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谈事业单位养老保险改革困境及出路

2019/08/21 阅读:

2015年,国务院相继下发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》和《机关事业单位职业年金试行办法》,标志着实行了半个多世纪的机关事业单位退休金制度退出历史舞台,也为养老保险“双轨制”并轨指明方向。政策出台以来,地方政府也陆续颁布了一系列具体实施方案。但时隔4年,机关事业单位养老保险改革进程缓慢,众多事业单位由于编制、成本等各类问题尚未进入到改革操作阶段。养老保险改革的政策落地还面临着很多困难和挑战,需要进一步加强研究,提出具体的应对和解决措施,来加速改革进程。

1事业单位养老保险改革的历史沿革

我国养老保险制度在成立之初就采用了“城乡分治、职业分管”的思路〔1〕,为后续的城乡养老保险“双轨制”和职业养老保险“双轨制”埋下了伏笔。新中国成立初期,我国分别对企业职工和机关事业单位职工建立了专门的养老保险制度。1955年,国务院出台《国家机关工作人员退休暂行办法》,由财政负担、个人不缴费的退休金制度正是建立。1991年国务院发布《国务院关于企业职工养老保险改革的决定》,标着个人账户与社会统筹结合的企业职工养老保险制度开始实行。至此,形成了机关事业单位与企业职工养老保险的“双轨制”。机关事业单位个人不缴纳养老保险,退休金全部由财政和单位负担,收益稳定,退休待遇逐年稳步增长。企业职工养老保险则面临着“个人账户空账”、“社保统筹账户收支不平衡”等诸多问题,待遇水平远远不及事业单位,待遇差距矛盾日益突出,“少缴多得”的现象引发了关于社会公平问题的探讨,机关事业单位养老保险制度改革需求迫切。在这样的背景下,国家进行了两次养老保险改革的尝试。一次是1992年人事部出台了《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》,明确了机关事业单位要逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家负担的做法,按照国家、集体、个人共同负担原则,在城镇各类职工中逐步建立社会养老保险〔1〕。第二次是2008年国务院出台《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,探索建立与企业职工养老保险相同的制度模式,要求建立职业年金,并在个别省市开展试点工作,但两次改革没有取得预期的效果。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的任务,与此同时,取消养老保险“双轨制”的呼声越来越高。2014年7月,国务院发布了《事业单位人事管理条例》,提出了探索实施事业单位职工养老缴费制度的改革思路。2014年底,十二届人大常委会第十二次会议上,明确了机关事业单位养老保险改革采取“一个统一,五个同步”的工作思路,从制度和机制上化解了“双轨制”的矛盾,并指出职业年金、工资制度、待遇确定和调整机制要同步完善。2015年随着国务院两项法规的发布,机关事业单位养老保险并轨进入到实际操作阶段。

2事业单位养老保险改革的主要研究内容

2.1宏观层面上对养老保险改革的困境和对策进行分析

沈毅〔1〕指出养老保险改革面临着政策协调、职业年金完善、相关配套制度联动改革、财政压力、制度吸引力等诸多问题,需尽快出台改革的实施细则,跟进配套改革措施,推动改革落到实处。姜玉贞〔2〕指出养老保险转轨要避免陷入隐形的“双轨制”,妥善解决财务可持续发展的问题,要慎重对待职业年金的风险,要重视相关制度配套的风险。贾丽萍〔3〕指出养老保险并轨发展缓慢的原因主要是机关事业单位前期进行的分类、编制、收入分配改革滞后,社会保险领域关键性改革和信息系统建设支撑不足,因此,应尽快加速事业单位分类改革,明确改革涉及养老问题的解决措施,同时加大信息系统建设。文太林〔4〕指出改革面临着公平问题、转制成本、年金差异等问题,应注重公平理念,通过多方筹资、完善年金制度、创新编制管理等方式化解转制成本,推进改革进程。

2.2部分学者采用数理模型,对养老保险并轨后的收益和成本情况进行分析

薛惠元等〔5〕构建了机关事业单位“新人”的基本养老金和职业年金替代率精算模型,发现改革后“新人”的养老金替代率更有弹性,养老待遇与缴费基数、年限、个人账户收益率密切相关。郭瑜〔6〕通过精算方法测算了机关事业单位养老金改革后的替代率,发现改革不必然明显降低养老金的替代率水平,反而可能带来跟多弹性并形成正向激励;同时,职业年金的投资回报率极大影响退休后的收入,应积极谨慎地妥善投资。王亚柯等〔7〕利用总替代率等指标对机关事业单位养老保险的保障水平进行了测度,发现在仅考虑基本养老保险的情况下,改革后机关事业单位的养老保障水平低于改革前,职业年金会补偿一部分保障水平,但不同性别和不同收入群体的补偿程度有所差异。许鼎等〔8〕通过构建精算模型,全面评估了机关事业单位养老保险制度的偿付能力,提出了基于精算公平框架完善现行制度的设计理念。王翠琴等〔9〕采用精算模型模拟了机关事业单位养老保险改革对财政和单位支出的影响,发现改革会降低财政负担,财政支出缩减比例成波段上升趋势,与此同时,改革对非全额拨款事业单位影响更大。通过文献研究可以发现,国内学者认为养老保险并轨的风险主要集中在社会公平、财政压力、职业年金运营、制度配套等方面,养老保险并轨所引起的偿付压力、待遇不确定性也通过精算分析得到了证实。大多数文献都是从宏观层面对改革方案的探讨,从顶层设计的角度分析了改革可能面临的问题,缺乏从事业单位实操角度对改革推进困难等现实问题的研究。

3事业单位养老保险改革的困境

2015年以来,事业单位养老保险改革进入到跑步前进的阶段。地方政府也陆续出台了实施办法,从专门的机构设立到机关事业单位养老保险账户的运行,改革取得突破性进展。但仍有大量事业单位,受制于编制、人员安置、改革成本等问题,迟迟无法进入到改革操作阶段,导致事业单位养老保险改革进程发展滞后的原因可以概括为四个方面,即编制问题、待遇问题、成本问题和配套问题。

3.1编制问题

事业单位承担的职能较多,涉及的领域广泛,分类改革没有完全到位,普遍存在多头管理现象。部分单位存在混编、超编、借编等现象,使得部分人员的登记参保缴费推进迟缓〔10〕。尤其一些从事生产经营活动的事业单位,在员工招聘、工资福利待遇管理等方面均进行了市场化、企业化的改革,员工用工形式多样,人员引进、流出由单位决定,编办无须核定编制,超编现象尤为严重。编制如何划分才能在体现公平的同时保证员工的利益成为棘手的难题。编制问题涉及养老保险改革的入口问题,入口问题不解决,养老保险改革进程便难以推进。

3.2待遇问题

从短期看,对事业单位员工而言,养老保险改革最直观的感受就是待遇下降,职业年金和养老金的个人缴费比例高达12%,而事业单位工资制度改革并没有同步推进,个人可支配收入显著下降,形成了一定的变革阻力。从长期看,改革后,事业单位养老保险从原来的“高水平、高安全性、低成本”的财政保障模式,向充满不确定性的企业养老保险转变〔11〕,员工在心理上就存在一定的抵触。尤其是濒临退休的“中人”,面临着个人账户积累较少、职业年金的运营情况和过渡性养老金的标准尚未可知、视同缴费和养老金转换标准模糊等一系列问题,员工的个人参保意愿并不强烈。另外,编外人员工资待遇与社会保险同编内人员如何实现同工同酬、同制同权也是部分事业单位尚未解决的问题〔12〕,形成了养老保险改革推进困难的原因之一。

3.3成本问题

事业单位养老保险改革的成本主要体现在两个方面:一是政府承担的改革成本,二是单位承担的改革成本。从政府的角度,改革后,机关事业单位被视同缴费的资金、“中人”的补贴和过渡性养老金都将成为转制的成本,政府当期的支出已是一笔不小的负担。未来,随着人口老龄化问题越来越突出,赡养率持续提高,可预计的财政支出也会持续升高。从单位的角度,全额拨款事业单位的养老保险开支由财政负担,补缴部分的养老保险和职业年金可以做记账处理。而非全额拨款事业单位确是真金白银的缴费,除了参保当期要缴纳的养老保险和职业年金费用,还有准备期结算产生的一次性费用。对于大部分超编的事业单位而言,编制外人员若按照参加企业养老保测算,则需自超编之日起补缴相关费用,再加上高额的滞纳金,补缴经费从哪来、谁来出是面临的现实问题,个人缴费部分由单位承担还是个人承担也是亟待解决的问题之一。

3.4配套问题

养老保险改革进入到大踏步前进的阶段,但相关的制度配套却始终没有明确。首先是养老金的兑现问题,视同缴费如何转换成养老金、社会统筹账户和职业年金账户如何运营,这些问题都增加了参保的不确定性,影响事业单位员工的参保热情。其次,在养老保险关系的转移衔接方面也缺乏具体的操作方案,养老保险改革导致了部分事业单位人员的分流,事业身份人员调出后,可能参与到企业职工养老保险和城镇居民养老保险中去,养老保险如何接续等问题尚无方案;另外,事业单位内部之间的调转也遇到一定的阻碍,很多超编单位都是满编参保,由于没有空余编制,新调入的事业编制人员面临着无法参保的情况,可能造成养老保险缴费的间断,这些都不利于事业单位之间的人员流动。

4事业单位养老保险改革的应对措施

事业单位养老保险改革虽然面临着很多困境,但从社会公平和进步的角度而言却具有一定的必然性和必要性。加速事业单位养老保险改革,重点是要解决两个问题,一是制度的问题,二是人的问题。制度的问题要通过顶层设计来解决,人的问题要通过理念的转变和明确的心理预期来转变。

4.1深化改革,创新人员编制管理

事业单位养老保险改革的前提和基础是对事业单位进行科学合理的分类和规范编制管理〔4〕。因此,应进一步推进事业单位分类改革,明确事业单位的社会功能,对于不符合事业单位性质的,应尽快实现转制。另外,在改革过程中应充分考虑编制管控不严造成的超编等历史问题,编制问题也应该引入“老人老办法、新人新办法”的工作思路,对于超编严重的单位应当提供一定的过渡政策,不能一刀切。此外,编制管理是计划经济时代的产物,已不适用于市场经济时代,取消编制改革应同步进行,以促进事业单位人员的流动性和管理的公平性。

4.2做精管理,提高养老保险偿付能力

养老保险改革方案能否顺利推进的关键和焦点是退休者的利益是否受损〔6〕,提高养老金的偿付能力是解决问题的根本。职业年金的引入具有一定的先进性,为了避免职业年金出现收支不平衡或收益率过低等问题,应从渠道和管理两方面采取一定的措施。一方面,应积极拓宽养老保险筹资渠道,建立多层次的养老保险支柱体系〔8〕,效仿发达国家,在金融市场中合理配置风险,获得稳定收益,例如加拿大的养老金有完整的运营和管理方式,大多数以信托方式运营,还有担保投资合同、海外共同基金、本地共同基金等,在保障养老金安全的同时,又取得相应的经济效益,补充养老基金〔13〕。另一方面,应做精管理,健全精算制度,以实现职业年金的收支平衡,提升人们对养老制度的信心。

4.3完善配套,推进改革政策落地

养老保险改革的主体是事业单位,推进各项政策的落地必须解决单位实际操作层面的问题。一来应尽快明确过渡性养老金等补偿机制,做好相关的政策解读,确保“中人”利益不受损失;二是针对补缴金额巨大,自筹资金困难的单位,政府应给予一定的政策和财政支持,尽快完成补缴工作;三是积极探索养老保险转移接续政策,解决事业单位人员流动问题。通过政策配套,加速养老保险改革步伐,推进养老保险改革向实际操作层面迈进。

4.4转变理念,提高社会化养老保障水平

养老保险承担着超越自身的功能压力,人们将老有所养的期望全部寄托在养老保险制度上〔12〕,由于期望过高,老年人应对养老风险的能力明显不足。养老保险能为老年人提供基本的经济来源,却解决不了养老服务及提高养老质量的问题。因此,应积极转变观念,建立多重养老渠道,探索“以资养老、以房养老、机构养老、社区养老”等新型养老方式,建立鼓励自我养老和家庭养老的社会理念,持续推进退休人员的社会化管理。

5总结

据统计,我国目前事业单位个数近140万,事业编制人员超过3000万,机关事业单位的安定团结涉及国家机器的正常运行,在“双轨制”并轨过程中,如不能妥善解决相关问题,势必触发新的问题,酝酿新的矛盾。加速事业单位养老保险改革,除了从宏观层面进一步优化顶层设计,完善政策配套;还应该立足事业单位实际,切实解决人员超编、“中人”待遇、补缴压力等问题;同时,应积极探索更多元的养老保障模式,建立现代养老理念,完善社会化养老机制,真正实现老有所养。

6参考文献

1沈毅.机关事业单位养老保险改革的现实困境与破解之道〔J〕.理论导刊,2015;(11):15-20.

2姜玉贞.机关事业单位养老保险制度转轨的现实意义及潜在风险〔J〕.山东大学学报(哲学社会科学版),2016;(3):36-41.

3贾丽萍.我国机关事业单位养老保险并轨现存阻碍及对策建议〔J〕.经济纵横,2017;(7):47-51.

4文太林.后双轨制时代机关事业单位养老保险的困境与突破〔J〕.当代经济管理,2018;40(7):92-7.

5薛惠元,宋君.机关事业单位养老保险改革降低了工作人员的养老待遇吗?———基于替代率水平的测算与分析〔J〕.经济体制改革,2015;(6):177-84.

6郭瑜.机关事业单位养老保险改革的替代率测算〔J〕.保险研究,2015;(4):79-85.

7王亚柯,李羽翔.机关事业单位养老保障水平测算与改革思路〔J〕.华中师范大学学报(人文社会科学版),2016;55(6):34-43.

8许鼎,敖小波.机关事业单位基本养老保险制度财务可持续性研究———基于精算公平的视角〔J〕.经济问题,2016;(7):95-102.

9王翠琴,王雅,薛惠元.机关事业单位养老保险改革对财政和单位支出的影响研究〔J〕.保险研究,2018;(6):110-23.

10谭中和.机关事业单位养老保险改革制约因素与破解对策〔J〕.中国党政干部论坛,2016;(12):25-8.

11沈毅.机关事业单位养老保险改革:现状、难点及其突破〔J〕.经济体制改革,2016;(3):18-24.

12胡秀荣.养老保险并轨改革:让养老保险向更公平方向迈进———访全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成〔J〕.中央党政干部论坛,2015;(2):38-42.

13贾培培,何朝珠,胡夏菊,等.发达国家养老服务模式与保障体系〔J〕.中国老年学杂志,2017;37(19):4945-8.

作者:侯凤妹 左坤 邹今斐 单位:中国空间技术研究院通信卫星事业部

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