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浅析财政预算资金管理问题

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[摘要]文章针对一些常见的财务现象探讨财政预算资金管理中存在的问题,并提出强化管理的对策。

[关键词]财政预算;资金管理;财政监督

1引言

财政预算资金是各级地方政府组织财政收入的重要组成部分和必要财政资金来源,特别对执行“收支两条线”和“票款分离”模式的预算资金管理单位实现了“应收尽收”和“应缴尽缴”,各级地方财政预算按排有了充分调节和可支配财力,从根本上保障了地方各项社会经济健康发展。但是,随着预算体制的多元化,预算资金的征缴分散性,使用安排的多重性,其管理暴露出许多值得关注的缺陷,行政性收费、规费罚没收入及国有资产占有收益等预算资金收入,执行过程中出现了不协调的干扰因素和人为的混淆界定,破坏了正常的预算管理秩序。对此需要高度客观审视,并保持谨慎的关注态度,扎紧、筑牢内部控制篱笆及监督防范体系,防范和扼制各种侵占资产行为或手段,最大限度降低舞弊造成的风险,全面落实中央八项规定精神,严肃财经纪律,更好地执行《中华人民共和国会计法》和《中华人民共和国预算法》。

2财政预算资金管理问题的表象

一个账户未满足,二十之多来供求。按相关规定,适用财政预算资金管理的单位,与财政部门往来结算应只设一个银行结算账户,但少数单位为达到分解、挪用、转移和满足不当目的,单位开设账户多达20个之多,长期暂存截留大量资金,银行主管部门也未尽行政审批许可职责,疏于监督管理,账户设立无序状态,严重扰乱了财政预算资金结算的正常秩序和良性环境。账外又设账,只为设个岗。多出现于机关事业单位法人所属机构和其非法人经营实体部门之间。由于未执行统一财务核算制度,非法人经营实体独立设账核算自身实现的各项拨入经费、事业支出及国有资产占有收益,造成了未能满足信息统计及时性要求,不能实现信息资料不同期间配比性归集,缺失了财政预测、预算分析、决策安排完整性重要依据。少数规模较小单位为按排人员,另设立岗位,把年度中发生不了几笔业务的简单会计事项,诸如工会经费、勤工俭学和所属协会经费,分解出来按排专人设账管理。层层设账,重复设账,加大人工经费支出,并为单位私设“小金库”创造条件或形成可能。专项资金难专项,挪用流失无问责。上级下级部门业务上实行垂直管理关系时,上级部门安排拨付专项资金,对其下级单位“照顾”颇多。下级单位未能遵守专项管理、专款专用的原则,或协议违纪“支持”相关企业进行名义投资,金额高达数百万元,长期投资未取得任何分配收益,最终结果造成无法收回的实事重大损失,相关责任主体也未受到相应问责惩罚;或虚拟合同“支撑”所属关联部门,设立所谓“合法”支付渠道,委其充足资金组织各类经营“创收”活动,以满足单位规避、转移、侵占各项违纪违规资金之行为。

会计基础难规范,唯因人员“老、病、残”。造成财务管理出现较多问题,通常与会计基础规范化薄弱,以及人们长期形成的行政机关事业单位会计核算,较之股份公司、有限公司会计制度核算简单的表象认知密切相关,单位或主管部门的决策者看轻财务管理工作,不重视会计队伍培养和建设,配置使用一些缺乏会计专业知识且长期严重“老、弱、病、残”人员充实会计岗位,由其履行单位财务核算职能,单位财务管理水平难以提高,更何谈有效发挥“参谋”和“助手”的作用。财政政策真陌生,违纪违规实操作。在暴露的问题中,集中表现了个别单位会计人员国家相关财政政策、会计制度等法规知识的不足或匮乏,会计事项账务处理陌生,不能恰当列报和披露,各项违规支出,准予列报实操作。票据的正确开具、有效索取及适用范围,缺乏应有的职业判断和专业胜任能力,受理过期作废发票充抵支出,更有者发票所列示项目品名与客户单位的经营服务范围严重不符,发票混用结算“办公品”“会务费”“物业管理费”“修理费”“燃油费”等公共支出方面。会计素质参差不一,业务处理不明就里。个别单位的会计人员对基本会计业务事项不能正确判断和恰当处理,不清楚总账和明细账设置差别要求,不了解其间的总分关系,当要求其总账打印,连夜加班打印却是明细账册;在处理一笔涉及金额较大的结算业务,只见银行转账支票存根联的使用,其现金流入流出轨迹并没有真实反映在相应会计科目和账面上,会计核算水平和执业能力之低可见一斑。单位纳税意识未见,代扣多借口“失算”。通常机关事业单位的工资薪酬多为同级财政支付中心代发,代扣个人所得税。除此之外,隐形补贴、津贴和实物福利补贴,单位自认为不再计入应税所得额,考虑征收个人所得税问题,单位自觉纳税的意识淡薄;财会人员也已执行扣缴困难、怕麻烦等借口敷衍,擅自放弃履行代扣代缴义务;有的履行代扣代缴义务,却违反个人所得税法条例,重复使用所得税费用扣除标准,擅自扩大个人所得税前扣除标准和范围,不能严格区分所得收入的性质、所得额大小,按同一税率简单计算扣缴。

严重损害国家税收利益,破坏了国家税收制度的强制性、法律性、权威性。关联关系连你我,利益受享没有“国”。随着参与市场竞争主体多元化格局,机关事业单位,特别是各类事业单位,利用其专业、人才、技术等排他性资源优势参与其间,积极开展可行性相邻“三产”投资项目,取得了一定成功,不同程度地缓解了事业支出资金不足的困境。但是,有少数单位把这一职能变相委托关联部门或“红顶中介”具体实施,将实现的分成收益视为内部自身利益,转移用于职工福利性支出发放和不具真实性业务开支,规避国家税收征收管理与监督。预算按排巧名目,支出使用变补助。在预算计划按排时,对各项行政经费、公共经费和设备购置费等公共支出,对其预算金额编制,基本做到了“面面俱到且理由充分”的依据,很少存在漏报、少报的主观过失错误,编制结果也一年比一年大幅增长。当预算计划通过后,抛开核准预算计划,人为改变经费资金用途使用。每年必须的、固定性公共支出,该花的不花,经费占比一减再减,安排的人员经费,巧立名目设法支付,经费占比一增再增,任意侵占公共事业经费,经费安排陷入不合理的占有循环,严重影响了单位经常性事业资金保障需求。国有资产存收益,非“国有”为“私有”。近几年,少数行政事业单位,特别是各类院校、中小学,考虑其闲置场地和办公房产资源的可利用性,面对位置优势和庞大且固定学生消费群体资源,纷纷破墙改造沿街校舍,寻找商业机会,搞起“三产”经营服务及房屋租赁服务。通过经营及租赁服务,少数学校将实现的国有资产占有收益,偏颇认为非“国有”上缴,不应纳入预算管理,而是违规另设小金库“私有”侵占,造成大量国有资产收益流失、截留、挪用和私分。

应收尽收无尽头,应缴尽缴留缺口。“应收尽收”和“应缴尽缴”是执收预算资金单位的一贯坚持的原则,但是,个别部门在实际操作过程中,对其所收费项目,超范围、不按标准应收尽收,出现了政策使用尺度不一、随意性掌握的现象,甚至还有的进行人情减免、亲情减免、越级减免;在履行其上缴解报义务时,借故延期缓缴或久拖不缴,长期暂存往来账户占用,以备“机动”使用。应缴尽缴留缺口,严重破坏财政预算资金管理政策的严肃性、资金用途专用性,干扰了资金入库的及时性。资金拨付无明途,单位使用随意性。在财政部门与其行政事业单位核拨财政资金结算过程中,缺乏相应程序的严谨性和依据的完整性,财政部门表现在拨付专项资金时,没有其核拨批复相关依据文件同步送达,其资金用途及列支范围不甚明确、具体。资金拨付到位后,单位使用出现不规范、随意列支的现象,缺乏相应有效地监管机制,严重影响了专项资金按排的积极意义和效果发挥。物价标准证上填,落实核对难觅见。行政事业单位在执收预算资金时,应当严格执行物价部门核批收费标准,依法、依规严肃执行,但是,少数单位使用的行政收费许可证,执行文号显示已停止,其收费项目打印模糊不清楚,收费标准列示也不规范。同一收费项目,出现非统一执行标准,有的证载难觅核准执行标准。这些迹象,表明了物价部门行政许可的自由裁量权的随意性和工作不细心、不认真的负责态度。年终铺垫为来时,各种提取暂应付。行政事业单位实际支出的多少取决于单位年度财政预算按排。单位为实现诸多自由支配的财力空间,除采取按排留有节余隐蔽手段外,年终普遍虚增虚列账面经费支出数,暂存应付款项的做法更是少数单位虚报经费预算惯用的做法。因此,单位既虚列高估了本年度经费支出,又为单位新年度预算加大经费基数基础,破坏了经费预算工作应有的科学、严谨、客观、准确的现实意义,严重缺失了基期预算、滚动预算等计划安排的合理性、执行不同期间财务信息的可比性,和完整预算调控、趋势分析、预算编制的重要参考依据提供。

3财政预算资金强化管理的对策

3.1预算资金解缴和征管管理,设计、执行和维护必要的控制体制

按照《会计法》的要求,财政机关要对本级征收机关征收情况、本级国库收纳、划分、留解、退付情况进行监督,以确保收入完整,并根据实际情况延伸到机关事业单位和下级财政机关,实现对财政收入全方位监控。杜绝机关事业单位少收、免收,制止擅自挪用、占用、截留的现象和行为,以建立稳定的收入增长机制,同时提高行政事业单位的预算资金作为财政性资金的重要组成部分认识,将其纳入财政的统一管理,使财政监督部门要同其他职能部门密切配合,加大对各项罚没收入和行政事业性收费等非税收入的检查力度,促进“收支两条线”政策的贯彻执行,尤其要对各种社会保障资金、政府性基金、专项收入的监督,引导资金科学合理的流动,确保专款专用。

3.2探索财政支出监督新途径,促进分类财政资金指导监督

对财政支出进行监督的重点是建立对预算支出的申报、拨付和使用的事前、事中、事后监督的全过程监管机制,并针对突出问题重点开展检查,一是加强对预算执行情况的监督,促使财政各职能部门强化预算约束,保证资金及时足额到位;二是监督预算单位合法有效使用资金,对那些虚报和挪用财政资金的违纪问题,预以有效防范和严肃查处,最大限度地发挥财政资金使用效益;三是对政府采购的执行情况进行监督,不断规范政府采购行为,从而达到节约国家财政资金,防止腐败的目的;四是对财政拨款重大项目建立跟踪问效制度,形成财政监督机构和职能部门的双重监督机制,逐步建立起保障重点、分配规范、预算约束有力、监督严格的适应市场经济要求的财政支出新格局。

3.3密切财政监督与其他监督关系,发挥联动监督效能效果

首先,要协调好财政监督与其他监督部门的关系。要对监督范围进行明确的分工,以减少部门之间的业务牵制,通过协调关系,统一监督形式,统一处罚标准,从而提高监督效果,共同行使监督职能。其次,协调好财政监督与财政部门间的关系。争取其他部门的支持,促进财政监督工作的顺利推进,纠正财政分配过程中违纪、违规行为,增强财政监督的权威性。再次,处理好与被监督对象的关系。财政监督贯穿于财政分配的始终,有财政分配就必须有财政监督,它是政府监督的有效手段之一,各单位必须接受财政监督。另外财政机关也要做好财政监督的宣传工作,让被监督对象理解财政监督、服从财政监督、支持财政监督。

3.4创新财政预算管理方式,健全持续有效的监督保障体系

财政监督主要采取集中性、预先告知的专项检查方式,存在重检查、轻日常监督的倾向,极大降低监督检查效果。因此,应当采取事前审核、事中监控、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法,形成日常监督与专门监督并存的常态机制。一是事前审核,克服单位出于自身利益,争资金、上项目,造成项目建成后收益不高或没有收益、从而没有充足的资金来源偿还贷款,影响财政资金使用效率的现象。二是事中监控。监督跟着资金走,财政资金分配到什么地方,财政就必须监督到什么地方。建立跟踪监督机制,随时掌握预算单位资金变动情况,对资金的去向和使用实行有效的监督检查,筑起一道坚不可摧的防范违规违纪与损失浪费的屏障。三是事后评价。现行财政监督存在着重检查,轻整改,重罚缴,轻堵漏,监督检查与规范管理相脱离。因此,财政管理工作要走出这种“定式”,建立新型的财政资金使用效果或效益评价制度,以利于调整政策,改进工作。最后要建立灵敏的财政监督信息反馈体系。充分利用现代化信息技术手段,收集并储存行政事业单位资金运用情况和执行财经法纪情况等信息,实现数据信息共享,运用预测和分析的方法,排列监督重点,查找存在问题,及时预测预算资金收入运行中带有倾向性、普遍性的问题,提出合理化意见或建议,促进财政预算资金收入管理水平的提高。

作者:袁学玉 单位:山东省泰安日报社

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