依法治志实践和信息传播发展史志立法范文

摘要：《地方志工作条例》（以下简称“条例”）实施以来，地方志事业在依法治志的导向下得到长足发展。当前，国家赋予地方志机构的职责持续加强，方志资源开发利用在信息传播技术发展推动下得到丰富和拓展，地方志及其成果的社会地位和影响不断提高和增强。地方志要从一项工作向一项事业转型发展，就必须实现依法治志，即《中华人民共和国史志法》（以下简称《史志法》）的立法工作十分必要。本文从制定和实施《史志法》是地方志事业发展的必然和历史选择、信息传播技术在方志资源开发利用上的延伸和突破对法律保障的要求等方面略论史志立法。

关键词：地方志；依法治志；《史志法》；信息技术

2006年国务院颁布《条例》，之后各省（市、自治区）及设区市政府陆续跟进出台相关实施办法，至此地方志事业发展进入新的轨道，地方志各项工作取得长足发展，并频结硕果。地方志工作实现从出版一本书，变成一项为党立言、为国存史、为民修志的长久事业；地方史工作逐步规范并纳入地方志工作范畴；方志资源开发利用在现代信息传播技术推动下得到丰富和拓展。《条例》实施十多年来，地方志事业发展到崭新的历史阶段，地方志及其成果的社会地位和影响不断提高。然而，地方志事业要进一步发展和发挥作用，依法治志要进一步得到保障和落实，《史志法》应尽快出台并实施。依法治志导向下的地方志事业成果丰硕2015年8月，国务院办公厅印发了《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》（以下简称《规划纲要》），明确了2015—2020年全国地方志事业发展的总体目标，提出了全面完成第二轮修志规划任务、大力推进综合年鉴工作等十一项主要任务①，这是国家对全国地方志事业发展的顶层设计。2016年3月，国家“十三五”规划正式，明确提出“加强修史修志”。“这是首次在国民经济和社会发展五年规划中写明‘加强修史修志’的内容，明确将地方志事业作为国家战略实施在文化领域不可或缺的重要一环，纳入‘四个全面’战略布局”。②在有法可依的条件下，地方志事业已逐渐走上服务国家发展和建设的舞台，拥有体量庞大的地方志成果、丰富的资源开发平台和逐渐有序的依法治志局面。

（一）《条例》实施后，全国地方志系统取得丰硕的地方志成果，中国地方志指导小组及其办公室（以下简称“中指组”和“中指办”）面向国家和经济社会发展着力顶层设计和地方志资源开发，依法治志在国家层面成效显著。2016年12月，中指组常务副组长李培林在第一次全国地方志工作经验交流会上提出，“地方志工作要向志、鉴、库、馆、网、用、会、刊、研、史‘十业并举’转型”。③明确指出了现在和未来地方志事业的发展方向和行政职责所在。全国地方志系统发展至今，国家、省、市、县四级地情网站的开发利用成为常态，地情网站更是内含百亿级字数的全方位数字化地情资料，成为各地方地情信息的权威窗口；各级地方综合志（鉴）、行业志（鉴）、部门志（鉴）、军事志、武警志、专题志、乡镇村志及大量的地情文献资料等更是数以万种计。在国家层面，中指组及中指办充分发挥对全国地方志事业发展的管理和统筹职责，在完成既定的全国地方志“两全目标”之外，为地方志事业发展做出原则性指导，设计了诸多顶层方案，出台了诸如《全国年鉴事业发展规划（2016—2020年）》《全国地方志信息化发展规划（2016—2020年）》《关于加强全国地方志科研工作的意见》《地方综合年鉴编纂出版规定》等规范性文件。中指组及中指办根据《规划纲要》明确的主要任务，注重和强化顶层设计，推出包括民族地区与经济欠发达地区志书出版资助工程、中国志书精品工程、中国年鉴精品工程、中国名镇志文化工程、中国名村志文化工程、全国地方志“一体两翼”用志工程、全国信息方志与数字方志建设工程、方志馆研究建设及全国地方志专业出版基地建设工程、中国地方志学科建设与人才队伍建设工程、方志文化走向世界工程等全国地方志“十大工程”。“十大工程”实施两年多以来，各项工程均在稳步推进，并取得明显成果。特别是在利用信息传播技术开发和利用地方志资源上，中指组及中指办以国家利益为导向、以经济社会发展为中心、以服务人民为宗旨，开创了中国影像方志、中国名镇志文化工程、中国名村志文化工程、“一体两翼”用志工程等创新之举。福建、浙江、上海、江苏、北京等部分省份同步开展影像方志、名村名镇志等新兴工程。

（二）《条例》及《规划纲要》实施后，地方各级政府特别是省级政府的配套政策和规定出台及时有效，依法治志得到有序和稳步推进。《条例》在2006年颁布后，有20多个省（直辖市、自治区）级政府陆续出台了相应的实施办法，使得地方志工作第一次从国家到省级层面有了明确的行政法规保障和行政法规规定的行政职责，地方志工作开展第一次有了法律依据。地方志工作在十多年的法制化治理下，全国上下普遍形成了依法治志的工作模式和惯性，各级政府和地方志机构已经认可并习惯于开展地方志工作是法律和国家的要求，是各级政府必须承担和完成的行政职责。国务院办公厅颁布的《规划纲要》在各地已经得到较好执行，全国地方志事业的“两全目标”也将在2020年全面完成，省、市、县三级地方政府都逐步重视地方志工作，二轮修志、各级综合年鉴开编和公开出版工作成为必须完成的行政职责。部分地方政府已将“两全目标”列入“十三五”规划或政府年度重点工作内容，每年都有硬任务。根据中指办在2018年3月的不完全统计，全国已有22个省级地方志机构出台地方综合年鉴的各类地方性文件共计有51份，其中有6个省级地方志机构出台文件达到3份以上，山西省和新疆维吾尔自治区更是达到了7份和5份。各地政府和地方志机构积极主动在制定各类规范性文件上依法履职，地方志事业在全国大部分区域有法可依、有法必依的局面开始积蓄和成型。《条例》颁布13年和《规划纲要》实施3年来，地方志机构实现在法律框架下依法修志和依法治志，地方志事业实现了有法可依、有法必依的发展格局。得此《条例》的施行，地方志进一步理顺从国家到地方各级的专业和行政指导权责，在部级层面实现了统一专业标准的制定、人才培养、资源开发及辅治资政功能的拓展和延伸。从《条例》发展到行政法的《史志法》是地方志事业发展的必然和历史选择《条例》的颁布和实施开创了地方志事业有法可依的法治格局，让地方志工作从依靠行政命令发展到实现依法治志，并取得丰硕成果。但作为中华人民共和国成立以来地方志工作的第一部国务院条例性质的行政法规，《条例》因其制定的历史阶段和功能定位，从进一步推动地方志事业发展的角度来说，仍存在较大的历史局限性和功能性缺失。2018年4月，中指组秘书长冀祥德在全国地方志系统行政管理干部培训班暨福建方志与地情文献人才培养专修班开班式上的讲话中指出，“在中国特色社会主义进入新时代以后，随着党和国家各项改革的深入推进，地方志事业面临新的机遇和挑战，《条例》作为一部行政法规，已经不能适应依法治国、依法治志的要求。基于地方志事业转型升级的现实需要，从助力中华民族伟大复兴，推动社会主义文化强国建设，维护国家安全，反对，为党和国家管好史志的高度出发，迫切需要制订一部《史志法》，把为党立言、为国存史、为民修志依法落到实处，为地方志事业发展提供坚强的法律保障。”④当前，国家经济、政治、文化和社会生活各方面基本做到有法可依，中国特色社会主义法律体系基本形成，并可大致分为宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七大类。《史志法》应该属于法律七大类型之一的行政法类。

行政法类的法律是由全国人大及其常委会制定和通过的规范性文件，其效力仅次于宪法。行政法是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律的总称⑤。它包含行政权力设定和授予，行政权力行使和监督行政权力和对违法行使行政权力产生的后果救济的法律。行政法规则是以国务院名义制定和颁布的，国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照《行政法规制定程序条例》的规定而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事、劳动、工商等各类法规的总称，表现形式为“条例”“规定”“办法”，其效力上低于法律，从属于法律和宪法⑥。笔者以为，《史志法》在主体内容上，应该要包含志鉴编纂、方志馆建设、地方史编写和方志资源开发利用等地方志事业主体方面的权利设定和权限规范，地方志工作的行政权力行使和监督，及地方志工作行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及地方志机构行政主体内部的各种关系。首先，要突出地方志事业的范畴和可能拓展的范围，特别是方志资源进一步的开发利用，为地方志事业范畴的拓展和发展提供足够的容纳空间。其次，要强化对各级政府组成部门等地方志工作中的次主体和社会组织、公民等地方志工作行政相对人的约束、监督和处罚，实现“为党立言、为国存史、为民修志”的权威和负责任的态度。最后，要将“一纳入八到位”明确写入《史志法》。时任国务院副总理刘延东在与第五次全国地方志工作会议部分代表座谈时提出：“把地方志工作纳入国民经济和社会发展规划、各级政府工作任务之中，做到认识到位、领导到位、机构到位、编制到位、经费到位、设施到位、规划到位、工作到位”。⑦即“一纳入八到位”。这是保障和强化地方志机构的行政地位和法律要求，对增加相对弱势的县级地方志工作机构的行政地位意义重大。自周秦出现志书到清朝，中国地方志编修工作一直由官方承担并完成，数量巨大的方志典籍始终是地方政府最主要的官方文献。民国至今，印刷技术进步、信息技术的发展和民众“公民意识”的觉醒，以一部“大块头”的志书为主要表现的方志成果，受到前所未有的挑战。随着信息时代的发展，各种新兴媒体终端和方式肯定还会陆续产生，方志文化重振活力的过程就是地方志紧跟信息时代不断变革和创新的过程⑧。为此，不仅仅是简单的信息升级和应用拓展，而是要从行政依赖向以国家法律规定转化。信息传播技术在方志资源开发利用上的延伸和突破，要求地方志事业的发展要有完备的法律支撑和保障互联网时代，社会的信息传播模式和公众接受信息的方式发生了根本性的变化，青灯黄卷般传统的专题式、“沉浸”式深阅读已然被浏览式、“碎”“浅”“漫”式即时阅读和直观接受模式所替代。信息传播新技术的发展，是方志资源新模式传播的技术支持和保障，以方志资源数字化为基础，建立和实现大数据的利用，实现光、声、电、现代影像和各类艺术化的表现手段，必将在方志资源开发中充分利用。《条例》颁布以来，特别是2015年《规划纲要》实施以来，全国地方志事业发展进入了新时代，特别是在以围绕中心和服务大局为导向的方志资源开发利用上。

但现代信息传播有着繁多的技术模式和丰富的终端类型，使得方志资源开发频繁遇到政策性问题和法律风险。同时，作为国务院条例类型的《条例》，不具备对地方志主体之外对象的约束力，只有制定行政法级别的《史志法》，以法律的约束和惩处来规范和促进方志资源开发利用，才能有效拓展方志资源开发的深度和广度。将方志资源与社会公众喜好的艺术化和影像化的表现形式相结合，才更容易走入寻常百姓家。中指组及中指办实施的“十大工程”和中国影像方志、“一体两翼”用志工程，就是利用现代信息传播技术创新性地开发和拓展资源的成功典范。2017年1月，中国地方志指导小组在海南海口举办“南海主权与地方志论坛”。2017年4月，中国地方志指导小组办公室与中央电视台合作，开拍《中国影像志》。2017年9月，福建在全国率先启动《中国影像志•福建名镇名村影像志》拍摄。2017年9月和2018年4月，由福建省地方志编纂委员会主办的“与历史同行”喜迎“方志之夜”“与历史同行方志进校园”文艺晚会在福建福州和宁德上演，创造性地实现了以舞台艺术表现手法，让写在方志典籍里的知识“活”起来，融时代性、艺术性、观赏性于一体，充分展示了地方志与中华优秀传统文化和地域文化之间的深厚渊源。2018年4月，首个挂牌成立的全国地方志系统培训基地全国地方志系统宁德培训基地暨福建地方志培训基地在宁德揭牌成立，并设立全国首个设在高校的方志文献中心。这些创新和变革的成功典型，正是新时期地方志工作变革创新和拓展的延伸。方志资源的开发和呈现方式必须适应社会、主动变革，以法律来保障和规范地方志机构在方志资源开发利用和拓展方面的权责，在法律许可的范围内主动作为、积极创新，实现方志资源获取方式的数字化、推送方式的智能化、分享方式的社会化，让方志文化真正“活”起来、“立”起来。

结语

2018年5月，在北京召开的依法治国与依法治志论坛上，中国社科院法学研究所所长李林在致辞时指出：“《条例》在法律效力的位阶上，在地方志工作的定位、原则及任务，地方志工作机构的设置及其职责，地方志主体的权利与义务，有关机构与人员的地方志职责，以及地方志违法责任查究等方面已与地方志事业转型升级不相适应，亟须按照科学立法、民主立法的要求，制定一部《中华人民共和国史志法》。”⑨这不仅是地方志事业转型升级发展的迫切需求，更是新时代中国特色社会主义法治建设与文化发展的必然要求。法是国之重器，完备的法律规范体系和不断完善和完备的法治过程是依法治国的基础和保障⑩。制定和实施《史志法》是中国全面深化改革和进入中国特色社会主义新时代的时代需要，是信息化时代传播技术发展的需要，是地方志事业转型升级和创新发展的现实需要。（此文曾获“南岳衡山杯”首届全国地方志系统优秀论文评选三等奖，现在其基础上修改完成）

作者：林忠玉 单位：中共福建省委党史研究和地方志编纂办公室