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强化地方财政监督工作对策

2016/07/26 阅读:

党的十八大对财政监督工作提出了“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”、“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”、“让权力在阳光下运行”等多项要求。作为为财政资金保驾护航的财政监督部门,深入贯彻落实党的十八大精神,确保十八大报告中提出的一系列治国理政特别是“四个全面”战略布局得到有效落实是其职责所在;尤其是当前地方财政监督的创新改革举足轻重,应该不折不扣地贯彻执行。

一、当前监督现况

一是监督方式仍然老套。尽管网络建设尤其是财政系统努力了这么多年,“金财工程”搞得那么响,但与财政监督实际操作衔接不多。目前的监督检查仍然是以查账为主的老方式老方法,几十年了都没有改变,没有创新,而且有的查账检查很不负责任,走过场的多得是。一方面是多数监督检查活动仍是“老查账”,去一个单位查账十天半月,甚至数月半年地凭手工劳动查账翻凭证,帮单位拢账查收支而已,纯粹是“马后炮”式的监督;另一方面是决定是否查处仍由“领导批”,而不是按照法规制度“对号入座”地去依法审查。尤其是谁的官大谁审签处分意见,然后再由执查单位执行处分,因为种种原因甚至是不可告人的因素,往往都是最后处理从轻,甚至大事化小、小事化了,专班小组数人搞了十天半月甚至数月成年地查账定性,结果啥事都没有。再就是要开展某项检查监督,提前下发文件,没有半点保密性,让违法乱纪者明明白白地准备好逃避检查监督,实在是不可取。

二是监督主体仍然混乱。现实存在着多个监督主体,人大常委会、审计、财政、税务机关、资金使用单位主管部门以及会计师事务所、注册会计师等社会中介机构,都拥有对财政经济活动监督检查的权力;各监督主体在财政监督中的地位实际上是一种平行或准平行的结构,即各监督主体根据各自监督的主体法律依据,对监督客体实施财政监督,所不同的只是各监督主体依据的法律层次、法规规定的监督范围、内容的多少和授权的职能权限的差异,多是重叠交叉,特别是同属于政府行政系列的财政和审计部门,均代表政府对财政财务事项进行监督检查和审计,监督审计的范围、内容、实施的方式等方面均具有较大的同一性。财政监督主体的多元化、平行化与职能的重叠化,不仅造成了执法职能相互混淆,出现监督越位或缺位,影响着财政监督执法的严肃性,而且增加了监督成本,降低了工作效率,尤其容易出现争权夺利的严重恶果。而且,现行的财政监督主要是依靠行政手段、被动服务式的检查型监督,未能建立起公正、独立的财政管理型监督体系;财政监督作为财政管理活动的重要内容,未能贯穿于财政管理的全过程;财政监督内容、范围和服务领域相对狭窄,未能实现质与量的根本转变,真正地起到服务于公共财政的作用。

三是法规建设仍然滞后。一是缺乏与财政监督行政法规相配套的具体制度。如为了有效监控和及时查处财政违法行为,《处罚处分条例》赋予了执法主体一定的执法手段和权限,主要包括:要求被调查、检查单位或者个人予以配合的权利;查询被调查、检查单位银行存款的权利;先行登记保存证据的权利;责令停止财政违法行为、暂停拨付财政拨款的权利;公告财政违法行为以及处理、处罚、处分决定的权利等等。以上除了对存款查询、证据先行登记已制定出具体的操作规范外,其他几项尚未规定相应的实施办法。二是缺乏与财政监督部门规章相配套的具体制度。《工作办法》提出了检查、复核和处理相分离的概念,但如何建立起“三分离”工作机制,目前还没有可操作性的具体规定。财政部印发的《关于财政部驻各地财政监察专员办事处建立检查、复核、处理相分离工作机制的指导意见》,也只是提出了相应的指导思想和基本原则,实践中仍难落实到位。三是部分制度规定缺乏适调性。部分具体制度规定不能根据条件变化适时调整完善。如对《工作底稿摘录的内容》,该规则规定要包括“被检查单位违法违规事项发现的日期、凭证号、原会计分录、金额和文件号等”。但随着财政改革不断深入,财政监督检查的对象和内容都在发生变化,如在检查资产管理公司资产处置、国债项目管理情况等工作中,主要是涉及工作程序、工作质量等等,会计账簿已不是检查的主要资料,工作底稿摘录的主要内容也不局限于会计分录和金额。因此,对工作底稿记录的内容要求也应随之变化,这些都有待于分类、细化和完善。

四是整体工作仍然失范。目前的财政监督中随意性较强,财政监督立法和执法工作都相对滞后。一是没有建立规范的财政监督法律法规体系,从法律制度上确保财政事前、事中和事后的监督检查有序运行、有法可依;二是没有建立规范的财政监督检查组织体系,从组织上确保事前、事中和事后监督检查的实施,缺乏规范、法制和严谨;三是没有建立规范的财政监督检查执法体系,从严密程序上保障财政事前、事中和事后监督执法检查的顺利开展;四是财政监督的过程中财政监督目标责任不明确,缺少目标责任约束机制。基本上都是查出问题、没查出问题都检查的日常工作而已,茫茫“账海”,茫然而行。如此监督致使检查人员与工作面极不匹配,往往多是履行差事走过场,很难保证监督质量。

二、监督环境甚差

一是职能定位不明确。直到目前,一些地方对财政监督的认识还不够深刻,未能将财政监督作为加强财政控制、推动财政职能实现、促进整个经济社会健康发展以及助推整个改革的重要手段,而只是将财政监督作为一种应付突发性事件的临时工具,大量只是停留在查账检查翻凭证,查账过后搞总结式的财政业务监督,单纯的事后检查,基本没有开展事前和事中监督乃至整个财政运行分析和评判。理论上讲,财政监督本身属于财政管理的有机组成部分,在管理中属于控制环节,涉及财政工作的方方面面,极具综合性的监督形式,本应参与到财政各项改革中去,对发现的问题及时提出完善财政管理制度的建议,而不是就检查论检查。但当前许多地方的财政监督大多拘泥于单项业务检查,究其原因就是对财政监督的职能认识不清,定位不准,只定位在一种监督和检查行为,而未能赋予内部控制职责和权利,使财政监督在财政管理和改革中显得检查有余而改革推力不足。

二是工作思维不与时俱进。体现为财政工作长期重收轻支、重拨轻管的倾向,监督的范围大部分还只能集中在财政内审、行政事业单位财务收支以及财政收入质量上,且监督的内容狭窄、方法单一。从方式上看,表现为专项性和突击性检查多,日常检查少;从监督环节上看,表现为集中性和非连续性的事后检查多,事前、事中监督少;从监督内容上看,表现为对预算收入检查多,对预算支出检查少,对某一事项检查多,全方位跟踪监督少。这种传统的监督方式,导致监督的范围狭窄,监督的力度受到制约,难以适应急剧变化的社会主义市场经济体制运行的新要求。由于财政监督缺乏对整个宏观环境的考虑和分析,往往偏重于事后监督,使许多违法违纪行为都在既成事实后才被发现,从而造成财政、税收等重大经济领域违法违规行为屡查屡犯,屡禁不止,严重失去了财政监督的积极效果。

三是监督机制不科学。不少地方把财政监督工作理解为一种单纯的事后检查或财政业务,把财政监督部门看成一种机械的检查工具,缺乏高度思考和研究,导致财政监督工作片面化。一是日常监管机制。虽然目前已经明确提出要建立日常监管机制,但在实际工作中,大多数地方的财政监督还未真正介入到事前监管和事中审核,大量精力仍然投入在事后监督环节;二是行政管理机制。虽然各地各级都有一定的财政监督力量和相应的管理体制,但机构设置和领导体制参差不齐,称谓、级别、隶属关系等都不统一和完善;三是经费保障不公平。财政监督工作涉及面广、任务重、支出大,工作强度和难度不亚于公检法办案。相对而言,财政监督工作经费不足、工作条件总体较差,影响着工作的正常开展;四是工作激励机制也差。查不查、办不办案,工作成绩与报酬都没有挂钩,而是与其他财政业务机构一样地吃大锅饭;五是内部失职追究弱。许多违纪违规案件和财政内部各业务机构疏于管理、缺乏责任心皆有很大关系,而往往只查处外部责任,很少追究内部过错。

四是信息资源不通用。部门之间、地区之间甚至是县、镇、村之间信息都还没有互通,利用现代网络监督管理在地方任重道远。各级财政部门虽然都已建立了计算机信息中心,计算机技术在财政管理中也得到广泛应用,但都只是起步阶段,真正在财政监督实务中,利用率还远远不够,大多监督实务仍还在用手工操作甚至算盘、计算器,工作效率十分低劣。特别是服务于财政监督的信息网络很不齐全,信息渠道不够顺畅,信息反馈不够及时,计算机网络手段在财政监督领域应用滞后。从收入环节看,财政与征收单位、国库部门尚未实时联网,财政对征收执行、收入入库等情况难以及时、完整掌握。从支出环节看,财政部门对资金分配使用情况的动态掌握限于拨付阶段,由于尚未形成规范统一的会计核算网络,资金具体使用情况的信息分散在各个预算单位,难以及时、全面、准确地同步反映到财政部门。从财政内部看,各职能部门与财政监督部门之间缺少沟通、协调和相互制约的正常机制,财政信息共享程度很低,传递缺少规范化程序,财政监督机关对预算单位和监督对象的基础资料掌握不详细,尚未建立有效的监督决策辅助系统和监督信息支持系统,极大地影响着财政监督质量和功效。有的地方一个单位、一个乡镇一年都难监督检查到一次。五是队伍力量不匹配。财政监督检查工作与一般的财政业务有其相通的部分,但在业务知识、政策水平、处理和研究问题的能力等方面要求更高一筹。实践证明,一个只在一般业务科室工作过的业务人员不一定能胜任监督检查工作,而一个称职的监督检查人员要全面熟悉从总预算到部门预算、到会计核算、税收政策等财政财务方面的全部内容,还必须掌握电子信息方面的操作技能,可谓复合型管理人才,否则,难以胜任财政监督工作之需。现在不少地方和财政部门已经领悟到了财政监督人员素质的重要性,但在队伍建设上仍存在一些难以解决的问题。特别是目前财政监督职责面很广,要负责财政收支监督、会计监督和内部检查等多方面工作,每一方面都是千头万绪,工作相当繁重。而在另一方面,财政监督机构和干部配备却又相对薄弱,二者很不匹配,无法适应工作拓展、职责强化的需要。有的地方甚至还在与其他机构合署办公、人员混同使用的现象依然存在,极大影响着财政监督工作的应有效力。

三、改进强化对策

第一,重在强化思想认识。各级财政部门首先要围绕财政工作大局,不断创新监督理念,突出监督重点,改进监督方式,要在严肃财经纪律、促进改革与管理、保障财政资金和财政干部“两个安全”上做好文章,努力在提高财政资金使用效益等方面发挥积极作用。当前和今后一个时期,财政监督工作应着重在深入贯彻党的十八届三、四、五中全会精神上努力奋进,增强保障,着重以改革创新、推动转型统揽全局,积极服务财政工作中心,突出预算监督重点,深化财政大监督机制建设,提升财政监督干部综合素质,促进工作再上新台阶。具体应着重在以下六个重点方面深化和改进财政监督工作:一是要以“稳、进、改、创”为统揽,着力推动财政监督工作转型;二是要以严肃财经纪律为优先目标,着力深化财政大监督机制建设;三是要以预算监督为重点,着力发挥财政监督职能作用;四是要以回应群众关切为己任,着力查处群众反映的突出问题;五是要以联动检查业务指导为抓手,着力打通基层监督的“最后一公里”,即乡镇财政监督建设问题要完善到位;六是要以打铁还须自身硬的勇气,着力全面提升财政监督水平,使财政监督真正成为财政良性运行、促进经济转型、保障社会民生以及社会稳定、反腐倡廉建设诸多方面的重要支撑。

第二,重在强化信息互通建设。现代信息技术的发展为财政监控提供了十分便利的条件,通过建立财政信息共享机制,可以降低监督成本,实现实时监控。信息系统应全面追踪监测财政资金运行的全过程,逐步建立从财政收入的征收到预算支出的申报、拨付、使用的全程跟踪监督机制。一是要完善相关的法律法规制度,建立起政府部门间和财政内部数据信息共享体系,促成“金财工程”与“金税工程”、“金盾工程”相对接,尽快建立配套完善的区域网络或省、中央与地方财政系统计算机大网络;二是要重视计算机软件技术的开发,做到数据资料一次存入,多层次、多方面使用;三是财政监督部门要转变观念,建立财政与税务、财政与国库、财政与相关银行或资金使用单位在计算机软件的开发和信息利用上的共享机制;四是按照财政监督的客观要求,对财政收支、监控、评价的各指标和数据进行分析,构建一套财政监督的基础数据体系、规范的文本体系和严谨的程序体系,推进财政监督提档升级,快速反应,更加严密的监督机制建设。

第三,重在强化日常监督机制建设。要在各项财政管理体制相对稳定的情况下,逐步加大日常监督力度,探索日常监督新方法,随时掌握被监督部门情况,抓住重点、有的放矢,充分发挥外部监督的作用,进一步提高财政的透明度,公开财政工作程序、办理情况,接受人大评议、社会公众监督。一方面,要强化人大的监督。人大的财政监督包括预算编制、预算执行、决算全过程,人大财经委在每年人大会议前对预算进行预审的方式是一种有效方式,可以弥补人大因会期短、内容多、时间紧难以详细审查的缺陷;另一方面,要强化舆论媒体监督,这是防止腐败的一种行之有效的形式。好多国家和地区的舆论监督力量非常大,被称为“第四种权力”。根据法律规定,检察院发现有腐败方面的报道,有义务进行调查,在法律上保证了社会监督的应有地位,充分利用和不断推进这一监督机制和威力,也是对财政监督建设的重要完善。再是,要建立完善政务公开制度。制度建设的一个重要内容应是明确向社会公开的具体内容,原则上凡是能够公开的都要公开,包括制度的制定、资金的分配、职责的划分、项目的评审、资金使用效果、查出的违规行为等等,这是改变暗箱操作、防止有人从中渔利的唯一有效做法,进而提高财政监督的实效性和前置性,必须当作重点工作予以推进。

第四,重在强化惩治机制建设。导致目前财政违纪普遍化、高层化、公开化和日趋严重化的主要原因在于惩治机制不到位。尤其是“全员办案大半年,最终领导说了算”的行政惯例,按法规制度去办事去惩处的成分较少,违纪成本过低,致使很多违纪违法得不到应有的惩治,反过来说也就纵容了违纪违法。因此,在今后尤其是市、县、镇、村级财政监督要重在打击、惩治上动真格,出重拳,坚持依法办事,按规当罚就得罚,按律当断就得断,不得以人情、面子去姑息迁就,增强震慑力,增大违纪成本,减少一犯再犯的行径。凡经监督查出违纪违规者,一律按律问责,严禁“说情拐弯”,变相放纵违纪违法的不良现象发生。大力推行查处惩治集体研究制度,实施查处到位责任追究制度,减少和杜绝领导审批处理的现象,依据制度法规“对号入座”查处和惩处,并公开程序,公开对象,公开结果。如对违纪违法金额在万元、十万元、百万元甚至更高档次的,一律按违法金额予以惩处,让实施惩处和被惩处者都一目了然,明明白白地实施和接受,彻底结束惩处力度由少数领导拍板的不良机制,既确保财政监督检查与处理的规范化和威严性,又能有效地防范财政监督领域里的腐败高发情形,确保财政资金和财政干部“双安全”。

第五,重在建设一支过硬的队伍。要干成什么事没有一支过硬的队伍是不可能的,财政监督事业更如此。我们现在的财政监督队伍多是基层调整上来的所长、主任,没有几个内行的会计、审计等高师一级的专业人才,完全是纯行政配置,即便专业知识不太懂,也能指定当监督局长,说些外行话,当个外行官,得个外行结论,拍个外行板,甚至大搞受贿勾当拍人情板,大搞腐败监督,哪能把财政监督工作搞上去?!因此,一定要在强化市、县一级财政监督队伍上配备强有力的人员,多抽调本地本系统的专业人员,甚至公开招聘科班出身的会计、审计人员以及纪检监察等各方面的精英。让政治坚定、原则性强、能说真话、办正事的财经骨干进入财政监督队伍,才能使财政监督队伍成为业务精良、稳妥可靠、敢于直谏、能打胜仗的过硬队伍,切实带动财政监督工作硬起来,直起来,上台阶,上水平。特别要强化队伍思想建设、政治建设和事业建设,“打铁需要自身硬”,财政监督工作的特殊性决定了财政监督干部不仅要业务过硬,更要政治过硬、作风过硬,事业过硬,具有忠实于党和人民,忠实于财政事业,忠实于社会公平公正的敬业精神,发扬钉子精神,练就火眼金睛,严格按照操作规程,抓好每一项检查,审好每一张单据和账目,不放纵每一点蛛丝马迹,不断提升监督水准和质量。要依法监督,规范自由裁量权和执法行为,深入推进依法行政、依法监督工作;要廉洁自律,严格遵守中央八项规定和省委十项规定,落实党风廉政建设的各项要求,用好党和人民赋予的监督检查权。要主动接受监督,自觉把自己置于被检查单位和社会的监督之下,树立“为民、务实、清廉、高效”的良好形象,使整个财政监督工作发挥更加积极有效的重要作用。

作者:李应宝 单位:湖北省南漳县财政局

强化地方财政监督工作对策

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