症下药”。现行的税收优惠政策主要集中于环保节能、高新技术等前沿的、新兴的产业,然而这些并不是贫困地区着重发展的产业领域。对于贫困地区来说,完善区位优势、基础设施与基础产业等产业领域是其最为重要的发展环节,但针对贫困地区产业发展特点的税收优惠政策往往处于乏力状态,没有起到振兴贫困地区经济的作用。加之企业所得税的减免主要是涉及民间资本不愿涉足的高投入、周期长的产业,除非予以强有力、见效快的税收优惠政策来引导,否则单凭见效缓慢的企业所得税减免难以吸引民间资本投资到贫困地区。因此,我国需进一步完善利于精准扶贫的各项税收优惠政策。

三、构建基于供给侧的精准扶贫财政政策

基于供给侧改革,以精准扶贫为核心,构建财政扶贫治理框架,给予贫困地区适度宽松的财政政策支持,促进资本、劳动、科技、管理等生产要素的优化配置以及高效利用,增大有效供给,满足需求,都需要清晰脱贫攻坚思路,系统制定战略发展规划,做到“输血”与“造血”相结合。

(一)构建以强化预算约束为抓手的资金供给端将财政预算从“分钱工具”转为“约束工具”,约束贫困主体把“别人的钱”当作“自己的钱”来花,实现以预算绩效目标为导向,建立预算编制——有目标、预算执行——有监控、预算完成——有评价、评价结果——有反馈、反馈结果——有应用的预算绩效管理机制,即财政扶贫资金必须实行到户帮扶,坚持特惠政策用于特定对象、资金直接帮扶到户、农户直接受益的要求,不可扩大使用范围、改变方式,从根本上实现“滴灌”。坚持贫困地区“有政府投资、公共支出,就必须有财政评审”的原则,日益形成涵盖预算编制、政府采购、国库支付、资产移交以及绩效评价等环节的财政评审机制。同时,将竞争机制引入财政资金分配,以竞争促绩效,把有限的公共资源配置于推动贫困地区经济发展的“刀刃上”,做到精准分配。

(二)构建以财政投融资为动力的资本供给端实施精准扶贫,需以改革、创新财政投融资体制机制为动力,多渠道、多方式地加大扶贫投入。以财政性资金作为支撑点,将股权、资本、基金进入实体经济,打造满足贫困地区需求的合格的资本供给主体,带动社会资本投向贫困地区新产业新业态。首先,整合扶持贫困地区发展的各项专项基金,转“债权”主导为“股权”主导。其次,用基金引基金,即社会资本加码扶持资金杠杆,着力推广政府和社会资本合作模式,即PPP模式。如政府以一定的扶贫资金和财政支农资金等组建现代农业发展基金,创新“PPP+BOT”模式,投资一批具有竞争力的现代农业项目,建设土地承包权属农民、经营权属企业、农户合作、企业服务的现代农业。发挥企业资金、管理的优势,将农业与制造加工、经营管理、销售服务整合为全产业链条,使贫困地区大量廉价资产转化为高价值的生产资本,最大限度释放贫困地区的资产潜能。除此,还可采取政府与民间共同投资经营、管理合同、租赁开发经营等模式。后续在贫困地区应进一步强化对私人产权的保护、共同管理制度的完善、PPP合同的产权管理,强化相应的收费管理,为私人部门在贫困地区的投资提供良好的制度环境,推动更多的PPP项目在贫困地区的落户。最后,构建符合贫困地区资金需求的融资平台,创新金融扶贫信贷投入机制,完善扶贫小额贷款政策,增加金融资金投入扶贫开发,使贫困对象更低成本、更方便取得信贷资金,且完善农业保险制度,使农业保险覆盖面扩大。充分调动各方面积极性,促进各类资本向贫困地区集聚、向贫困户集中,完善、更新贫困地区产业链以促进贫困户增收。

(三)构建以财政支出为重点的人才供给端精准扶贫要抓住“人”这个关键因素,加大对“人”的财政支出力度,促进贫困地区人力资源的积聚。首先,推进贫困地区教育同城化。公共教育支出要继续增大向贫困地区的倾斜力度,改善贫困地区学校办学条件与教学设备,推进远程教育,扩大优质教育资源覆盖面,提高其基础教育质量;财政支持普惠性幼儿园发展,做好学前教育;落实免除贫困家庭学生普通高中、中等职业教育的学杂费,扩大建设有专业特色且适应市场需求的中等职业学校;提高贫困地区教师待遇政策,缓解师资短缺情况。其次,我国需协调整合各方力量,全力开辟出一条人才培养、引进、积累与配置的“绿色通道”。对主动投身于贫困地区建设的应用技能型高素质人才、对贫困地区经济发展做出突出贡献的个人提供优厚的福利补贴或奖励;将财政资金用于基地建设、技能培训、新品种及新技术推广,主动开展与科研院所、高等院校的科研、科技合作,财政支持各类高校科研人员、技术人员参与到贫困地区发展中来,增强贫困户创业能力与致富本领,促进贫困地区“一村一品”、“一县一品”的建立。

(四)构建以财政支出为重点的科技供给端重视科技发展,补贫困地区科技发展短板,培育新动力,科技脱贫。扶贫开发工作可充分吸收并运用“互联网+”概念,推动农业全产业链改造升级。可实施电商扶贫工程,予以相应的政策优惠与财政资金补助,加快建设贫困地区农产品信息网络化以及物流配送体系,鼓励有条件的电商企业拓展本土业务,建设农副产品、土特产网上销售平台,支持农副产品、土特产企业与专业合作社开设网店,于生产端、交换端实现与外部经济的接轨与发展的一体化、智能化,形成贫困地区可持续发展的动力机制。此外,可采取藏粮于技战略,实施工程设备采购、科研投入等政策,支持适应贫困地区现代农业发展需求的农业科技创新推广体系的建设,重点突破农机重大成套装备、智能农业、生物育种以及生态环保等领域关键技术。

(五)打造以政府采购为趋势的公共服务供给端基于供给侧,政府采购应当重点参与有关民生需求的公共服务领域,降低公共服务供给成本,扩大有效供给。在医疗卫生扶贫领域,在落实新型农村合作医疗、大病保险制度、重特大疾病救助向贫困人口倾斜的基础上,对自负费用仍存在困难的贫困人口,可通过购买医疗救助、慈善救助、临时救助等加大帮扶力度,以保障其大病得到有效医治;推进城乡医疗卫生建设分级诊疗,推行精准化服务,如大型手术只需购买专家型医生进行的关键几分钟操作,其他程序可由普通医师完成;为贫困村村卫生室购买配备健康保障一体机等。在教育扶贫领域,政府购买贫困地区代课老师服务、学前服务以及小学生课后托管服务、就业培训服务等是重要方向;在社保扶贫领域,在因村因户制定、实施不同的补助标准,采取低保、五保供养标准自然调整机制的基础上,政府应当着重购买养老服务,扩大养老保险覆盖范围,扶持贫困地区老年群体参加保险,促进贫困地区养老服务、老年人需求间的无缝对接;并通过政府购买建立健全贫困地区老人、留守儿童、妇女等的关爱服务体系,提高扶贫质量。在文化方面,加强贫困地区公共文化服务体系建设,购买文化惠民项目,如建立阅报栏、打字阅读屏、公益广告牌、“乡村记忆”博物馆等文化广场,建立贫困地区体育健身中心、全民健身路径等体育健身圈;政府购买法律服务等等。总之,应当扩大政府购买公共服务资金规模,以加快健全社会保障体系,兜住兜牢贫困地区居民的生活底线,打破公共服务水平低下导致脱贫难的链条。

(六)构建以转移支付为基础的政府供给端精准扶贫要精准投入,构建与精准扶贫需求以及当地经济发展水平相适应的财政扶贫投入增长机制。中央财政需继续加大对贫困地区的转移支付力度,进一步完善一般性转移支付资金稳定增长机制,较大幅度扩大专项扶贫资金规模,进一步向贫困地区倾斜各类涉及民生的专项转移支付资金以及中央预算内投资,如农村低保资金、教育民政社保等,明确将一定比例的农村综合改革、农业综合开发转移支付等涉农资金用于贫困地区,且协调整合各项扶贫资金,形成有效“聚焦”,增大资金使用合力。与此同时,政府要提高转移支付的有效性与精确度,优化政府供给结构,发挥好政府的供给能力。专项转移支付要统筹考虑贫困因素与脱贫努力程度,坚持普惠制与竞争择优相结合的方式,尤其在县区主导产业专项资金、市级文化产业发展专项资金、“一村一品”专项资金、环境保护专项资金、县区农技推广专项资金等项目上采取“正向激励、科学竞争”的模式,规范资金安排,推进扶贫资源优化整合。并且完善省财政扶贫专项资金分配指标体系,按照各地经济社会发展水平、农民人均纯收入、资金管理使用绩效等因素,以及财政分类分档补助办法分配。对与群众自身利益密切相关的专项,则需日益建立起由政府积极指引、社会组织客观准确评价、群众热情参与的分配机制①。一方面加大对基础设施的转移支付力度,因地因时制宜解决通路、通水、通电、通网络、环境改善等问题,着力“补短板”。具体而言,在“路”方面,把改善贫困地区交通作为扶贫开发的基础性工作,加大对其机场、铁路以及高速公路等重大交通项目建设的投入力度,以加快推进其畅通工程建设,打通通户路、产业路;在“水”方面,加大完善贫困地区灌溉、饮水安全,巩固提升工程的投入力度;在“电”方面,继续专项用于重点贫困地区动力电覆盖项目建设;在“电网”方面,专项用于实现贫困地区宽带全覆盖,并加强建设与衔接贫困地区物流服务网络与设施,推动“快递下乡”工程,使电子商务进贫困地区;在“气”方面,财政投入发展贫困地区规模化沼气。在“房”方面,加大对贫困地区危房改造投入力度,财政支持贫困地区保障性安居工程。在“生态环境”方面,重点完善生态补偿横向转移支付与转移支付补助,设置清洁生产专项资金、环保专项基金,予以资助存在一定的预期效益的清洁生产技术、项目、企业等;调优农业产业结构,推广测土配方施肥技术,使化肥、农药使用量减少,加快农业面源污染、流域水环境综合治理步伐。着力加强贫困地区“一村一品”发展环境建设,可把贫困地区环境的改善与扶贫开发以及旅游开发扶持结合起来,形成生态保护与扶贫之间的联动机制,从而降低贫困地区生态保护成本,进而减少贫困发生率。通过有效改善贫困地区生产生活条件,为加快脱贫致富奠定坚实基础。另一方面,进一步完善有利于贫困地区“去产能、去库存、降成本”的转移支付制度。一是充分发挥专项转移支付集中力量办大事的优势,着力消除无效供给,牵引贫困地区经济的快速发展。通过统筹实施专项奖补、产业投资基金、创业投资引导基金等政策,稳妥推进贫困地区企业优胜劣汰,调查扶贫产业优势,做好产品需求弹性测算,优化贫困地区特色布局,扶持特色产业发展,完善特色产业链和价值链,推动“去产能”,实现产业扶贫。二是有序消化过大库存,压缩贫困地区非优势农作物生产,结合资源禀赋与市场环境,全力打造经济林果、花卉苗木、蔬菜药材、良种家禽、特种水产等经济作物的生产基地,采取产业投资基金、财政贴息等方式重点扶持特色农业、加工业、传统手工业发展,形成特色产业集群,化解库存压力,有效“去库存”。三是发展适度规模经营,如发展土地流转型、生产服务型的规模经营,大力投入推广规模化高效节水灌溉等,推动化肥农药零增长,种养业废弃物无害化处理、资源化利用,有效“降成本”。

(七)构建以完善税收优惠政策为核心的市场供给端一是推进与落实“营改增”改革。可考虑对贫困地区的劳动密集型企业,如物流业、旅游、餐饮等,合理降低“营改增”后增值税税率,减轻贫困地区税负,带动其经济发展。二是制定系统的、独立的贫困地区的差别流转税、企业所得税税收优惠政策,如给予贫困地区“企业特区”内新创办的企业相应的减税、免税政策,其中可对生产、销售节能环保产品的企业,给予一定增值税、消费税方面的税收优惠,以鼓励企业的高水平投资与生产;对创造就业机会,雇用失业、无技术、无学历、无专长的工人达到相当数量的企业,将部分或全部退还流转税或企业所得税,以扶持贫困人口参与度较高的特色产业的建设;对贫困地区的金融机构实施优惠的增值税政策,鼓励更多的金融机构在贫困地区设立分支机构,以解决贫困地区中小企业创业初期的融资问题;为解决贫困地区经济发展的瓶颈问题,税收优惠的对象应定位在交通运输业、邮电通讯业等领域,如实施“五免五减半”的所得税优惠政策;进一步放宽贫困地区小微企业税收标准,降低贫困地区涉农、民生类小微企业优惠享受门槛,延长税收优惠期限;大力鼓励贫困地区企业创新,对种子期、初创期科技型中小企业予以税收减免,推动产业基地、数据库以及公共技术平台等产业综合支撑体系的建设。

作者:马海涛 王晨 单位:中央财经大学财政学院

供给侧的精准扶贫财政政策研究

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