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建立社会保险争议前置性行政救济

2019/09/04 阅读:

摘要:社会保险争议是指社会保险法律关系主体之间因社会保险权益所发生的争议。当前我国的社会保险争议处理模式存在着诸多问题,有必要建立前置的行政救济程序。社会保险争议的行政前置救济即强调行政部门对社会保险争议的初步审查、对争议事实的初步厘清和对简单争议的处理。我国的社会保险工作已经展开多年,积累了相当多的经验,建立处理社会保险争议的前置性行政救济程序具有可操作性。

关键词:社会保险争议;行政救济;前置程序

一、我国社会保险争议处理的现状.

社会保险争议是指社会保险法律关系主体之间因社会保险权益所发生的争议。社会保险争议的类型繁多,具体的争议情形层出不穷。一方面因为社会保险法律关系的主体多元,既有用人单位和劳动者,也有社会保险经办机构、社会保险费征缴机构等社会保险行政部门,同时依据《社会保险法》的规定还应当包括社会保险辅助机构。另一方面因为社会保险制度具有政策性,各主体之间争议的内容除了社会保险权利义务之外还有政策赋予的利益。社会保险争议类型多,若按照争议主体对其分类则有几十类,若按争议内容划分,除了粗狂地划分为缴费争议和待遇争议之外,还可以根据实践中的争议内容做细致的分类。[1]但是为表述我国社会保险争议的处理现状,从社会保险争议的法律规范的角度进行梳理可以更为准确和清楚。

(一)社会保险争议处理法律规范的梳理为了准确表述我国社会保险争议的处理现状,现将处理社会保险争议的法律规范进行三个方面的梳理:将社会保险争议归为完全的劳动争议的法律规范、规定劳动者可以自行选择劳动争议救济或者行政救济的法律规范以及因为社会保险行政部门侵犯社会保险权益而适用的行政救济法律规范。可以反映出,我国现在的社会保险争议处理模式存在民事和行政两种救济路径,且存在实体法依据不足的问题。1.将社会保险争议归为完全的劳动争议的法律规范《工伤保险条例》(2004)规定职工与用人单位发生工伤待遇方面的争议,按照处理劳动争议的有关规定处理。《劳动争议调解仲裁法》(2008)规定中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的社会保险争议属于劳动争议,适用该法。人力资源和社会保障部《劳动人事争议仲裁办案规则》(2017)规定社会保险、工伤医疗费的争议可以适用该法仲裁。(1)2.规定劳动者可以自行选择劳动争议救济或者行政救济的法律规范该类型的规定一般表述为“可以...也可以..”,现行的规定有《社会保险法》(2011)第83条第3款,人力资源和社会保障部《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》(2011)第27条,以及《劳动合同法》(2012)第77条的规定。依据上述规定可以明确,法律仅是赋予了劳动者一方选择权,当劳动者与用人单位发生社会保险争议的时候,劳动者可以选择劳动争议处理程序,或者依据这些法律规范求助于社会保险行政部门解决。3.社会保险行政部门侵犯社会保险权益适用的法律规范社会保险行政部门侵犯用人单位或者劳动者社会保险权益的争议,适用行政救济途径,可以向上级或相关行政部门投诉要求处理,也可以提起行政复议或行政诉讼。涉及的法律规范有《社会保险行政争议处理办法》(2001),《劳动保障监察条例》(2004),《社会保险法》(2011),人力资源和社会保障部《社会保险基金先行支付暂行办法》(2011)。这些法律规范对社会保险经办、社会保险监督和社会保险管理中的许多事项进行了规定,基本涉及了社会保险运营各个环节的行政主体,也规定了与各主体法定职权相对应的法律责任。4.社会保险实体法律规范实体法律规范是处理社会保险争议的依据,现行《中华人民共和国社会保险法》于2011年7月1日起施行,规定了五种社会保险的基本规则以及保费征缴、基金运行、社会保险经办、监督及责任等重要内容,但是整个法律包括附则在内只有九十八个条文,关于五种社会保险的部分,大量的条文是原则性的规定,不涉及具体的调整方案。在基本养老保险制度中,关于企业职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民基本养老保险的主要规定主要由少量的行政法规和大量的国务院规范性法律文件予以规定。在基本医疗保险制度中,大至城镇居民基本医疗保险、小至医疗保险按病种付费病种推荐目录,这些或大或小的内容都规定在国务院规范性法律文件上。工伤保险的立法相比较其他几大险种较为完善,既有《工伤保险条例》,也有人力资源和社会保障部出台的《工伤保险条例》的解释,亦有大量的规范性法律文件。在整个社会保险法律规范中,“通知”、“处理意见”、“指导意见”数量庞大且发挥了重要作用。

(二)社会保险争议处理模式的不足1.救济途径规定粗略,淡化了政府责任现有社会保险争议情形中,有针对性规定的情形大致只有五种。应当缴费而未缴的情形;用人单位不办理社会保险转移手续导致争议发生的情形;因用人单位应当承担社会保险待遇而未承担导致争议发生的情形;因未参保缴费而导致本应当由社会保险基金支付的社会保险待遇不能被支付所以发生争议的情形;已参保缴费但因社会保险缴费不足带来的本应当由社会保险基金支付的待遇不能足额支付所以发生争议的情形。这五种情形可以依据具体的条文请求劳动争议救济或者行政救济,但是也仅仅限于指明了救济途径。其他的更多的法律规范,只是简单地将社会保险争议指向了劳动争议处理程序或行政救济程序,至于在后续的程序中可能遇到的障碍并没有予以详细规定。社会保险制度是社会化的产物,国家是规则的设定者,社会保险行政部门在社会保险制度中有监督职能、管理职能,社会保险经办机构作为法定授权组织对社会保险运行担负重任。现阶段的法律规范将社会保险争议指向劳动争议和行政争议处理程序后,一定程度上排除了社会保险行政部门公权力的介入,同时突出了用人单位的责任,淡化了国家和行政部门的责任。有学者指出,我国现行社会保险争议处理体制的主要缺陷就是不能反映和有效应对社会保险争议社会化这一现状,因此有必要从理念上进行超越、在体制上进行重构。这种“分而治之”的模式实质上是割裂了社会保险争议,忽视了各种社会保险争议共同具有的社会性。[2]2.后续处理时的程序法和实体法依据不足适用劳动争议处理程序解决社会保险争议时,遇到的问题突出且多样化。第一,社会保险的强制性与劳动争议处理程序所强调的和解、调解存在矛盾,没有办法遏制实践中劳动者向用人单位承诺自愿放弃社会保险,用人单位补偿一定金额后不给缴纳或补缴社会保险的情形。第二,将劳动争议时效制度适用于所有社会保险争议有违社会保险制度建构的初衷,因为在特殊类型社会保险争议中,用人单位不办、不缴社会保险是一种连续性间接侵权行为,而社会保险待遇对劳动者具有收入替代的功能,时过境迁,当时放任的侵权行为在争议处理之时势必已经变成了更复杂的问题。行政救济程序亦是如此,2001年5月8日,原劳动和社会保障部颁布了《社会保险争议处理办法》,该《办法》打开了社会保险争议行政复议的救济程序,但是,我国社会保险争议的实体法律制度欠缺,在养老保险、医疗保险方面情形尤为严重,行政复议无实体法依据,该程序之复议多数为无米之炊。[3]另外,其他的实体法的缺乏也影响了社会保险争议的处理,如对工资及缴费基数尚无明确的界定,对社会保险费征缴程序中各方的权利义务缺乏更完善的规定。良好而完备的法,可以避免或减少争议的发生,否则不仅难以避免法律争议的发生,甚至会“刺激”争议的发生。[4]3.耗费司法成本且效果差强人意通过在无讼平台上检索“社会保险纠纷”对案例进行统计,裁定占比达55.38%,判决占比38.54%,调解结案4.43%。而对审理程序进行统计,二审与再审程序分别占到了25.18%和4.11%,由于二审案件必定通过一审,所以实际二审程序占比高于25.18%。(2)值得注意的是,一部分案件进行了一审、二审,甚至再审都没有对案件争议的实体部分进行审理,几次程序所处理的仅仅是不予立案,不予受理这样程序上的问题。(3)究其原因,社会保险争议存在较强的政策性和技术性,而且相关的证据材料多保存在社会保险经办机构或者用人单位,劳动者举证困难,不利于人民法院查清案情。

二、社会保险争议的前置性行政救济理论释明

(一)基本内涵及必要性社会保险争议的前置性行政救济,是指在社会保险争议的处理过程中,以社会保险行政部门为重要的依托机构,以专业的社会保险工作人员作为重要的争议处理人员,在社会保险争议进入法院诉讼审理之前,增加一道行政部门引导的救济程序。强调对社会保险争议的初步审查、对争议事实的基本厘清和对简单争议的处理。我国实行的是以审判为中心的争议处理模式,在社会保险争议方面,现阶段有必要依托行政部门。我国现阶段处理社会保险争议主要适用劳动争议处理程序和行政救济程序,但是相比较劳动争议和行政纠纷,社会保险争议具有涉及主体多元、政策性强和专业性强的特点,且我国现阶段社会保险方面的法律规范位阶不高,实体性法律规范缺乏,适用劳动争议处理程序与行政争议处理程序均有很多障碍。与此同时,现阶段我国并没有“社会法院”或专门的社会保险争议处理机构,多龙治水,使得很多争议无法得到快速的解决。若设置前置的行政救济程序,可以使简单的社会保险争议快速结案,也利于争议事实查明,为之后的案件审理提供便利。

(二)域外经验社会保险制度在西方源来已久,典型的英美法系国家英国和美国作为福利国家有比较完备的社会保险争议处理程序,典型的大陆法系国家德国和法国设有专门的社会保险争议处理机构。他们都有一个共同点,即是在司法救济之前设置了由社会保险行政部门引导的争议处理程序。1.英国和美国的社会保险争议处理程序英国和美国是典型的英美法系国家,社会保险争议处理程序上有相似性。英国行政裁判所是独立于普通法院之外的裁判机构,专门解决社会保险争议问题,其案件处理程序分三级,第一级为社会保障官员处理,第二级为社会保障上诉裁判所审理,第三级为社会保障专员审理,其中社会保障上诉裁判所是处理社会保险争议的主体机构,但是第一级社会保障官员可以就社会保险争议问题作出行政决定或行为。美国处理社会保险争议的程序比较复杂,共有五级,第四级申诉委员会申诉和第五级司法审查是比较标准的司法救济程序,在此之前,第一级的初步审查由社会保障署区域办公室进行适格审查及初步的专业调查,第二级由初审外官员进行再考量,当事人可以提交新的证据。第三级社会保障署官员作为行政法官独立裁决。[5]2.德国和法国的社会保险争议处理程序德国和法国是主要的大陆法系国家,社会保险争议处理程序具有相似性。德国社会保险争议处理大体可以分为两步,第一步复议,即对社会保险机构作出的决定不服必须先向这些机构内设的复议委员会申请审查。第二步是诉讼,德国设有社会法院,每一审级的法庭组成人员中都设有名誉法官,名誉法官由工会、雇主协会、医疗保险机构医生联合会、医疗保险机构和残疾人协会根据业务领域提名确定。[6]法国处理社会保险争议的程序与德国类似,在社会保障事务法庭、上诉法院社会庭和最高法院审理之前,设有调解程序。调解委员会设在社会保障组织内部,由一半行政官员和一半其他职业的人员组成。英国和美国都在司法救济程序之前设置了由社会保险行政部门主导的程序,解决了适格问题,也将争议的内容较为清晰的呈现出来,即使不能结案,也便于后续的司法救济程序的展开。德国有社会法院,法国在行政法院和上诉法院中都设有专门的社会庭用以处理社会保险争议案件,并且在法院审理前设置了由社会保险行政部门主导的复议或调解程序。这些国家社会保险行政部门在社会保险争议处理中的重要地位对我国社会保险争议处理有启发,比如借鉴德国社会法庭的做法,在适应社会保险本身“社会性”的特质上重新分配举证责任、梳理诉讼时效、构建简易程序等,保障劳动者社会保险权及时、有效实现。[7]

三、建立前置性行政救济合理且可

(一)利于形成和完善社会保险争议处理机制有利于形成和完善社会保险争议处理机制,因为行政的强制性与社会保险的强制性相一致、行政权力的主动性利于应对社会保险争议的多样性、社会保险行政部门可以应对社会保险争议的专业性,同时还可以突出社会保险制度中政府责任,淡化用人单位的责任。1.行政的强制性与社会保险的强制性相一致社会保险权益是法定权益,不是约定利益,社会保险中的诸多事项是非可裁量事项,例如办理登记、参保险种、缴费基数、缴费年限等,这些事项不得调解、和解。行政行为强制性的特点与社会保险强制性的特点是相似的,适用行政的救济途径处理争议,不会倾向于使用调解与和解。有参与社会保险行政部门的学者指出,如用人单位与劳动者因缴费年限发生争议,属于行政管理范畴,而不是单一的劳动者与用人单位之间的社会保险争议,由社会保险经办机构处理最为适宜。[8]社会保险权益具有公益性,若个人放弃了自己的社会保险权益,他的社会保险负担依然存在,对社会有不利的影响。另一方面,现阶段劳动者的社会保险权益与劳动关系关联,而单个的劳动关系目前并不是长期稳定的,所以社会保险争议的解决并不宜耗时过长。2.行政权力的主动性利于应对社会保险争议的多样性社会保险争议可能出现在社会保险费征缴、社会保险待遇支付的各个具体环节,若由行政权力积极介入调查处理社会保险争议,可以有效的将争议控制在萌芽时期,也利于从第一个环节开始就规范用人单位和劳动者的参保行为。另一方面,当社会保险争议有了处理结果,结果的执行还是需要回到社会保险的领域去。举例来说,用人单位申报社会保险费,社会保险经办机构审核,如果职工对缴费基数有异议,可以向经办机构提出异议,由经办机构审核,任何一方不服,可以通过行政复议或行政诉讼解决。[9]这样设想的第一点原因是司法权具有谦抑性、被动性、终局性,行政权可以主动出击;同时解决法院无法受理的问题。第二点原因是即使法院受理,社会保险纠纷的处理和执行也离不开社会保险部门的密切配合。如果社会保险部门不予配合,法院有关裁决最终只是一纸空文,劳动者权益也不能得到保护,司法权威也受到很大影响。[10]3.社会保险行政部门可以应对社会保险争议的专业性社会保险争议存在较强的专业性,诸如是否应当缴纳社会保险费发生的争议,因社会保险缴费基数发生的争议、因社会保险参保险种发生的争议等更是需要专业的部门进行处理。目前人民法院在该专业性方面存在审判的困难,一方面实体法律欠缺,另一方面相关的缴费档案、缴费基数、待遇等证据材料都保存在社会保险经办机构,劳动者举证困难,不利于查清案情。再者,用劳动争议处理程序处理社会保险费征缴的问题排除了社会保险费征缴机构等公权力的介入,这些专业的问题更难得到有效处理。但是社会保险行政部门本身即是社会保险法律关系主体,这些专业性的问题可以得到有效解决。4.突出社会保险制度中政府责任,淡化用人单位的责任社会保险法律关系具有社会法的性质,目前社会保险运行的很多规则由政府制定,政策性的文件占比大,所以,社会保险法治并未完成。此种情形下,一方面司法机关能够有效处理的争议主要集中在用人单位和劳动者之间,对于需要社会保险机构、用人单位和劳动者三方共同参与解决的争议,司法机关是难以操作的。另一方面,政府对于规则中可以优化的地方不能直观地了解和修正。久而久之形成了现阶段用人单位和劳动者之间社会保险争议耗时时间长却不能很好解决,很多争议法院无法受理的情形。若由社会保险部门处理现阶段的社会保险争议,几乎所有的争议可以受理,此举可以突出社会保险制度中的政府责任。

(二)建立社会保险争议的前置性行政救济的可行性1.社会保障行政部门强化社会保险监察2004年《劳动保障监察条例》明确了劳动保障行政部门对用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费情况的监察职责,但是现阶段我国劳动监察制度实施效果欠佳。究其原因,劳动监察不够积极,单位违法成本过低,长久以来形成了这种不正常的、常见的违法状态。[9]在政府方面,地方政府在劳动监察的队伍配置、对企业的劳动监察处罚力度等方面,长期不够有力。在对发生的社会保险争议的处理方面,劳动监察机关对于部分社会保险争议不予受理的理由主要是劳动者投诉超过了两年的查处时效。这种种原因导致了劳动监察效果的不理想。如果社会保险行政部门牵头处理社会保险争议,积极的劳动监察可以减少很多不必要的社会保险争议,反过来由于社会保险争议的处理由社会保险行政部门牵头,也便于劳动监察工作的展开。2.社会保险经办机构和管理部门优化社会保险运行社会保险的运行需要很多行政主体的参与,以社会保险费的征缴为例,社会保险费征缴是一种行政行为,其行政行为的相对人是用人单位,劳动者是间接相对人。根据《社会保险费申报缴纳管理规定》(人力资源和社会保障部令第20号),社会保险经办机构负责社会保险缴费申报、核定等工作。此外,按照规定,用人单位代职工申报的缴费明细以及变动情况应当经职工本人签字认可,由用人单位留存备查。这样具体的运行过程若需优化,社会保险部门在实践中相比较容易进行。另一方面社会保险部门可以对涉及的特殊事项进行探讨界定。例如在社会保险费征缴的诉讼时效期间方面,社会保险征缴机构可以结合实际的工作情况探讨总结更合适的诉讼时效,比如若用人单位在劳动关系存续期间为劳动者办理(补办)了社会保险,补缴社会保险仲裁时效从成功补办之日起计算至1年;若用人单位在劳动关系存续期间始终未为劳动者办理(补办)社会保险,则办理、缴纳社会保险及社会保险赔偿争议仲裁时效从劳动关系终止之日起计算至1年。或者基于社会保险的社会公益性,对欠缴社会保险费的行为进行查处不受时效的限制。社会保险行政部门在实践中可以更好地进行诸如此类的探索。3.在行政部门内设立社会保险争议处理机构,逐步细化争议处理办法设立处理社会保险争议的专门机构可以有效地解决社会保险争议九龙治水的问题。我国现在社会保险法律规范还不完善,调整社会保险运行的多是低位阶的行政规章以及地方政策性文件,所以有适用法律不能的问题,另一方面,我国现在的法院系统中并没有专门处理社会保险争议的部门和人员,加之社会保险的专业性,设立这样专门的社会保险争议处理机构可能还需要很长一段时间。现在已经有学者提出,我国社会保险具有公法属性,将社会保险争议从劳动争议中分离,完善行政处理机制,使得行政机构能够独立、公正地处理社会保险争议,从而高效、及时地维护社会保险权利人的合法权益。[11]本文认为,现阶段较为可行的办法是在行政部门内设立社会保险争议处理机构,并逐步细化社会保险争议处理的办法,同时归纳总结适合直接向法院提起诉讼的争议类型并由程序法予以明确。(4)我国的社会保险工作已经展开多年,积累了相当多的经验,此举具有很大的操作性。

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作者:桑小瑶 单位:华东政法大学经济法学院

建立社会保险争议前置性行政救济

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