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新常态下财政政策转型研究

2016/06/30 阅读:

内容提要:

新常态下我国宏观调控目标应由短期内的促进经济增长转向中长期的调整经济结构和转变经济增长方式。当前我国经济的主要矛盾不是有效需求不足,而是供需错配。积极财政政策作为新常态下我国宏观调控的重要手段之一,应改变传统的依靠大规模投资刺激有效需求的凯恩斯主义思路,转向如何增加有效供给,以有效供给满足有效需求,以新供给引领新需求。针对当前我国供给体系存在的问题,积极财政政策应在化解产能过剩,减轻企业负担,培育社会创新能力,增加公共产品和服务的有效供给等方面发挥其重要作用。

关键词:

新常态;积极财政政策;供给侧改革;有效供给

自1998年至今,我国政府共实施过两轮积极财政政策。第一轮积极财政政策是为了应对亚洲金融危机对我国经济的影响而采取的,始于1998年,止于2004年。第二轮积极财政政策是在全球金融危机的背景下实施的,从2008年开始,至今尚未结束。虽然相较于第一轮积极财政政策,我国第二轮积极财政政策在调控思路上更加成熟、政策工具的运用也更加丰富,但总体而言两轮积极财政政策都是基于凯恩斯主义的需求管理政策,主要依靠大规模的政府投资来刺激社会有效需求。从短期来看,需求管理政策犹如给经济打了一剂“兴奋剂”,可以使经济在短期内快速企稳回升,防止经济失速下滑。但从长期来看,需求管理政策会阻碍经济发展方式的转变和经济结构的调整。长期依靠政府投资拉动经济增长,只会使经济发展方式更加粗放、产业结构愈加失衡、产能过剩日益严重。新常态最直观的表现就是经济增速的下滑,从2012年开始我国GDP增速开始低于8%,2015年更是低于7%,经济增速由高速转向中高速,且在未来较长时间内将保持这种增速。新常态需要新的宏观调控思路。2015年11月10日,在中央财经领导小组会议上,习近平总书记提出“在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构改革,着力提高供给体系质量和效率,增加经济持续增长动力”,这意味着高层宏观调控思路的转变,宏观调控开始由强调需求侧转向强调供给侧。相应地,新常态下积极财政政策作用的重点也要由需求侧转向供给侧,从着眼于增加社会有效需求到强调增加社会有效供给。

一、2008年金融危机期间我国积极财政政策回顾

2008年以来,国内罕见的自然灾害以及全球金融危机对我国经济运行造成较大的影响,经济增速放缓明显,面对不容乐观的经济前景,中央政府审时度势,迅速采取应对措施。2008年11月,中央政府启动旨在扩大内需的规模高达4万亿的财政扩张政策,由此正式揭开了新一轮积极财政政策的序幕。1998年,在应对亚洲金融危机的冲击时,积极财政政策主要通过发行国债、增加财政赤字的方式来扩大政府财政支出,用于基础设施建设。借鉴和吸取上一轮积极财政政策的经验和教训,本轮积极财政政策以“保增长、扩内需、调结构”为目标,全面考虑基础设施建设、产业结构升级、创新、民生等事项,运用的政策工具也较为丰富,主要包括结构性减税、规模庞大的投资、财政补贴等。“4万亿”投资对经济的提振作用明显,成功阻止实体经济的快速下滑,使经济恢复平稳较快增长,2009年-2011年连续三年GDP增长率都在8%以上,实现了“保八”的目标,中国经济率先在全球复苏。然而这种高速增长的背后,却是“强刺激”政策留下的诸多后遗症。

受传统凯恩斯主义的影响,历来我国宏观调控的出发点总是以调节总需求为主,积极财政政策重视需求总量的扩张,却忽略了供给结构的改善。这种以基础设施建设为主的扩张性财政政策必然会引导更多的资金流向基础设施领域,并带动基础产业的发展,而基础产业规模的迅速扩张,会导致以重工业为主的大量行业严重的产能过剩。以4万亿投资计划为例,如表1所示,基础设施建设的支出仍高达1.5万亿元,加上用于灾后重建的1万亿元,合起来约占计划总投资的62.5%,如果再加上保障性安居工程、农村民生基建等领域的支出,占比更是高达81.75%,而对教育医疗卫生等公共服务领域的支出偏少,减税政策涉及的金额仅约0.5万亿元。再反观目前我国产能过剩的行业,钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝这些行业无一不与基础建设息息相关,甚至连金融危机期间国家重点扶持的光伏、风电等战略性新兴产业如今也陷入产能过剩的困境。除产能过剩外,基于需求管理而实施的大规模的刺激计划还引发了重复建设、资源浪费、环境恶化、政府债务高企、银行不良资产激增等诸多问题,中央政府在实施积极财政政策时所期待的“调结构”的目标并未实现,粗放型的经济发展方式也未有明显的改善。

二、新常态下积极财政政策转型的必然性

中国经济在告别三十余年的高速增长后步入新常态,而经济新常态的主要特征是“三期叠加”,即增长速度换挡期、结构调整阵痛期、刺激经济政策负作用消化期。三期叠加,从客观上要求宏观调控政策由以需求管理为主转向以供给管理为主,相应地,积极财政政策的作用重点也应从需求侧转向供给侧。

(一)潜在经济增长率下降,需求刺激政策的边际效应在递减从世界各国的经济发展规律看,一国经济的潜在增长率会随着收入水平的提高而降低,即收入水平较低时潜在经济增长率较高,而收入水平较高时潜在经济增长率会较低。2015年我国人均GDP达到8016美元,已经迈入中等收入阶段,经济潜在增速下降是必然的。刘世锦(2012)测算出2016-2020年中国经济潜在增长率为6.5%[1]。凯恩斯式的刺激需求的政策只能有暂时效果,但是改变不了潜在经济增速,长期实施更会恶化经济。另外,从金融危机以来我国积极财政政策和货币政策的实际效果看,需求刺激政策的边际效益也呈现出递减的趋势。在2009年推出4万亿投资和10万亿贷款计划之后,刺激效果明显,GDP增长率立马增加3-4个百分点,2009年第三季度和2010年第一、二季度GDP同比增速更是达到10%以上,然而刺激效果并没有维持多长时间,GDP就开始掉头下降。金融危机以来,为了稳定经济增速,几乎每年都会出台一些刺激政策,刺激的力度也并不弱,但是效果却越来越差,经济回升的时效也越来越短。最近两年甚至完全看不到刺激政策的提升作用,GDP增长率一路下滑(吴敬琏,2016)[2]。因此,在新常态下,面对经济潜在增长率的下降,就应该适度调低经济增长目标,在经济基本面稳定的情况下,要避免采取大规模的需求刺激计划拉动经济的短暂回升。

(二)需求管理政策无法解决深层次结构性问题以凯恩斯主义为核心的需求管理政策针对的是短期问题,只能作用于经济中的总量关系,而新常态下我国经济面对的是长期的结构性问题,对此需求管理政策无能为力(刘伟,2014)[3]。当前,我国经济面临着深层次的结构性问题,包括东中西部经济发展不平衡的区域结构问题;附加值低、高污染、高耗能、高排放产业比重偏高的产业结构问题;过多依赖投资的经济增长动力问题;资源、劳动力、资金等一般因素投入比例高,人才、技术、知识、信息等高级要素投入比重低的要素投入结构问题;收入分配差距过大等。凯恩斯的需求管理政策所针对的是经济周期性波动问题,而对于结构性问题,则需要借助供给侧改革去解决。供给管理着眼于中长期,以结构优化为核心,突出特点便是对经济结构进行针对性干预,理应成为现阶段我国实施宏观调控尤其是积极财政政策的首选方案。

(三)着眼于短期的需求刺激政策其副作用和后遗症越来越大正如上文中所提到的,长期实施凯恩斯主义的需求刺激政策给我国宏观经济带来了诸多负面问题:1.产能过剩:当前我国钢铁、电解铝、水泥、建材、造船等行业的产能利用率已下降到70%左右,基础建设行业产能严重过剩;2.债务的过度增加和杠杆率的迅速升高:截至2014年,我国国民资产负债表总的杠杆率高达283%,已经超出国际公认的警戒线。杠杆率过高,会增加发生系统性风险的可能性。更值得注意的是,与日本等国家债务主要集中在政府的资产负债表中不同,我国各类债务主体中杠杆率最高的是非金融企业,达到125%,远超过欧盟划定的红线90%,未来有可能会涌现大量企业资金链断裂的现象(吴敬琏,2016)[2];3.资源浪费:在扩张性财政政策的刺激下,一些地方政府出于政绩上的考虑,在进行项目投资前,没有经过科学严谨的成本收益比较分析,盲目投资,造成大量的超前建设、重复建设、低收益甚至是无收益建设,资源浪费严重;4.环境污染:大规模的基础建设带动高污染、高排放、高消耗产业的迅速扩张,给我国生态环境造成巨大的破坏,严重影响居民的日常生活和身心健康。以上种种均表明短期的需求刺激政策对当前的中国经济无异于饮鸩止渴,是不可持续的,前期刺激政策副作用和后遗症的消化必须借助于供给管理,以实现经济的可持续发展。

三、我国供给体系症结探析

我们强调新常态下积极财政政策作用点应由需求侧转向供给侧,那么我们必须要先了解当前我国供给体系的症结所在,才能运用积极财政政策进行精准调控,通过调整供给来适应需求的变化。从目前各行业的情况来看,中国经济最大的问题不是有效需求不足,而是有效供给不足、无效供给过多。一方面,处于产业中上游的基础性生产资料和传统的中低端消费品供给严重过剩。在生产资料领域,主要以产能过剩的行业为代表,2015年,工信部公布的落后及产能过剩行业包括:炼钢、炼铁、电解铝、焦炭、平板玻璃、水泥等14个行业,目前这些行业中大多数企业生产经营困难重重,工业品出厂价格跌到盈亏平衡点以下,经济效益大幅下滑。钢铁价格已经跌到了不到2000元/吨,与所谓的“白菜价格”相差无几。在消费品领域,过去面向低收入群体的供给体系,只是对国外产品进行简单的模仿加工,没有自己的品牌优势,在品质、规格、样式、安全性上也缺乏创新,产品附加值低。“中国制造”的廉价和低端已经满足不了国内迅速扩大的中等收入群体的消费需求,如服装玩具等传统消费品尽管价格一降再降,但仍然鲜有人问津,厂家产品库存积压严重,生产经营难以为继,随时面临倒闭的可能。另一方面,高性能产品、高品质消费品和公共产品与服务供给不足。在工业产品领域,尽管有部分行业已经拥有了国际领先的核心技术,但大部分行业还处于较为低端的“引进+组装”的阶段,核心技术储备严重不足。在消费品领域,我国中高收入阶层在不断壮大,这部分群体有着很强的购买能力与购买欲望,在产品与服务上追求多样化、个性化、品质化,但目前我国的产品供给体系无法满足他们的现实消费需求,或者由于品质安全等原因而不敢消费。有效供给不足导致本来旺盛的现实需求,要么被严重抑制,“储币待购”,要么通过境外购买来满足,产生“需求外溢”(黄志凌,2016)[4]。根据世界观光旅游委员会数据统计,2015年出国旅游的内地游客,比2014年增加53%,海外的消费总额高达2150亿美元,跨境购买力惊人。在公共产品与服务领域,多年来,我国的基础设施建设主要集中在东部地区的大中型城市,而中西部地区和农村地区诸如交通、通讯、水、电等基础设施供给明显不足,也抑制了互联网、汽车、家用电器等与之相关的消费需求;此外,由于各种制度的限制,我国社会资本很难进入教育、医疗、养老等服务行业,导致此类产品供给严重不足,老百姓“看病难”、“上学难”、“打车难”的问题依然没有得到有效解决,有效消费需求无法得到满足。

四、新常态下积极财政政策取向

在理清了我国供给体系的症结之后,政府在进行宏观调控时就要以增加有效供给、减少无效供给为核心,积极财政政策要着眼于化解产能过剩、激发企业家精神,培育企业的创新能力,增强产品的国际竞争力,增加公共产品与服务的供给等方面,以有效供给满足有效需求,以新供给引领新需求。

(一)积极化解产能过剩国有企业是产能过剩的重灾区,那些所谓的“僵尸企业”由于产品缺乏市场而长期亏损,但却依靠地方政府的财政补贴和银行续贷“死而不僵”,占用大量的资源,导致资源无效配置。化解产能过剩的关键在于“破旧立新”,清理“僵尸企业”,鼓励国有企业间的兼并重组,促进传统落后企业转型升级。1.财政要停止“输血”中央和地方政府要避免“父爱主义”,财政要停止向僵尸企业继续“输血”,允许缺乏市场竞争力的企业破产清算,下决心淘汰落后产能。要制定促进企业兼并重组的税收优惠政策,对于国有企业重要的战略性重组要充分发挥财政政策的积极作用,给予资金支持和税收优惠。只有这样才能避免地方政府恶性竞争、提高产业集中度、实现企业规模发展。2.加大对过剩行业技术改造投入化解产能过剩的关键在于加大对过剩行业技术改造的投入力度,促进产业的转型升级。具体到积极财政政策,一方面,通过财政补贴、全面加速折旧等方式,鼓励过剩产业加大技术改造投入,引进新技术,更新相关的技术和设备;另一方面,利用税收优惠政策,鼓励企业增加研发投入,掌握核心技术,提高产品市场竞争力,借助科技实现转型升级。3.避免人为圈定重点产业政策制定者要避免人为圈定重点发展产业和战略性新兴产业。2008年金融危机时,政府确定光伏、锂电池等行业为“战略性新兴产业”作为新的经济增长点,并为这些行业提供大量的财政补贴和税收优惠政策,然而事与愿违,随着大量资金的涌入,这些战略新兴行业也相继成为过剩行业。政府明确支持哪个产业,哪个产业就会发展迅速,进而更快速地进入产能过剩的阶段(黄益平,2016)[5]。因此,在培育创新产业时,积极财政政策应作用于教育、科研、产权保护、市场竞争环境塑造等基础领域,而非直接支持某些产业的发展,这样只会适得其反。4.妥善安置下岗职工未来在淘汰落后产能的过程中必然会导致大批工人下岗,财政政策要在职工安置问题上发挥积极作用。一方面,要动用财政资金为下岗职工提供必要的失业救济和生活补贴,保障其基本生活水平;另一方面,要鼓励失业人员进行职业转型,为有工作意愿的下岗职工提供职业技能培训,使其掌握产业结构转型升级后所必备的新的劳动技能,顺利实现下岗职工的再就业。

(二)减轻企业税负,激发企业家精神要提高我国产品的国际竞争力,核心是创新,包括技术创新、管理创新、商业模式创新等,创新的关键在于激发企业家精神,而激发企业家精神,政府要做的就是建立公平竞争的市场环境、提供基本公共服务、降低企业的运营成本等。具体到积极财政政策,最重要的就是要通过减税降费等措施切实降低企业的经营成本,让企业能够“轻装上阵”。1.合并精简增值税税率与西方国家的税制结构不同,我国税制以间接税为主,2014年我国11.9万亿的税收总收入中间接税占比约为70%。因此,像西方国家那样通过大规模削减所得税税率进行减税在我国不具有可行性,我国减税应该以间接税为主,直接税为辅,尤其是占间接税大头的增值税。2014年我国国内增值税收入为3.09万亿元,占税收收入总额的25.9%,“营改增”全面推开后,这一比例将会更高。近些年来,政府一直强调要加大减税力度,但仔细观察就会发现,减少的都是财政收入中的细微项目,始终没有触动作为财政收入主体的增值税,导致减税效果不明显。目前我国增值税税率有17%、13%、11%、6%、0%五档税率,党的十八届三中全会提出“推进增值税改革,适当简化税率”,2016年5月1日起增值税将覆盖所有行业,接下来工作重点就是合并精简税率。借鉴国际经验可以将目前的17%、13%、11%、6%四档税率合并为两档税率,即基本税率和低税率,基本税率由17%调整为11%-13%,低税率统一调整为5%-6%(梁季,2014)[6]。合并精简增值税税率可以大幅减少增值税税收收入,达到大规模减税的目的,可以明显缓解企业税负。2.全面落实支持中小微企业发展和创新创业税收优惠政策从发达国家的经验看,中小微企业在促进国民经济发展和扩大就业方面发挥着重要作用,是创新的主要源泉。以上海市为例,中小微企业在认定的高新技术企业和高新技术成果转化项目中占比70%左右。我国近年来也出台了一系列扶持中小微企业发展的财税政策,主要包括税收优惠支持、行政事业性收费减免、专项资金扶持、政府采购等。这些财税政策对促进中小微企业的健康发展方面发挥了一定的作用,但由于小微企业认定标准模糊、流转税起征点低、所得税减免税收遵从成本高、创新税收政策缺乏针对性、专项资金申请难度大等原因,导致财税政策普惠性不够,减税力度不大(于洪,2015)[7]。新常态下,相关部门应进一步创新和细化财税政策,实行“精准减税”,如对员工总数或者营业收入低于一定标准的小微企业大规模减税,继续加大自主创业和中小微企业创新激励的税收优惠力度,对向中小微企业贷款的金融机构扩大税收优惠范围等。通过一系列举措推动大众创业、万众创新,促进中小微企业健康发展,培育我国经济增长新动力。3.取缔不合理基金收费,降低社保缴费率,减轻企业税外负担相较于税收负担,真正加重我国企业运营负担的是各类税外收费,包括行政事业性收费、政府性基金、过高的融资成本、社保缴费等。以员工社保为例,我国企业和个人“五险一金”的缴费比例已经占到工资总额的40%到50%,假如一名职工每月含税工资为6000元,那么企业要付出10000元甚至更高的成本,过高的用工成本使得许多中小型企业不堪重负,纷纷降薪、裁员,严重挫伤企业扩大经营规模的积极性。2016年以来,虽然各地纷纷出台政策下调社保率,但下调的主要是占比不大的失业、生育、工伤保险缴费费率,且幅度不大,对企业而言,“减负”作用不明显。因此,新常态下要充分发挥积极财政政策的作用,加速清理不合理的行政事业性收费和政府性基金,精简归并“五险一金”,降低养老保险和医疗保险企业和个人缴费比例,通过建立专项建设基金降低企业融资成本,切实降低企业的税外负担,使企业有更多的资金用于研发、创新活动,重塑企业活力。

(三)增加公共产品与服务的有效供给新常态下积极财政政策要避免大规模的、以投资拉动需求的刺激计划,但这并不意味着不需要政府投资,而是需要增加有效供给的“聪明投资”。新常态下政府投资要更多地着眼于民生领域,杜绝政绩驱动下的盲目投资,投资的核心不在于规模和增速,而在于结构、质量和效益。1.加强中小城镇基础设施建设,构建布局合理的新型城镇化体系在基础设施投资领域,2015年我国城镇化率为56%,仍处于城镇化中期,与发达国家80%以上的城镇化率相比,还有一定的差距,未来若干年还有几亿人要进城,所以客观上存在着对市政、基础设施建设方面的需求。但过去地方政府主要将这类投资集中在特大城市、省会城市和东部沿海城市以促进其发展,却很少顾及中小城镇,造成目前一、二线城市市政和基础设施建设已基本饱和甚至过剩,而三、四线城市的基础设施建设却明显不足的两极分化状态。新型城镇化不是只发展大城市,不顾小城镇,而是应该构建布局合理、大中小相结合、功能互补的城镇体系。在新常态下,地方政府在满足大型城市必要的基础设施建设的同时,应该将更多资源投向为数众多的中小城镇,完善小城镇的公共基础设施,避免在大城市重复建设、超前建设,造成资源的浪费。2.优化财政支出结构,加大民生财政投入,提供更多更好的基本公共服务本文选取教育支出、社会保障与就业支出、医疗与卫生支出三项作为基本公共服务的代表,这三项财政支出的总额从2007年的14559.44亿元上升到2014年的49187.37亿元,绝对数额有了较快的增长。但是,如图1所示,从基本公共服务支出占财政支出和GDP的比重变化来看,财政支出中基本公共服务支出占比近年来虽然有所提升,但增幅较小,始终在30%左右徘徊,公共服务支出占GDP比重也偏低,与大多数发达国家相比还有很大的差距。造成我国公共服务供给不足的原因主要有两点:第一,长期以来,地方政府为了追逐政绩,把招商引资、经济建设作为工作的重中之重,大量资金都投在了基础设施建设上,对民生性公共服务资金投入偏少。第二,分税制以来,地方政府财力与事权不匹配的现象越来越严重,地方财政相当困难。以2014年为例,我国地方政府财政收入占财政总收入的比例为54.05%,而财政支出占比却达到85.13%,地方政府即使有意增加公共服务的供给,也是有心无力。因此,新常态下积极财政政策应该将更多的财政资金投向民生性的教育、医疗、养老、保障性住房等领域,避免将大规模资金投向“铁公基”等领域,如此才能切实提高地方居民的生活福祉。此外,还应重新调整划分中央与地方的财权与事权,让地方政府拥有更多的财力去做他们“想办而且应该办的事”。3.大力推进政府和社会资本合作模式,缓解政府财政支出压力贾康和苏京春(2012)提出财政分配的“三元悖论”,指出在任意一个时点上,减税、增支、控制政府债务这三大目标不可能同时实现,最多只能同时实现其中的两项[8]。新常态下,一方面政府提供公共产品与服务要增加支出,另一方面要降低企业税负,同时还要控制债务赤字,如何运用有限的财政资金办更多的事儿,就需要创新政府提供公共产品与服务的方式,由过去政府大包大揽转向更多依靠政府与社会资本合作的PPP模式上来。PPP模式以有限的财政资金撬动更多的社会资本,参与到公共产品与服务的提供上来,起到“四两拨千斤”的作用,既能有效解决新常态背景下政府财力不足的困境,又有助于促进政府职能转变。此外,诸如教育、医疗、养老等盈利性行业,私人资本如果有能力独立提供,政府部门应逐步放开这些领域的垄断与管制,降低行业准入门槛,让更多社会资本进入公共服务领域,引入竞争机制,这样才能真正提高公共服务供给的数量和质量。

五、结语

积极财政政策的实施必须要结合新常态下我国宏观经济的现实背景“对症下药”。长期以来,大规模、低水平的重复投资建设和缓慢的技术改造步伐导致我国产业结构扭曲、经济效益低下、无效供给过多,这才是我国宏观经济问题的微观症结所在。因此,新常态下我国在实施积极财政政策时要跳出扩大社会总需求的思维定式,以增加有效供给为核心,重视供给结构的调整和供给条件的改善。此外,我国社会主义市场经济发展还不够成熟,因此不能照搬西方发达国家成熟市场经济条件下的宏观调控,三十多年来我国经济的发展始终伴随着巨大的制度变迁,体制改革是供给侧改革的题中之意,也是提高财政政策效率的基础所在(马建堂,2015)[9]。目前我国市场经济中还存在大量的计划因素,政府官员还普遍存在着计划思维,这些都严重抑制市场主体的活力、妨碍经济健康发展。因此,在新常态下,转变积极财政政策取向的同时,还要克服一系列体制性障碍,如逐步放开要素市场,促进要素合理流动、减少政府行政审批与管制、国企改革、硬化地方政府预算约束、合理划分中央与地方的事权、财权与支出责任以及完善转移支付制度等。总之,要在“十三五”期间成功跨越中等收入陷阱,实现第一个百年奋斗目标,我们依然任重道远。

参考文献:

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[2]吴敬琏.中国经济面临的挑战与选择[J].中共浙江省党委学报,2016(1):5-11.

[3]刘伟.经济“新常态”对宏观调控的新要求[J].上海行政学院学报,2014(9):4-12.

[4]黄志凌.中国经济下行的基础判断与复苏战略[M].滕泰,范必.供给侧改革.北京:东方出版社,2016:88.

[5]黄益平.没有产业支撑的增长都是空谈[M].吴敬琏等.供给侧改革:经济转型重塑中国布局.北京:中国文史出版社,2016:26.

[6]梁季.我国增值税税率简并:与市场资源配置机制的对接、改革设想与路径分析[J].财政研究,2014(9):9-14.

[7]于洪.创新型中小微企业的财税支持政策研究[J].税务研究,2015(5):19-22.

[8]贾康,苏京春.财政分配“三元悖论”制约机制缓解路径分析[J].财政研究,2012(10):2-12.

[9]马建堂.新常态下我国宏观调控思路和方式的重大创新[J].行政管理改革,2015(11):4-9.

作者:郭永勇 单位:暨南大学经济学院财税系

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