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浅谈行政单位财政监督

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摘要:随着党的十九大胜利召开,优化和完善行政事业单位公共服务职能迫在眉睫,规范和加强行政事业单位财政监督,已经成为提高单位管理水平和风险防范能力、推进廉政建设,以及维护社会公众利益的重要手段。文章基于行政事业单位财政监督的必要性,结合工作实际,就行政事业单位预算编制、执行、内部控制建设、监督检查以及绩效评价管理等活动中常见问题进行分析,并从制度建设、财政监督事前、事中、事后全过程管理重点以及信息化手段运用等方面提出:健全体制机制,完善制度体系;优化事前监督,提高预算编制科学化水平;完善过程监督、强化内部控制;健全事后监督,建立绩效管理;运用信息化手段,实现精准监督等改革建议,期望为财政监督工作提供经验借鉴。

关键词:行政事业单位;财政监督;预算管理;内部控制;绩效管理

党的十八大召开至今,以习近平总书记为核心的党中央刀刃向内、刮骨疗毒,全面从严治党、狠抓惩治腐败,不断将防腐败斗争引向深入。行政事业单位由于其特殊性质,掌握着公共权力、公共资源及公共资金,长期以来,防范舞弊、预防腐败一直是行政事业单位财政监督的主要内容。随着经济发展和社会进步,“腐败”的定义已经从显性的“吃拿卡要”、“贪污受贿”发展为隐性的“为官不为”、“庸政、懒政”等多种形式。习近平总书记在十九大报告中提出:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”行政事业单位绩效管理被提到空前重视高度,行政事业单位公共服务提供效率等问题日益突出。在此背景下,本文对行政事业单位财政监督涉及的预算编制、执行、内部控制建设、监督检查以及绩效评价管理等活动中常见问题进行分析,并结合工作实际,从制度建设、财政监督事前、事中、事后全过程管理重点以及信息化手段运用等方面提出改革建议,期望为财政监督工作提供经验借鉴。

一、行政事业单位财政监督的概念及必要性

(一)财政监督的概念财政监督是指国家在组织社会产品分配的过程中,通过财政业务活动和经常性的管理而实现的一种监督。在我国,财政监督主要有两种含义:一是指财政部门对于国家机关、是事业单位及其他社会团体的财政监督,其意义为“财政部门的行政监督”;二是指国家权力机关、审计机关、行政监察机关、财政机关等法治监督部门对于财政预算执行单位所进行的财政监督,其意义为“财政监督机关对于财政收支事物的法治监督”。本文所探讨的“财政监督”,主要是从第二种意义而言。

(二)行政事业单位财政监督的必要性我国行政事业单位的一个重要特点是单位与所支配的资金和资产没有直接的权属关系,一方面,根据“理性人”的经济学假设,拥有决策权的单位领导不愿意放弃“既得利益”或“相关权利”,本身缺乏内部控制设计和实施的主动性;另一方面,决定单位支出内容的单位职能定位由政府职能部门确定,单位自身能动性较低,经费支出均须按照预算执行。与企业相比,行政事业单位缺乏内部动力建立内控机制、强化自身管理。财政监督是以国家强制力为依靠的,具有国家强制性和普遍适用性。财政监督的实质就是有效规范并约束政府权利,促使代表政府的行政事业单位必须在法律规章制度允许的范围内进行财政活动。财政监督能够找出和纠正行政事业单位在财政资金使用中存在的问题,保障财政分配使用更加科学、有效。

二、行政事业单位财政监督中存在的主要问题

(一)预算管理不到位、存在挤占挪用现象预算制度是事前监督的重要手段,通过事先编制支出计划、量入为出,集中财力办大事。当前,在预算执行过程中,行政事业单位普遍存在预算执行进度缓慢的情况,部分单位甚至存在挤占挪用项目专项经费的情况。预算执行缓慢,尤其是项目支出,一二季度缓慢上升、三季度大幅增加、四季度达到顶峰。究其原因一方面是由于民俗年度与预算年度时间上存在差异,我国民俗文化中“过年”均指“阴历年”,大概在每年1月底到2月初,所有的年度总结、表扬表彰、休息休假、探亲访友均集中在这段时间,新年伊始业务启动基本在3月份,故一季度预算执行较少;另一方面,一些行政事业单位存在重业务轻预算的情况,缺乏预算执行进度控制,同时由于行政事业单位的特殊性,具有较强议价能力和强大的信用保障,往往采取“先干活后付费”的形式开展工作,故四季度往往出现集中付费的情况。个别单位由于预算不合理,无法执行,为了防止第二年预算核减,甚至出现突击花钱的现象。专项不专,挤占、挪用专项经费现象时有发生。部门预算经批准后,必须严格按预算执行,非经法定程序和有权单位的批准,不得随意变更和调整。但在实际执行中,部分单位支出并未按预算执行,存在挤占、挪用项目经费的情况。根据2015~2017年度国家科技计划管理和监督检查数据,监督检查中发现问题最多的是在专项经费中列支“不相关支出”,占问题总数的21.05%。

(二)内控制度不健全、执行制度不到位我国行政事业单位内部控制建立较晚,2014年1月1日起施行的《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财政部令第69号),正式拉开了行政事业单位内控建设序幕;随后2015年印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会[2015]24号),明确要求各单位“须于2016年年底前完成内部控制的建立和实施工作”。实际工作中,如何界定内控制度是否科学、完善本身就是一项极具挑战性的工作。结合国家科技计划项目(课题)承担单位经费检查相关工作经验,内部控制建设问题大致可以分为以下三类。第一类是内控制度不健全。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程,实现对经济活动的全面控制,范围须涵盖预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、工程建设管理与合同管理。实际检查发现,部分单位由于领导不重视、财务人员对政策理解不到位等原因,内控制度不健全,未形成完备的制度体系。第二类是内控建设表面化。本类单位的特点是有制度但质量不高,没有结合单位实际业务流程梳理风险点、把控关键环节、细化操作流程,而是简单的照抄照搬上位法或仅包含原则性条款、不具有可操作性,形式化、表面化,初看上去制度全面、数量众多,但并不能起到内部控制、风险防范作用。第三类是制度与执行“两层皮”。本类单位体现为“上有政策下有对策”,具有一定的隐蔽性,从材料上看已经完成内部控制建设,但实际操作中依旧沿袭老方法、老思路,投机取巧、规避检查。如果仅针对内控制度建设情况进行检查,很容易被其蒙混过关。

(三)内控检查不到位、弱化监督作用随着内控建设工作的逐步开展,工作重点逐渐从面上覆盖转移为纵深推进,由于行政事业单位缺乏内部驱动力,需要靠外部监督推进其内部控制建设。结合实践经验,主要监督检查方式主要为会计师事务所现场审计、单位自查及随日常财政监督工作进行。首先,虽然会计师事务所现场审计方式保证了检查工作的独立性,一定程度上规避了利益关联问题,但事务所工作人员流动性高、素质良莠不齐,一线检查团队大部分都是1个师傅带几个徒弟的形式,对政策把握尺度不一。同时,事务所的逐利性特点使检查工作存在帮助被检查单位“蒙混过关”的风险。其次,虽然单位报送自查材料的方式,对单位提高内部控制意识、发现自身问题有较好帮助,但不利于监督主体了解被监督对象实际情况,存在掩盖问题、虚报材料的风险。最后,随其他监督检查工作一并进行方式虽有利于减少对被检查单位日常工作的影响,但弊端在于该方式内控建设往往不是关注重点,容易形式化;同时,检查发现的内控方面的问题缺乏处罚手段,监督检查的作用被弱化,很难起到促进单位完善内控机制的目标。

(四)重投入轻管理、缺乏绩效监督习近平总书记在十九大报告中提出:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”成果导向、绩效考核,已经成为财政监督的重要内容。目前,我国财政监督制度大都侧重于合规性监督,对财政资金使用绩效的规范几乎处于空白状态,尚未形成切实可行绩效监督管理制度。企业以盈利性为目标,围绕这一目标,绩效评价指标明确、评价标准清晰、结果立竿见影,但行政事业单位的公益属性,不能以简单的政绩指标作为考核依据。长期以来,行政事业单位工作人员的考核体系以德、能、勤、绩、廉五个方面进行,这种评价机制实现了对个人品行、工作完成的全覆盖,在一定程度上对防止简单追求政绩效果起到了正面作用,但考核指标过于笼统,没有细化标准,造成执行过程中难免出现“大锅饭”现象。此外,没有针对单位层面的绩效考核指标体系,缺乏对行政事业单位提供公共服务效率效果的评价机制。

三、加强行政事业单位财政监督的建议

(一)健全体制机制,完善制度体系我国公共财政体系尚不完善,财政监督法律制度建设滞后,财政监督法律法规尚未形成完整体系,从而影响了财政监督权威性和财政监督效能的发挥,这与依法治国、依法行政的要求尚有距离,加快建设符合我国国情的财政监督制度体系优化事前监督、完善过程监督、健全事后监督,构建全覆盖的“大监管”体制,建立绩效管理机制,全面提升财政监督法制化水平是社会发展客观要求和经济发展的必然趋势。

(二)优化事前监督,提高预算编制科学化水平预算编制工作受到内外部环境、主客观条件等多种因素影响,总体而言,可以从以下三方面着手提高预算编制的科学化水平。加强政策宣传,提高领导重视度。与企业“三会一层”的决策机制不同,行政事业单位实行“一把手”负责制,只有单位主要负责同志及领导班子成员对预算的重要性、必要性有了较好的认知,才能确保预算编制工作顺利、高效、高质量的开展。加强业务培训,提高财务人员素质。财务人员作为预算编制的直接经办者,其对政策的理解程度、个人专业技术知识水平均直接影响到预算编制的科学化水平,通过不断强化培训,必要时可通过考试、考核等形式,确保政策理解到位。加强组织协调,提高业务人员参与度。预算应源于业务终于财务,提高业务人员参与度,回归预算本质,防止业务需要与预算编制脱节。预算与其说是财务支出计划不如说是业务工作计划的财务版,规范的预算编制过程,应是业务人员提需求、财务人员做翻译、单位领导做决策,只有各个环节均保质保量完成,预算才能实现科学化。

(三)完善过程监督、强化内部控制建立统一的内部控制执行标准。结合行政事业单位共性,研究制定统一的内部控制建立标准,细化要求、切实可行,既便于实施单位遵照执行,避免政策解读不同执行结果出现较大差异,又便于外部监督部门进行检查、评价,减少人为因素干扰。专项督查与日常监管相结合。结合《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财政部令第69号)、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会[2015]24号)要求,集中开展专项督查、政策培训等,加大宣传力度,帮助被监督单位树立内部控制意识,保障政策执行到位。

(四)健全事后监督,建立绩效管理细化考核指标,推动绩效落实。随着事业单位绩效工资改革推进,绩效考核机制将真正实现与个人薪酬挂钩,从传统的行政奖惩制逐步发展到行政管理与薪酬激励相结合,不仅强调个人义务,同时注重个人权利与诉求,实现多劳多得。强化受托责任,单位考核与个人考核结合。以受托责任履约情况为基础,完善对单位进行整体考核,单位考核结果按照责任重要性分级分层与个人考核挂钩,如单位考核以受托责任划分为具体项目,按项目效果进行考核;单位工作人员按照单位“一把手”、领导班子成员、直接负责的中层管理人员、其他中层管理人员、直接负责的其他人员等,将项目考核情况分别对应到个人考核指标中。通过单位与个人考核相结合的方式,增强受托责任履约推动,可操作可执行,责权利对等。

(五)运用信息化手段,实现精准监督随着信息化技术的飞速发展、互联网技术的不断完善,可通过建立统一的财政监督管理平台实现对行政事业单位进行财政监督,不仅能够提高监督效率、节约工作成本,还能够实现风险预警。信息共享、避免重复工作。在“放管服”的大背景下,重复提取材料不仅是对重复工作,更重要的是反复打扰被检查单位正常业务开展,浪费人力、物力、财力,同时给政府部门造成内部管理混乱、组织协调不畅的主管印象,破坏政府工作部门形象。通过建立统一的财政监督管理平台,实现信息共享,能极大避免上述问题,提高工作效率,减少工作出错率,防止被监督单位根据“需要”调整账务、虚假材料。横纵向、多位度交叉分析。大数据时代的到来,将信息分析应用推到了一个全新的高度,通过财政监督管理平台,构建大数据库,通过大数据分析,不仅可以纵向实现单个单位各年度财务数据追踪、横向进行相似单位比较,还能够通过数据挖掘,进行多维度的交叉分析,查找异常点、确定风险点,实现精准监督、进行风险预警,将事后监督结果应运用于事前风险防范,提高财政资金使用安全性。

参考资料:

[1]顾明.法学大辞典[M].中国政法大学出版社,1991.

[2]王铁栓,王治中,谢闯,杨金丽.规范预算管理强化财政监督———关于加强行政事业单位预算编制及执行的调研报告[J].监督理论,2016(01).

[3]刘永泽,唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究,2013(01).

[4]李袁捷.论我国公共财政监督制度的完善[J].审计研究,2011(02).

作者:罗璇 单位:科学技术部科技经费监管服务中心

浅谈行政单位财政监督责任编辑:张雨    阅读:人次