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区域生态发展财政补偿问题分析

2019/04/22 阅读:

摘要:对区域发展不平衡问题,政府应积极予以解决,而经济法应作为保障区域发展权、促进区域协调平衡发展的主导法。经济法保障区域平衡发展的主要手段是通过财政补偿制度,给予生态发展落后地区倾斜性的财政补偿,促进区域内生态与经济的协调、可持续发展。鉴于西双版纳区域发展不平衡问题十分突出、河流生态环境保护力度不足,运用经济法中财政补偿这一宏观调控手段尝试予以解决,并提出了促进西双版纳生态发展的建议。

关键词:区域生态发展;财政补偿;西双版纳

区域发展不平衡仍为我国当前的主要问题。如何促进区域平衡协调发展是经济社会发展的关键,生态发展也是缩小区域发展差距不容忽视的一个方面。环境问题伴随经济发展过程产生,所以从本质上讲,生态问题就是经济问题,生态发展问题就是生态环保与经济发展之间的不平衡问题,因此在促进生态发展的过程中,要将生态问题与环境问题结合起来。此时作为宏观调控手段的财政补偿制度,为解决这一问题提供了一个路径。尤其是生态财政转移支付手段,根据“谁受益谁补偿”的原则,对因进行生态环保而丧失发展权或发展权受限的予以经济和生态上的补偿,可使生态环境的保护者与受益者之间形成良好的激励机制,从而达到生态与经济的平衡,缩小区域发展差距、消除贫困,建设和谐美丽中国。西双版纳区域发展不平衡始终是制约其经济发展的重要因素,因此本研究旨在通过对这一问题的研究,以期能够对西双版纳经济与生态发展之间如何协调平衡、消除贫困、缩小区域发展差距,提供一个思路。

一、生态发展的财政补偿相关理论

(一)生态发展理论可持续发展是要追求环境保护与经济发展的一体化,需要将环境保护与经济发展这两个方面结合起来,使两者协调统一,即在发展经济时要考虑到生态环境保护的需要。消除贫困、缩小差距是全球奋斗的目标。可持续发展要将经济发展和消除贫困放在第一位,生态环境的保护不能抵制该区域经济发展的需求,经济法应在协调区域发展方面实现生态与经济的协调可持续发展。生态发展理念来自可持续发展理念,是由“生态”和“发展”组成的复合词。生态发展是指生态与经济之间的协调、可持续发展,以消除贫困、缩小区域差距为目标,兼顾生态效益、经济效益、社会效益,是生态意识、生态制度、生态经济的全面发展。要求生态发展是生态与经济的公平、协调发展;消除贫困,解决区域发展不平衡的问题,缩小区域发展差距,促进区域经济平衡发展。同时,对区域发展而言,生态发展的核心在于缩小区域发展的不平衡,经济法对生态发展的贡献从财税法的角度来说,由于促进生态发展而带来的不平衡问题,可经由财政的生态转移支付制度来解决。

(二)转移支付理论生态发展财政补偿的理论基础,来自经济学家萨缪尔森提出的公共产品理论,公共产品因其非竞争性和非排他性,使其不同于一般产品。在该理论中,将生态发展视为公共产品。河流这一生态系统也属于公共产品。由于所有人对公共产品均有需求却均不愿意进行投入,生态环境将持续恶化,生态发展问题无从谈起。如果以强制的法律手段维护生态发展,禁止某些区域的生态产品使用行为,又会造成生态保护与区域发展不协调的现实困境。因此,需要政府部门进行财政补偿或财政转移支付,将上级财政的收入补偿给因生态发展影响经济发展的区域或个人,或将上级政府财政的收入转移支付到下级政府财政,鼓励下级政府实施积极的环境发展策略。

(三)生态发展财政补偿制度的界定1.生态发展财政补偿制度的概念在生态环境保护与经济发展的协调方面,转移支付也成为一项重要的制度手段。李传轩认为,生态转移支付“是指国家为了解决生态财政失衡、维护生态公平、提升生态效率而进行政府之间的财政资金转移活动”。这一概念揭示了生态转移支付主要解决生态不公、生态低效和生态失衡的问题,本质上是一种生态补偿。袁华萍认为:“生态财政转移支付是指生态环境财政预算资金在政府之间或其他生态功能的提供者、受害者之间的转移,是实现生态补偿的重要手段”。这一界定也同样将生态财政转移支付作为生态补偿的手段。本研究认为,生态发展财政补偿制度是指政府对因进行生态环境保护而丧失经济发展权或经济发展权受限的地区、企业组织、居民等采取的财政转移支付调控手段,根据“谁受益谁补偿”原则,由获得生态发展效益的地区,向因生态保护而失去经济发展权或经济发展权受限的地区或企业法人组织等进行财政补偿,包括中央政府对地方政府的转移支付、上级政府对下级政府的转移支付、地方政府之间的财政补偿、政府对相应企业法人组织、居民的财政补偿,使丧失发展权或发展权受限的地区、企业法人组织获得补偿,减少因发展经济而大量开发生态环境的行为,从而促进城乡、区域协调平衡发展。2.生态发展财政补偿的法律特征生态财政补偿作为经济法的宏观调控手段,通过政府之间生态财政转移支付,可将中央政府或同级其他政府的财政资金转移到生态环保资金匮乏的地区,从而促进该地区的生态环境保护工作,避免因发展经济而带来的过度资源环境开发。通过上述关于生态发展转移支付概念的阐释,可概括出生态财政补偿应具备以下特征:(1)生态发展财政补偿的主体包括两类:一类是启动主体,主要是中央政府和地方政府;另一类是接受主体,除了下级地方政府之外,应包括那些因保护生态环境而丧失发展权或发展权受限的私人组织和公民个人。(2)生态发展财政补偿应当以弥补生态发展过程中,因保护生态环境而丧失经济发展权或发展权受限为主。从补偿范围来说,应当是针对生态发展的专项补偿,尤其是对生态发展落后地区及其原住民的财政补偿。(3)生态发展转移支付的预算安排,应当根据生态保护与经济发展的能力进行倾斜安排,对经济欠发达、生态保护力度不够的地区补偿较多财政资金,反之则相应减少。

二、西双版纳区域生态发展概述

(一)发展现状西双版纳作为一个世居多民族自治州,近年来在中央政府和云南省政府的扶持下,经济取得了相应发展,全州生产总值增幅较大,尤其以第三产业发展最快,城乡居民人均收入也有所增加。2016年以来,西双版纳政府结合本州情况,制定下发了一系列促进生态发展文件。比如,《关于培育壮大生态经济产业的意见》将特色生物、加工制造、健康养生、信息及现代化服务、清洁能源等作为全州六大生态产业予以重点发展,并提出了坚持“保护生态环境,发展生态经济,弘扬生态文化,建设生态文明”的发展思路,以突出发展特色优势产业,加快形成新的产业集群,打造全州经济增长新引擎为发展目标。在纳板河流域自然保护区也进行了各种管理模式的探索,取得了相应的成效,尤其是对边境水域渔业资源的保护取得较好的成果。纳板河作为澜沧江的支流之一,对其进行生态环境的保护也是对澜沧江—湄公河流域的保护。在州政府、州委的一系列政策引导下,西双版纳经济发展取得了一定程度提高,人民生活水平也比以往有所提高。

(二)发展存在的困难西双版纳为了发展经济,往往通过开发自然资源等方式进行经济建设。比如,旅游业的发展往往以开发当地的生物多样性、民族村寨特色为支撑。在这种发展模式下,产生了一系列区域发展不平衡问题,如生态保护失衡等,导致西双版纳城乡差距拉大、贫富两极分化严重,主要表现在以下几方面:1.经济作物种植与森林生态功能保护不平衡西双版纳橡胶总面积约占全国总面积的26.6%,年产干胶约占全国的34.5%,橡胶种植面积和干胶产量居全国第一;普洱茶的产量也同样居全国第一。但是,大面积单一种植橡胶和茶叶造成了西双版纳深林生态功能下降,主要表现为垦殖区水源明显减少、水土流失加剧、土壤肥力减弱、河流蓄水量下降、森林病虫害增多等生态问题。2.农业发展与环境污染之间不平衡西双版纳具有得天独厚的地理及气候条件,药用植物、热带水果、热带花卉十分富集,于是发展生态特色农业成为农民增收、脱贫致富的主要收入来源。但是,随着畜禽养殖的发展,农药化肥、农用薄膜不合理使用,在一定程度上造成了农村环境的污染和破坏。令人担心的是,目前很多干部和群众对这些问题的危害性认识不足,农村生态环保力量普遍薄弱。3.自然保护区与非自然保护区居民发展不平衡西双版纳生态资源丰富,建立了多个国家级自然保护区和省级自然保护区。随着自然保护区的开发,带来了一系列第三产业的发展,如旅游业、餐饮业等使得自然保护区周边居民收入大幅度增加,生活水平提高。但是,非自然保护区内的居民的收入来源单一,主要靠传统农业种植,因此收入极低,仍处于极端贫困状态下,由此导致了居民贫富差距扩大,区域发展不平衡。4.生物多样性保护发展受限近年来,随着野生动物种群数量不断增加,西双版纳州野生动物侵权呈现上升趋势。在补偿方面,虽然国家不断加大补偿的标准,但是与受害群众的直接损失和期望值还有很大的差距,不仅严重地影响了山区群众正常的生产、生活秩序,而且影响了山区群众全面建设小康社会的步伐,挫伤了群众保护野生动物的积极性。5.水污染与治理投入之间的不平衡西双版纳州主要河流的水环境形势严峻,尤其是澜沧江水污染综合防治任务十分艰巨。纳板河自然保护区周围渔业资源和水生态环境保护力度不够,生物多样性遭到破坏,为了维持生活,周围居民砍伐森林的情况多有发生,森林生态系统破坏严重。居民生活用水污染严重,城市与乡镇污水处理基础设施建设不完善,一些企业污染处理设施落后,超标排放、偷排等现象依然严重。这些问题严重造成了西双版纳水资源保护的不平衡、不完备。

三、西双版纳生态发展财政补偿制度

(一)生态发展财政补偿措施及补偿效果西双版纳州为了解决发展不平衡问题,进行了相应的财政补偿,也取得了一定的成绩。云南省政府和西双版纳州政府投入大量财政资金进行经济作物和自然保护区等方面的建设,通过整合投入大量资金进行环境友好型胶园和生态茶园建设,每年州财政预算安排相应的资金进行两园建设。目前,已建设完成33.79万亩生态胶园、45.17万亩生态茶园,增加了群众的收入。州政府自2012年起,通过州财政安排不低于1000万元的热区生态农业产业发展专项资金,重点用于建设高原热区生态特色农产品精深加工等的扶持,采取以奖代补、保险补贴、信用担保等多种扶持方式,充分发挥财政的引导和杠杆作用。同时,州政府及全州居民对当地的河流保护观念也日益加深,尤其是在纳板河周围,通过业务培训和法律宣传等活动,周围群众对纳板河保护的积极性和参与度得到提高。

(二)生态财政补偿制度的特征西双版纳生态财政补偿为该地区生态发展提供了一定的保障,对生态与经济的协调发展起到了一定的作用,具有以下特征:1.主体方面启动西双版纳生态财政补偿的主体主要是云南省政府和西双版纳州政府,少数情况下是中央基于区域平衡发展进行的财政转移支付。接受生态财政补偿的主体主要是州政府及各个下辖的市县乡镇,仅限于政府之间转移支付,尚未涉及生态发展专项补偿、对企业和经济落后地区原住民的补偿。2.补偿形式西双版纳生态财政补偿应涉及自然保护区建设、经济作物种植技术改进、生物多样性保护等方面,但是目前多为专项财政转移支付,主要针对水利建设、医药发展、公共交通等方面,未涉及生态发展补偿的根本领域,导致未得到补偿的地区及该地区的原住民仍然处于极端贫困的状态,进而导致该区域发展不平衡。3.补偿区域的范围导致发展不平衡未得到政府生态财政补偿的地区经济十分落后、贫富差距严重。比如,由于自然保护区的建设,保护区的居民出于对保护自然区的要求使得经济发展变得非常困难,有的区域受到转移支付和财政补偿(如傣族园),则当地居民生活水平大幅度提升,这样一来就会使得经济发展与生态发展相互协调。

四、建议

(一)扩大接受生态财政补偿的主体范围由于财政补偿的主要目的在于发展经济、消除贫困、缩小区域发展差距,因此可将生态补偿与扶贫工作相结合,对经济落后产业进行产业扶贫,对农村贫困居民进行精准扶贫,将企业组织和农民个人纳入进接受补偿的主体范围。尤其是小型民营企业在放弃自身营利的考虑转而投入生态环境保护时,对其进行生态资金补偿是非常必要的。

(二)积极促进纵向转移支付向纵横结合的转移支付形式转变如果长期以纵向转移支付为主,将会降低地方政府的生态发展积极性;如果增加横向同级政府间转移支付,既可减少上级政府的财政压力,同时也可对同级地方政府进行激励,促使其由依靠上级政府“输血”转为依靠自身经济建设“造血”。

(三)拓宽转移支付投融资渠道西双版纳传统的转移支付资金来源于地方税收等财政资金,如果一味地将政府财政资金用于生态转移支付,可能减少其他生态发展领域的资金补偿力度。因此,在长期财政总资金可能不变情况下,应拓宽生态财政转移支付投融资渠道,如降低生态资金贷款利率、减免生态企业的所得税等,减少政府生态财政补偿的压力,敦促企业组织等采用清洁能源、采取清洁方式生产制造。

(四)建立健全生态财政补偿监督管理机制建立西双版纳生态财政补偿监督管理机构,负责生态转移支付资金的“来源”和“去向”,并对其实施效果进行“回头看”式的评估,确保生态财政落到实处,确保生态财政发挥最大价值。

五、结论

生态发展是人类生存发展的重要课题。随着国家对生态环境保护和经济发展的高度重视,可以看出生态与经济的文明、可持续发展成为我国社会主义现代化建设中的关键因素。因此,国家应积极使用财政政策这一宏观经济调控手段,对生态发展予以支持保障。对经济落后地区,更要加大倾斜力度予以财政保障,以确保区域生态平衡、城乡生态平衡。本研究结合西双版纳实际情况及现有的财政补偿政策进行分析,希望研究结果能对西双版纳的生态发展在财政补偿方面有所参考,以期对西双版纳区域经济发展与生态环保之间的平衡、缩小区域发展差距有所裨益,对西双版纳生态环境保护有所启发。

作者:昆明 张娜娜 单位:云南民族大学

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