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房价波动的财政效应研究

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内容提要:本文将房价、土地财政和地方政府债务纳入同一经济系统,分析了三者的作用机制,并采用2010-2015年的面板数据进行了实证研究。结果表明:土地财政是联结房价和地方政府债务的中间变量,房地产市场是土地财政增收的重要保障,而土地财政增收可以暂时缓解地方政府债务压力,间接促进了债务规模的上升。据此,在调控房地产市场和治理地方政府债务问题时,建议中央政府加大对地方政府的财政转移支付,而地方政府应挖掘新的财政增收方式。

关键词:房价;土地财政;地方政府债务

早在2013年,习近平总书记在加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习时就指出,通过完善土地政策和财政政策来调整房价。而各级地方政府也采取了多种宏观政策调控房价,取得了一定的效果(万阿俊,2015),但仍引发了较多的问题,其中一个被学术界乃至决策层所关注的重要问题是地方政府债务的高涨。据统计(陈瑞,2017),地方政府债务和房价两者呈现同向上涨的趋势。在2017年中央经济工作会议上,习近平总书记又同时提到促进房地产市场平稳健康发展和地方政府债务整治。在此背景下,研究两者的关系,对政府债务治理和房价调控问题有着重要的理论与政策意义。

一、相关研究文献综述

近几年,学界流行一种观点认为,土地财政是联系商品房价格与地方政府债务的中间桥梁。一方面,地方政府对土地财政的依赖,唐鹏等(2014)基于1998-2010年面板数据,采用差分GMM模型,从财政、经济、政治、土地市场等角度阐释了地方政府依赖土地财政的机理。而住房用地通常“招拍挂”的形式出让,对价格几乎缺乏弹性,地方政府会辅之以相关政策催生房地产市场繁荣,进而促进土地财政增收,王举等(2008)发现地方财政对土地财政的依赖与房价变化方向相同,进一步地,吕炜和刘晨晖(2012)利用系统GMM方法,研究了以财政支出和土地财政为重点的财政因素对房地产投机泡沫变化的影响,结果表明房价上涨对财政增收起到促进作用。这与李怀和何富彩(2016)得出房价上涨与土地财政激励存在显著正相关的结论相一致。与此不同的是,王斌和高波(2011)、张莉等(2011)等发现土地财政反而对房价上涨产生抑制作用。另一方面,地方政府通过土地抵押获得银行贷款和以土地出让收益为担保发行城投债①,土地财政增收导致地方政府债务规模的增加。地方债的发行受地方政府的信用水平、财政收入水平、地方经济政策以及所在区域的经济规模等因素的影响(LiandBorn,2006;BrogaardandDetzel,2015;贺力平等,2016)。刘德炳(2013,2014)通过调查千余个市县级单位审计数据发现,通过土地出让等获得资金规模越高的省份,其地方政府越依赖于这种偿债途径,较高的土地价格使得偿债资金的筹集相对便利,即土地财政收入越高,地方政府越容易获得借款,相应债务规模越高。吉瑞等(2015)等基于融资约束的视角构建了地方政府投资和土地财政的理论模型,采用2002至2010年相关省级面板数据,发现地方政府投资受到了融资约束,并过度依赖于土地出让收入。秦凤鸣(2016)采用2010-2013年地级市城投债的面板数据研究发现,土地财政增收有助于地方政府偿债能力的提高。范剑勇和莫家伟(2014)构建了工业投资者-地方政府数理模型,地方政府举债规模表现为其所能动用资金的实力,强化了地方政府举债的激励,进一步的实证分析发现,未来土地财政收入对债务规模起到了杠杆作用。地方政府债务融资依赖土地储备作为抵押品,并以土地升值为还款来源,这也充分体现在地方政府自觉不自觉地总是催生房地产市场、土地市场供不应求的假象(贾康,2015)。综上所述,已有的研究在理解房价、土地财政与地方政府债务的关系方面已经给出了一些有价值的结论,但仍存在以下三个方面的不足:第一,大多学者研究了其中两个变量之间的关系,没有分析土地财政在房价影响地方政府债务过程中的传导作用;第二,大多学者以地方政府发行的城投债作为地方政府债务的代理变量,少有采用地方政府债务的真实数据,数据的不准确必然会影响结论的准确性②。第三,据不完全观测,还没有对房价、土地财政、地方政府债务做动态分析的研究。本文将分析土地财政在房价影响地方政府债务中的作用,并采用真实的债务数据,基于多种计量方法进行实证检验。

二、作用机理分析

(一)房价对土地财政的作用机制

③窄口径的土地财政主要包括土地出让金,以及与房地产有关的税收收入,简言之,地方政府通过出让土地使用权用于增加的本级政府的财政收入,更直白一些就是“以地生财”。房价指包括住宅、办公楼和商业用房的商品价格,在考察房价对土地财政的影响时,主要有以下机制产生作用。一方面,房价影响土地出让收入。房价上涨导致地价上涨,国有建设用地出让面积和总价款随之上涨,特别是“8.31”大限以来,地方政府高价出售商品房建设用地,从而带动土地出让收入增加。另一方面,房价影响房地产相关税收。房地产相关税收包括房地产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、土地增值税,这五个税种收入直接源于住房不动产,特别是在我国房地产市场规模巨大的现实情况下,房价上涨直接使得房地产相关税收增加。此外,房地产市场的繁荣加剧了基础设施建设的资金需求,而基础设施建设的完善又进一步促进了房地产市场的繁荣,提升该地区土地价值。

(二)土地财政对地方政府债务的作用机制

地方政府债务是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证,广义上包括政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务,本文采用的是政府负有偿还责任的债务。房价的快速上涨伴随着土地财政的增加,又由于土地财政的快速上涨,地方政府融资平台又具有政府背景,为其贷款提供了安全保障,促使相关金融贷款机构将信贷资产的配置向地方政府债务倾斜,为地方政府获得债务收入提供了支撑。一方面,土地价格上涨使得土地资产的评估价值大幅上升,为地方政府获得银行贷款打了下基础,另一方面,土地财政增加使得地方政府的偿债能力被相关金融贷款机构普遍看好,这为地方政府融资平台获得更高的贷款信用评级从而顺利完成债务融资创造了便利条件。加之预算软约束④的存在,地方政府更容易获得债务收入,过度举债的激励导致了债务规模高涨。

三、数据处理与实证分析

(一)变量定义

地方政府债务来源于各省、自治区(西藏除外)、直辖市和部分计划单列市截至2016年1月发布的当地政府债务审计结果及2015年8月国务院审议批准地方政府债务限额的议案决议,还有2017年3月公布的专项债券的信息披露文件和信用评估报告,并进行如下处理。2013年6月的数据完全,是估计弥补其他年度缺失值的基础。将3个单独发布审计结果的计划单列市(青岛市、宁波市、厦门市)的债务与所在省份合并计算。由于2013年底各省市、自治区的地方债数据不全⑤,为保持数据的一致性,本文有合理的理由将各省市、自治区2013年底的债务规模替代为2013年6月底的债务规模,其他缺失数据按规律推算补齐。考虑到数据的可获得性,将土地财政的计算公式确定为土地出让金、土地增值税、城镇土地使用税、耕地税、契税、房地税和相关的企业所得税之和。房价采用的是既包括住宅、又包括办公楼和商业用房的“商品房平均销售价格”指标。

(二)描述性统计性分析

地方政府债务、土地财政、房价均为当年价格,为了剔除价格因素的影响,以2009年为基期,利用CPI价格指数将变量中的名义变量转换为2009年的不变价格变量。CPI指数来源于各省市、自治区统计年鉴,商品房平均销售价格来源于《中国区域经济统计年鉴》,土地出让收入、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、房产税、相关企业所得税来源于《中国国土资源统计年鉴》。

(三)面板格兰杰因果检验

格兰杰因果检验的核心思想是:若一个事件过去的行为会影响另一个事件的当前行为,则存在单向因果关系;若双方的过去行为在相互影响着对方的当前行为,则存在双向因果关系,故引入两种假设检验的方法来分析房价、土地财政及地方政府债务的相互作用。第一种方法为标准的格兰杰因果检验,即检验系数的联合显著性(所有系数联合均等于零)。第二种方法检验系数之和是否显著异于零,以考察滞后解释变量对于被解释变量累积影响的显著性(Justesen,2008),作为标准格兰杰因果检验的补充⑥,结果如表2所示。表2显示,联合显著性检验Wald统计量及系数和检验Z统计量至少在5%的水平上显著,拒绝房价不是土地财政格兰杰因的原假设;也拒绝了土地财政不是地方政府债务格兰杰因的原假设。因此,土地财政是房价作用于地方政府债务的中间变量。

(四)协整检验

考虑到宏观数据的时间跨度不大,无须对面板序列的平稳性进行单位根检验,⑦下一步进行协整检验。协整的经济含义在于说明变量之间存在长期稳定均衡的关系,尽管变量在短期具有各自的变动趋势,但长期具有协整均衡关系。由于样本量较少,本章借鉴Pedroni(2000)⑧选择PanelPP、PanelADF、GroupPP、GroupADF四个统计量来检验各面板变量之间是否存在协整关系,这四个统计量具有较好的统计性,比其他统计量能更准确地说明面板各变量之间的协整关系。

(五)脉冲响应分析和方差分解

进一步地,采用脉冲响应函数和方差分解分析房价、土地财政与地方政府债务规模之间的动态关系。按照房价→土地财政→地方政府债务的序贯特征,采用Choleski分解,进行脉冲响应分析和方差分解。脉冲响应函数反映了随机扰动项的一个标准差冲击对内生变量当期和未来的影响。本章主要关注地方政府债务作为因变量时来自土地财政及地方政府债务自身滞后值的一个标准差冲击所产生的影响及路径变化,以及土地财政作为因变量时来自房价及土地财政自身滞后值的一个标准差冲击所产生的影响及路径变化。

四、结论与政策建议

将房价、土地财政和地方政府债务纳入同一经济系统,采用面板格兰杰因果检验、面板协整检验、面板VAR分析了三者的动态关系。结果表明:第一,房价是土地财政的格兰杰因,土地财政是地方政府债务的格兰杰因,即土地财政是房价作用于地方政府债务的中间变量。第二,房价可解释土地财政波动5.68%的部分,而土地财政可解释地方政府债务8.13%的部分。第三,三者之间存在稳定的均衡关系,土地财政受房价的影响在第1期期初达到最大,表明房地产市场是土地财政增收的重要保证;而地方政府债务对于来自土地财政的标准差冲击缓慢下降,表明土地财政增收可以暂时缓解地方政府债务压力。1.中央政府应加大对地方政府的财政转移支付。房地产市场有利于土地财政增收,解决地方财政拮据问题,由于财权和事权不匹配导致地方政府缺乏调控房价动机,加之我国实行的是五级行政体制,上级政府对下级政府的监督考察难以到位,地方政府调控房价时容易产生缺位。中央政府须加大对地方政府的财政转移支付,一方面,中央政府范围内的事权不应要求地方政府配套支出责任,减轻地方政府的支出负担;另一方面,中央政府应按照因素法增加一般性转移支付的分配,并规范专项转移支付资金的分配,减少对缺乏比较优势地区的生产性投资补助,清理整合专项转移支付资金。2.地方政府应挖掘新的财政增收方式。地方政府可以引进民营资本参与地区大型项目建设,特别是大力引进推广PPP模式满足公共设施基础建设的资金需求,同时结合自身的实际财政状况,循序渐进搞建设推进城镇化,不应盲目过度举债投资搞建设。3.各级政府须严密防控房地产市场风险和债务风险。地方政府借助融资平台举债,多以土地抵押向银行借款,十九大报告已明确提出“房子是用来住的,不是用来炒的”,房价下跌已成为比较明朗的趋势,土地财政增收空间有限,影响地方政府融资能力、债务偿还能力,甚至可能引发债务违约,并传导至其他机构产生连锁反应。地方政府应按照中央部署,既要合理安排新增债务满足必要融资需求;又要完善债务管理制度,通过债券置换存量债务,减轻利息负担,缓解偿债压力,防控债务风险。

参考文献:

[5]张莉、王贤彬、徐现祥.财政激励、晋升激励与地方官员的土地出让行为[J].中国工业经济,2011(4).

[6]卢洪友、袁光平、陈思霞、卢盛峰.土地财政根源:"竞争冲动"还是"无奈之举"?———来自中国地市的经验证据[J].经济社会体制比较,2011.

[7]王斌、高波.土地财政、晋升激励与房价棘轮效应的实证分析[J].南京社会科学,2011,(5).

[8]刘德炳.地方债重压,土地财政撑不住了[J].中国经济周刊,2013(24).

[9]范剑勇、莫家伟.地方债务、土地市场与地区工业增长[J].经济研究,2014(1).

[10]唐鹏、周来友、石晓平.地方政府对土地财政依赖的影响因素研究--基于中国1998-2010年的省际面板数据分析[J].资源科学,2014(7).

[11]吉瑞、王怀芳、朱平芳.融资约束、土地财政与地方政府投资行为[J].统计研究,2015(12).

[12]贾康、梁季.市场化、城镇化联袂演绎的"土地财政"与土地制度变革[J].改革,2015.

[13]万阿俊.房地产价格变化对利率波动的溢出效应[J].金融论坛,2015,20(10).

[15]贺力平、谈俊.债务率与经济周期的关系[J].金融论坛,2016,21(11).

[16]李怀、何富彩.土地财政、城镇化因素对房价影响的实证分析———基于中国1999-2014年各省房价的面板数据[J].价格理论与实践,2016(9).

作者:陈瑞;卞洋;黄映红;李琳

房价波动的财政效应研究责任编辑:张雨    阅读:人次