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财政转移支付制度

20/03/17 阅读:

一、转移支付制度

转移支付是政府间的一种补助,它是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础,以实现各地公共服务水平的均等化为主旨,而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。我国的财政转移支付制度包括财力性转移支付和专项转移支付两类。财力性转移支付是指对自有财政收入(含按财政体制规定上级财政给予的返还与补助收入)不能满足支出需求或上级政府出台减收增支政策形成财力缺口的地区,按照规范的办法给予的补助。接受补助的地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用。财力性转移支付不规定具体用途,由接受拨款的政府自主使用,所以又称一般性转移支付或无条件转移支付,其目标是基本公共服务均等化。目前,财力性转移支付主要包括:1.一般性转移支付,它是实现地区间公共服务均等化的有效手段,作为分税制财政管理体制改革的配套措施,从15年起中央对财力薄弱地区实施一般性转移支付;2.民族地区转移支付;3.调整工资转移支付;4.农村税费改革转移支付;5.缓解县乡财政困难转移支付;6.其他财力性转移支付。专项转移支付是指上级政府对承担委托事务、共同事务的下级政府给予的具有指定用途的资金补助,以及对应由下级政府承担的事务给予的具有指定用途的奖励或补助。

二、转移支付的分类

(一)一般性转移支付

税收返还。它是我国分税制财政体制改革后为保各级政府既得财力而采取的一种财力转移支付方式。中央财政对地方税收返还数额,以年为基期年核定。按照年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况,合理确定年中央从地方净上划的收入数额,并以此作为中央对地方税收返还基数,保证年地方既得财力。14年以后,税收返还额在年基数上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税增长率的1:0.3系数确定,即全国增值税和消费税每增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%。

(二)专项补助

专项转移支付是指在中央与地方预算中,不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内,由中央财政根据特定用途,增拨给地方财政部门的专项预算资金。

三、我国财政转移支付的制约因素

我国目前实行的不是很规范的转移支付制度。主要制约因素:一是各级政府的职责和事权尚未明确划分,财政支出的划分与事权是紧密联系的,难以确定标准的收支概念;二是我国的中央财政十分困难,使转移支付制度缺乏充足的财力支持;三是既得利益调整的力度过大,困难很大;四是由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素影响,地区间经济发展水平相差很大、发展能力存在极大差别,致使通过转移支付实现地区均衡难以在短期内实现;五是基础性数据统计、收集有很大难度。

四、国外转移支付情况

(一)澳大利亚

澳大利亚的均等化转移支付由联邦拨款委员会操作,拨款委员会以一套公式来测度各州的财政能力与需求,在此基础上决定拨款的分配,对第i州的拨款=标准财政补助+对第i州的收入补助+对第i州的需求补助-对第i州的专项拨款。式中,标准财政补助是按该州人口乘以一个全国统一的人均拨款额来确定的。其主要目标是从总体上弥补财政收入的纵向不平衡。收入补助考虑由于一州收入能力不足而应得的补助;需求补助考虑由于一州的特殊需求而应得的补助。

(二)美国

美国的专项转移支付分为两种基本形式:一是项目专项补助,联邦政府可根据自己意愿确定补助标准;二是公式专项补助,联邦政府依据有关法律规定的公式确定补助对象和补助标准。其中,公式专项补助占1/3,项目专项补助占2/3。在转移数额上,专项补助占有较大比重;在使用上,一般联邦对州一级的补助主要用于失业救济和其他福利转移支出,州对地方一级的补助则主要用于教育。

(三)加拿大

加拿大的转移支付包括:一是财政均等化计划,二是固定项目补助,三是援助拨款计划。加拿大的固定项目补助是联邦政府对省级政府负责的两项主要公共服务健康和高等教育进行专项补助的一种形式。其目的在于使各省负责的两项主要的公共服务教育和卫生能够达到国内平均水平。加拿大援助计划是联邦政府对省在社会福利领域提供资助的一种形式,包括盲人补贴、老年人补贴、残疾人补贴和失业救济。其目的在于消除和制止贫困,提供基本的社会保障,并带有联邦与省双边协议的某种性质。对一般省份,联邦政府负担支出的一半;对较富裕的省份,联邦政府则负担支出的一半以下。

(四)日本

在日本的转移支付制度中,并不仅仅使用某一种补助方法,而是综合运用规定用途与不规定用途、附加条件与无附加条件的补助方式。一般地,中央政府为了平衡各地区财政收入水平差异,则采取不规定用途的无条件补助方式,这样能够直接增强低收入地区的财政能力;而为了增强地方提供某一种或几种公共产品的能力,则较多地采用附加条件的专项补助方式。通常,一般性补助是促进公平、实施地区间财政收入协调政策时所采取的主要方式,而专项补助则有利于达到效率目标,提高公共产品的供给水平。因此,这种交叉运用也是有主次的。

五、经验借鉴

(一)无条件财政转移支付对资金的使用没有明确的规定。因此,无法确知所有的补助金是否都最终用于那些优先选择的公共物品上,不利于政府实现特定的政策目标。但是,它可以弥补地方政府一般性财力的不足,对于它的使用,地方政府拥有较大的自主权,有利于地方政府实现范围广泛的政策目标和普遍改善地方居民的福利水平。

(二)中央政府利用非配合财政转移支付支持地方政府供应特定公共物品和服务,可以使地方将补助金全部供应特定公共物品和服务的政策目标。但是,它可能造成中央政府在供应该公共物品和服务上对地方政府的替代作用,不利于提高地方政府的积极性,造成地方居民福利水平的非最优化。

(三)中央政府为实现促进地方在某一特定的公共物品和服务增加供应的政策目标时,配合形式的财政转移支付是达到预期政策目标的最佳形式。与无条件财政转移支付相比,达到相同政策目标,中央政府所需支出的补助金较少,而且要求地方政府进行配合,可以提高地方政府的责任感和积极性。与非配合财政转移支付相比,配合财政转移支付更易达到预期的政策目标,也不会造成地方居民福利损失。

六、结论

(一)增加一般性转移支付,减少专项转移支付

一般转移支付没有给地方政府规定资金的具体使用方向,只是政府财力的补充,下级政府拥有较大的使用自主权。主要目的是用来平衡地方预算,满足地区基本开支的需要,因而更能体现公平原则,避免了专项转移支付的随意性。世界各个国家,大部分都是一般转移支付为主,专项转移支付限定在需要多级政府共同分摊成本的某些基础项目和公益事业上。而我国目前专项转移支付范围过宽,费用分摊标准和专项资金在各地之间分配也缺乏严格的制度约束。因此,应该压缩专项转移支付规模,大幅度增加一般转移支付。

(二)采用因素法转移支付公式代替现行基数法公式

采用“因素法”替代“基数法”。采用基数法确定各级地方政府的财政收支基数是不合理的。因素法的基本特点是:选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素,如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等,以此确定各地的转移支付额。为了鼓励各地加强税收的征管,提高地方上增加收入的积极性,可考虑收入努力因素,如各地财政收入占GDP的比重。因素法有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性,规范中央与地方之间的财政关系,提高财政管理的科学化程度。

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