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浅谈农业绿色发展财政扶持政策创设

2019/04/28 阅读:

摘要:中国农业发展面临资源约束趋紧、面源污染严重、生态系统退化等严峻挑战,如何通过体制机制创新促进中国农业绿色发展转型是亟需解决的问题。本文在回顾中国农业绿色发展财政扶持政策演进历程的基础上,系统梳理现行农业绿色发展财政扶持政策框架,从投入机制、补贴机制、管理体制等方面深入剖析现行财政扶持政策存在的问题,针对性地提出完善农业绿色发展财政扶持政策体系的对策建议。

关键词:农业绿色发展;资源约束;财政扶持政策;体制机制创新;农业供给侧结构性改革;农业高质量发展;乡村振兴战略

引言

改革开放以来,中国农业发展取得了举世瞩目的成就,但也付出了沉重的代价,水土资源约束趋紧、农业面源污染加重、农业生态系统退化明显等问题不容忽视。党的十九大报告指出,中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,必须坚持质量第一、效益优先,推动经济发展质量变革。农业作为国民经济的基础,也要适应并遵循这一趋势,向高质量阶段迈进[1]。由此可见,农业绿色转型发展是新常态下实现农业供给侧结构性改革的重要内容,也是推进农业高质量发展和实施乡村振兴战略的应有之意。必须优化财政支持政策体系,以制度创新作为农业绿色发展的有力保障和支撑,切实增强中国农业可持续发展能力,加快中国农业发展向高质量阶段迈进,为全面实现乡村振兴保驾护航。

1农业绿色发展财政扶持政策历史演变

1.1萌芽起步阶段(1972—1990年)

中国对农业绿色发展的探索,源于1972年联合国第一次人类环境会议[2]。1973年,国务院召开了首次全国环境保护会议,制定了新中国第一部环境保护的综合性法规──《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》,标志着中国现代环境保护事业的起步。其中,对土壤和植物保护、水系和海域管理、植树造林和绿化等做出了明确指示。1983年的第二次全国环境保护会议将环境保护确立为基本国策。同时,“六五”计划首次纳入资源节约和环境保护的内容,对水资源利用、林业建设、国土开发和整治、环境保护等提出了具体的工作目标和定量指标,并延续至今。

1.2稳步调整阶段(1991—2000年)

1992年联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》和《联合国气候变化框架公约》,可持续发展逐步成为国际共识。同年,中国制定了第一份环境与发展方面的纲领性文件──《环境与发展十大对策》,明确提出“实行可持续发展战略”。1994年发布《中国21世纪议程—中共21世纪人口、环境与发展白皮书》,1996年将可持续发展上升为国家战略并全面推进实施。由于此阶段中国生态环境加剧恶化,尤其是1998年发生的洪水、赤潮、沙尘暴等自然灾害,引起了国家的高度重视,开始出台针对性的财政支持政策,启动实施天然林资源保护工程、退耕还林试点等,支持农业绿色发展。

1.3快速发展阶段(2001—2010年)

2003年党的十六届三中全会提出了科学发展观,2005年党的十六届五中全会提出“加快建设资源节约型、环境友好型社会”,2007年党的十七大报告首次提出“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”,可持续发展深入推进。2004年起,连续多年中央一号文件均聚焦农业农村发展,对农业资源及生态保护和农业面源污染防治等作出了明确的指示。财政扶持农业绿色发展不断强化,支持力度不断加大。

1.4全面推进阶段(2011年—至今)

2012年党的十八大明确了“五位一体”的总体布局,提出“把生态文明建设放在突出地位”,党的十八届三中全会提出“建立系统完整的生态文明制度体系”,党的十八届四中全会提出“加强生态文明建设领域的重点立法”,绿色发展理念连续纳入“十二五”、“十三五”规划,2017年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》,农业部印发《农业部关于实施农业绿色发展五大行动的通知》,农业绿色发展进入全面推进阶段,相关财政扶持政策密集出台、持续跟进。

2农业绿色发展财政扶持政策框架

近年来,中央和地方从农业资源养护、农业结构调整、绿色高效推广、资源高效利用、农业清洁生产等制约农业可持续发展的重点领域、关键环节入手,加快完善相关农业补贴和生态补偿政策,积极探索建立以绿色生态为导向的农业补贴制度。

2.1绿色发展理念贯穿政策设计与实施全过程

在中央财政支农转移支付“大专项+任务清单”改革中,将绿色发展作为各个项目任务清单和绩效评价指标体系的重要内容,并明确规定耕地地力保护补贴、草原禁牧和草畜平衡补助资金、耕地轮作休耕试点等约束性指标任务补助资金不得统筹使用。

2.2不断加大农业资源养护补贴政策支持力度

在耕地资源养护方面,继土壤有机质提升补贴项目(后改为耕地保护与质量提升项目)后,农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴,重点鼓励耕地质量保护和地力提升;在东北冷凉区、北方农牧交错区、地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展轮作休耕试点,促进耕地休养生息;启动实施东北黑土地保护利用试点。在渔业资源养护方面,在流域性大江大湖、界江界河、资源退化严重海域等重点水域开展水生生物增殖放流,并继续实施沿海渔民减船转业和海洋牧场建设;探索建立长江流域重点水域禁补补偿制度,支持长江流域生物保护区开展禁补试点。在草原生态保护方面,继退牧还草工程和第一轮草原生态保护补助奖励政策后,于2016年启动实施新一轮草原生态保护补助奖励政策,覆盖面积扩大,补助标准提高,草原生态持续改善。在森林资源保护方面,在实施天然林资源保护工程、退耕还林还草工程、京津风沙源治理工程、三北及长江流域等重点防护林体系建设工程的基础上,建立了中央森林生态效益补偿基金,森林资源得到持续养护。在湿地资源保护方面,实施了湿地保护补助政策、湿地生态效益补偿试点、退耕还湿试点和湿地保护奖励试点等,湿地保护长效扶持机制初步建立。在水资源保护方面,在新安江流域启动全国首个跨省流域生态补偿机制试点;以黑龙港流域为重点开展地下水超采综合治理试点,探索建立水资源保护长效机制。

2.3积极创设农业面源污染治理与废弃物综合利用支持政策

开展测土配方施肥指导服务和化肥减量增效示范试点,实施果菜茶有机肥替代化肥行动,鼓励和支持农民科学施肥,提高肥料使用效率,加快实现化肥使用量零增长。开展农作物病虫专业化统防统治与绿色防控融合试点和低毒生物农药示范补助试点,加快低毒低残留农药推广应用和病虫综合防治、农药减量控害。支持西北、华北等干旱和半干旱地区推广以地膜覆盖为主的旱作农业技术,通过“以旧换新”方式推进残膜回收利用,同时开展废旧地膜回收整县推进试点,推进废旧地膜资源化利用。开展农作物秸秆禁烧和综合利用试点,坚持多元利用、农用优先,有效带动区域秸秆综合利用率整体提升。启动实施畜牧大县种养循环一体化和畜禽粪污资源化利用整县试点,推动规模化养殖场粪污就地就近资源化利用。

2.4继续加强农业结构调整与绿色高效推广支持政策

在“镰刀弯”地区和黄淮海玉米主产区实施粮改饲试点,在东北冷凉区和北方农牧交错区开展粮豆轮作试点,初步构建起建种养结合、粮草兼顾的新型农牧业结构,深入推动农业种植结构调整。支持一批重点县开展粮棉油糖和园艺作物(水果、蔬菜、茶叶)绿色高产高效创建,示范推广绿色高产高效技术模式,增加绿色优质农产品供给。在东北、黄淮海等适宜地区开展农机深翻(深耕)作业补助,促进秸秆还田和黑土地保护。对深松整地、节水灌溉、秸秆还田离田等用于绿色发展的农机具全面实行敞开补贴,增加符合绿色生态导向的补贴机具品目,剔除技术相对落后的部分机具品目。

3中国农业绿色发展财政扶持政策评价

虽然中国已初步建立了支持农业结构调整、绿色发展、资源养护、生态保育等的财政政策体系,但由于财政支持不足、补贴机制不完善、法律法规和管理机制不健全等,财政扶持精准度不高,政策目标指向与执行存在偏差,降低了政策实施效果,在一定程度上滞缓了农业绿色发展转型进程。

3.1财政投入不足,难以满足农业绿色发展需求

虽然自2000年以来,中国财政支农规模增长较快,由2000年的1231.5亿元增加到2017年的19088.99亿元,但占财政支出的比重长期以来不足10%,占GDP的比重不足3%,远低于发达国家15%~30%的投入比例,投入总量始终是低水平的。每万元农林牧渔业总产值财政投入虽然由2000年的494元提高到2016年的1665元,但与每万元GDP财政投入比较,仅为每万元GDP财政投入的60%左右,投入强度仍然偏低。在财政支农总量不足的情况下,农业绿色发展投入规模有待扩大,支出比重有待提高。节能环保支出中,用于自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草和已垦草原退耕还草等支出总量呈增加趋势,由2010年的620.39亿元增加到2017年的1132.80亿元,支出总量将近翻一番,但支出比重呈下降趋势,由2010年的25.41%下降到2017年的20.17%。农林水支出中,用于耕地、草原、森林、水域保护和科技转化与示范推广、病虫害控制、质量安全等支出总量呈波动增加趋势,由2010年的1493.29亿元增加到2015年的3061.03亿元,2016—2017年连续下降至2642.46亿元,支出比重在2011年达到峰值后呈不断下降趋势,由2011年的19.72%下降到2017年的13.84%。此外,在农林水支出中,农业绿色发展支出总量连续多年低于农业生产支持总量,且差距呈扩大态势。2010年,农业绿色发展支出总量比农业生产支持总量少191.59亿元,占农林水支出的比重低2.36个百分点,2017年支出总量和比重差距分别扩大至509.97亿元、2.67个百分点。节能环保支出与农林水支出中用于农业绿色发展支出的总和呈波动增加趋势,由2010年的2113.68亿元连续增加至2015年的3992.48亿元,此后开始减少到2017年的3775.26亿元,但两项支出总和占全国财政支出的比重一直较低,且呈不断下降趋势,由2010年的2.35%下降到2017年的1.86%(图1)。

3.2补贴机制不完善,与农业绿色发展实践不匹配

3.2.1补贴依据不合理目前农业绿色发展的补贴依据过于强调公平。如耕地地力保护补贴,多数地方按二轮承包耕地面积、计税耕地面积、确权耕地面积等来补贴,具有明显的“普惠性”,强调公平。但这种基于耕地面积平均发放的“普惠制”补贴,没有体现出效率原则。同一块耕地上,种一茬和种多茬农作物的农民,对耕地地力保护的贡献是不一样的,但获得的补贴是一样的[3],不利于调动农户保护耕地地力的积极性,大大降低耕地地力保护补贴的实施效果。补贴依据重“量”轻“质”。目前多数地方的耕地地力保护补贴仅仅根据耕地面积来发放,没有核查耕地质量。草原生态保护奖补政策多是按照草原面积和牧民人口计算补偿额度,忽略草原生态质量改善状况[4]。这种重“量”轻“质”的补贴依据违背了政策设计的初衷,相关补贴的实际效果会大打折扣。

3.2.2补贴范围偏窄农业绿色发展是一个全局性、系统性的工程,“点穴式”实施难以实现农业发展全面绿色转型,但目前多数支持政策的补贴范围偏窄,如草原生态保护奖补政策中,由于禁牧规模不足,部分退化、沙化严重的草原尚未列入禁牧范围,不利于整体提升农业资源生态系统质量。

3.2.3补贴对象错位目前,耕地地力保护补贴、草原生态保护奖补政策等的补贴对象大多为拥有耕地或草原承包经营权的农牧民,适用于过去分散农户小规模经营的国情,而近年来中国积极推进土地适度规模经营,引导农户加快土地流转,土地“三权分置”将成常态。在新形势下,如果继续将补贴发放给土地承包者,将其作为拥有承包经营权的农户的一项额外收入,而不是发放给土地经营者或实际生产者,势必会影响家庭农场、专业大户、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体的生产积极性,对推进新型农业经营主体农业适度规模经营的引领作用较小,不符合新形势下农业发展要求,弱化了政策效果。某些地区新增牧户因未参与二轮草原承包,没有草场承包权,无法享受草原生态保护奖补。虽然部分地方正在积极探索补贴生产者或经营者,但由于缺乏相应政策支持引导,工作进展缓慢[5]。

3.2.4补贴标准低且“一刀切”一是补贴标准低。与资源养护相关的农业绿色发展政策,如草原生态保护、森林生态效益补偿、退耕还林还草、轮作休耕等,现行补贴标准明显偏低,难以弥补农牧民在经济利益上的直接损失、管护成本和机会成本,也未充分考虑资源的生态服务价值和生态产品供给的经济价值,无法形成主动采纳农业绿色发展行为的有效激励。二是补贴标准单一。目前多数农业绿色发展补贴标准基本采取“一刀切”做法,虽然各省根据本省实际情况作了一些调整,但多数并没有考虑补贴对象的异质性和差异性。如不同地域和质量的生态公益林的直接经济价值和管护成本存在明显差异[6],不同类型草原的退化程度和草场质量差异极大,投入成本区域差异显著。单一化的补贴标准虽然降低了政策执行成本,但会造成区域间的不公平,甚至产生负激励,一定程度上降低了农业绿色发展的质量和成效。三是补贴标准未动态调整。农业绿色发展是一个长期过程,相应的补贴标准应根据成本变化与农户参与程度进行动态调整,但在实践中,仍有部分农业绿色发展政策的补贴标准未实时更新,不利于巩固农业绿色发展转型成果。如近年来出现的退耕还林复耕现象,主要原因就是退耕农户获得补助的比较收益大幅下降。与不断增加的农作物种植收益相比,退耕还林补助标准并未同比提高,有的甚至不升反降,直接引发农户复耕行为。

3.2.5补贴方式单一目前与农业绿色发展相关的补贴政策,多采取资金补助的方式,较少采取技术援助、人才支持、就业培训等方式。在资金补助方式中,以直接无偿投入补助为主,先建后补、以奖代补、贷款贴息等方式尚未全面铺开,政府购买服务、财政资金股权量化、担保服务、专项基金等方式还处在试点探索阶段。以财政资金直接投入补助为主的补贴方式,加重了财政支农负担,不利于引导社会资本投入,难以满足农业绿色发展对大量支农资金持续投入的需求。

3.2.6补贴模式较少目前中国多数支持农业绿色发展的政策采取的都是政府补偿模式,其中大部分是通过中央财政纵向转移支付方式来实施,如退耕还林、天然林保护等,少部分是通过专项基金方式来实施,如森林生态效益补偿。政府补偿具有较强的可执行性,但存在资金来源单一、资金缺口大的弊端。近年来,中国流域生态保护领域对市场补偿模式进行了积极探索,如新安江跨流域生态补偿机制试点逐渐进入常态化,是中国建立跨区域政府间横向转移支付制度的一个良好开端,但市场补偿由于产权确定难、补偿难度大、短期行为严重等弊端[7],进展缓慢。3.3法律法规不健全,政策执行力度较弱截至目前,全国人大常委会通过的保护农业资源的法律有《土壤污染防治法》、《草原法》、《农业法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《畜牧法》、《土地管理法》、《渔业法》、《水法》、《防沙治沙法》、《森林法》。除《森林法》规定了森林生态效益补偿基金制度外,其他法律只是原则性规定应当对开发利用资源环境行为征收费用、对生态保护行为予以补偿。目前,中国对农业绿色发展相关补贴措施的规定都是以政府出台政策的形式来实施,无法可依,针对政策落实不力、执行不规范等问题的惩罚措施有限,或惩罚力度较轻,政策执行不到位的现象时有发生。同时,由于未上升到法律法规层面,支持政策的连续性和稳定性也得不到保障,农业生产经营者对农业绿色发展支持政策的预期不稳定,不利于调动其从事农业绿色发展行为的积极性,影响农业绿色发展的长远效果。

3.4激励约束机制缺乏,政策实施效果不理想

目前,中国农业绿色发展支持政策的一个突出问题就在于强制性约束力度不够、自愿性约束缺失。一方面,中国农业绿色发展支持政策以强制投入支持为主,如禁牧补助、退耕还林补助等,自愿性投入的资源利用与环境保护支持缺失,表明中国对农业绿色发展的支持尚未建立有效的激励机制[8]。另一方面,农业绿色发展政策在实施过程中往往重“制定”轻“执行”,未将补贴发放与具体目标要求挂钩。如在执行耕地地力保护补贴政策中,有的地方完全没有与地力保护有关的内容;有的要求过低,只是规定“质量达不到耕种条件的耕地不得享受补贴”;有的完全没有指明保护地力的具体措施;有的只指明了一两项具体措施。这种非强制性的鼓励和笼统性的引导,在实践中往往执行不到位,加之监管力度不严,惩罚措施缺乏,致使多数以保护资源、改善和提升资源环境质量为目标的支持政策往往沦为农民额外增收的工具,政策实施效果不理想。

4农业绿色发展财政扶持政策创新

4.1加大投入力度,建立农业绿色发展投入稳定增长机制

将农业绿色发展作为财政支出的优先保障领域,中央预算内投资继续向农业绿色发展倾斜,确保农业绿色发展投入总量增加、比重提高。要在盘活存量的基础上,扩大增量资金规模,进一步加大投入力度。同时,积极拓宽资金筹措渠道,探索PPP模式、风险补偿在支农领域的运用,推行政府购买服务等资金投入方式,发挥财政资金的引导和杠杆作用,带动金融、社会资本投向农业绿色发展。

4.2完善补贴机制,提高政策的精准性和指向性

4.2.1拓宽补贴范围当前,中国农业绿色发展财政支持政策多数仍处于试点阶段,尚未在全国全面铺开并形成常态化,需要继续推广农业投入品减量增效和农业废弃物资源化利用,继续实施耕地质量保护与提升行动,加强重金属污染耕地治理和黑土地保护,深入推进退耕还林还草、还湿还湖、限牧限渔。需要进一步拓宽各项农业绿色发展补贴的补贴范围,将试点范围扩大,推广到全国,形成全局性的耕地、森林、草原、湿地、水域等农业生态系统的保护体系。

4.2.2合理确定补贴依据、对象和标准对于补贴依据,要适当调整过去以承包经营权作为补贴依据的“撒胡椒面”做法,强调补贴发放与农业资源合理利用、生态环境保护措施严格挂钩。达到规定要求,可足额拿到补贴;达不到要求,视具体情形扣减补贴额[9]。对于补贴对象,要按照“谁使用、谁保护、谁担责、补偿谁”的原则,将补贴发放给资源的实际使用者或保护者,真正将资源利用和保护结合起来。如将耕地地力保护补贴发放给“种地者”,并明确其在耕作过程中的耕地保护责任,促使其加大耕地保护投入,减少短期经营行为。对于补贴标准,要在合理提高补偿标准的基础上,兼顾效率与公平。为体现效率,补偿标准的确定要综合考虑经济价值、生态服务价值、投入成本、机会成本等加以确定。为体现公平,对补贴标准实行差异化和动态化管理[7]。其中,差异化就是要根据农业资源环境质量的优劣确定不同的补贴标准。如草原生态保护奖补政策中,补贴标准要根据草原类型、退化程度和草地质量等分级核算补偿标准;耕地轮作休耕的补贴标准要根据不同地区不同作物种植的比较收益确定不同的补贴标准[10]。动态化就是要将生态补偿与保护效果相结合,根据成本变化和保护力度,适时调整补偿标准。

4.2.3创新补贴方式除现金直补外,加大物化补助、人才、技术、政策等补贴方式的运用。对森林、草原等公共物品属性强的生态补偿仍采用“直补”方式,对准公共物品属性的生态补偿可采用政府购买服务、设立基金等方式,对竞争性领域的生态补偿采用贷款贴息、先建后补、以奖代补、财政资金股权量化、担保服务等方式。

4.2.4丰富补贴模式农业资源环境保护大多具有公共物品或准公共物品属性,宜采用政府补偿为主市场补偿为辅两者结合的模式。其中,政府补偿除继续实施中央政府纵向转移支付或建立专门性的生态补偿基金外,应加快完善跨区域、跨流域间政府横向转移支付制度,并积极探索政府赎买制度。对于竞争性领域,宜采用市场补偿模式,通过许可证交易、使用权交易等实现生态服务的受益者与提供者的平等交换。

4.3健全法律法规,增强政策执行力度

加强中国农业绿色发展的法律法规建设,采用立法方式强化农业绿色发展财政支持政策体系,从法律层面规范和约束农业绿色发展补贴行为,使之常态化、法制化,增强其权威性和强制性。以法律形式明确农业绿色发展支持政策的资金来源、补贴对象、补贴范围、补贴标准、法律责任等,提高政策执行力度[11];同时将阶段性的补贴政策纳入相应的补贴条例中,以确保补贴政策实施的严肃性、规范化、法律化,促进政策的连续性、稳定性和可操作性[12]。

4.4建立激励约束机制,确保政策目标落实

在政策顶层设计中,注重强制性投入与自愿性投入支持的结合,尤其是在竞争性领域,要积极探索构建农业生产经营者和广大农户采取转变农业发展方式、注重农业资源环境保护的内在激励机制,形成农业绿色发展的内在动力。同时,分类制定农业绿色发展政策绩效评价的指标体系,从数量、质量、投入产出效率、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度等多个维度,科学评价农业绿色发展政策目标的实现程度和预期效果[13]。评价结果作为政策取消、调整、存续的重要依据,完善政策实施效果与任务数、资金量相挂钩的约束机制,确保政策目标落实。

参考文献

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[8]崔海霞,宗义湘,赵邦宏.欧盟农业绿色发展支持政策体系演进分析—基于OECD农业政策评估系统[J].农业经济问题,2018(5):130-142.

[9]彭炎辉.耕地地力保护补贴政策的效果评价及改进建议[J].中州学刊,2017(12):48-53.

[10]刘振中,刘瑾,周海川.耕地轮作休耕制度试点的若干问题与对策[J].中国经贸导刊,2016(9):18-19.

[11]于法稳.中国农业绿色转型发展的生态补偿政策研究[J].生态经济,2017,33(3):14-18.

[12]赵之菀.我国农业补贴改革及其法律思考[J].江苏农业科学,2017,45(9):317-320.

[13]浙江省财政厅课题组.浙江省建立绿色生态为导向的财政支农政策体系研究[J].当代农村财经,2017(10):2-9.

作者:周清波 肖琴 罗其友 单位:中国农业科学院农业资源与农业区划研究

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