气象信息传播第二价值链发展探讨范文

［摘要］第二价值链指公众通过非NWS(国家气象局)核心伙伴(即私营企业、其他政府和非政府组织等在内的NWS以外的机构、组织或个人)获得的天气、水和气候信息。近十年来，随着经济高速发展、新技术新媒体兴起以及公众对于包括气象信息在内的各类信息服务需求爆发式增长，我国第二价值链兴起，改变和冲击着我国气象信息传播与服务格局，使其面临三大困局，包括未充分开放共享的数据资料和有限制的气象信息刊播权备受争议，公共气象服务与商业化的科技服务边界不清存在隐忧，公众对气象信息价值认知和使用不足，容易导致社会力量与市场资源参与气象信息服务滞后或发育不良。推进我国气象信息传播第二价值链发展，可从四个方面进行探索，即理念上认清市场，充分认识推进第二价值链发展的重要性与必然性，真正建立气象服务社会化的发展理念;法律上放开市场，顺应改革发展形势，从法律法规上为气象信息传播第二价值链的发展壮大创造条件;体制上培育市场，建立国家、地方、社会相互结合、相互补充的“三足鼎立”的气象事业发展新格局;制度上规范市场，要建立气象服务市场有序、有利于规范行为而又有利于竞争的市场规则。

［关键词］中美;气象信息传播;第二价值链;发展研究

一、气象信息传播第二价值链的提出

(一)研究缘起

2012年8月，美国科学院在线发表了旨在为国家气象局(以下简称NWS)未来发展提出建设性分析、意见和建议的题为《国家天气服务:走向最好》的评估报告。报告在“平衡天气、水和气候事业，使国家得到最大化利益”的章节中提出了传统NWS价值链(即初级价值链)和第二价值链两个概念。报告认为，事业共同体(“事业”指在天气、水和气候领域提供信息、服务和基础设施的所有公共、私人、非营利、研究和学术界实体)的建立和向公众信息的手段及其价值创造的行为链条可以被称为信息价值链。初级价值链由NWS通过核心伙伴向公众天气信息形成，这些伙伴包括应急管理者、需要紧密合作的州和地方政府以及向公众提供天气和水警报信息的广播和电子媒体提供商;第二价值链则是指公众通过非NWS核心伙伴(即私营企业、其他政府和非政府组织等在内的NWS以外的机构、组织或个人)获得的天气、水和气候信息。自20世纪80年代NWS启动气象现代化和相关调整(MAR)项目以来，天气、水和气候事业获得极大发展，第二价值链重要性随之日益提高并得到快速发展。如今美国公众获得的大量天气、水和气候信息就是通过第二价值链实现的。美国科学院的这份评估报告认为，初级价值链和第二价值链之间存在着相互补充的内在关联。公众获取的相关信息仍源自NWS，但有所变化，其在传播过程中被更为广泛的非NWS核心伙伴改进并提高了准确性与可用性。当需要权威信息和观点时，NWS通过初级价值链直接联系大众的能力不可替代，第二价值链则能够让公众获得更多的实惠［1］。相较而言，我国气象信息传播价值链也可以分为二级，其中初级价值链是指以气象部门为主导，信息传递或传播者为负有应急管理职能的各级政府相关机构以及包括报纸、广播电视在内的传统媒体的传播链环;第二价值链是指初级价值链传递者之外的第三方，如，有个性化需求的企事业单位、商业气象服务公司、社会组织以及以移动互联网技术为代表的新媒体、新型通信服务商等形成的传播链环。前者以公共服务为主导、为显性，在气象信息价值体系中占据基础地位，它减灾避害的功能更为强大;后者则侧重市场导向，在趋利和满足个性化需求方面更为突出，它通过提高信息供给者与传递者之间价值沟通的有效性与及时性，实现气象信息增值，并通过差异化、个性化和可用性的信息服务获得竞争优势，可弥补气象信息传播初级价值链的不足。

(二)现实意义

当代中国正处于变革的关键时期，全面深化改革和国家治理现代化正向纵深迈进，各行各业都在谋划改革发展之路，气象也不例外。2013年12月31日，副总理在听取中国气象局汇报时就如何发挥市场在非基本公共气象服务领域对资源配置的决定性作用、研究推进体制机制创新及激发气象系统的活力等提出了新要求。上文提到的美国科学院的评估报告也认为21世纪的气象事业是一项高度依据科技创新的事业，提出了平衡资源与需求、NWS需要“借力”各方发展国家气象事业，从更高角度促进竞争，实现政府、市场和整个事业的共赢，凝聚美国气象国力等战略建议。气象服务的核心是数据资源和气象预报产品，即气象信息。气象信息传播是气象服务中十分重要的环节，而气象信息传播价值链中涉及基本和非基本公共气象服务、应急管理者与传统媒体等核心合作伙伴、企业等第三方市场参与、传播的途径与有效性等诸多与气象工作和气象服务的相关要素。目前国内学者已就气象产业价值链进行了一些分析。如有学者提出，要培育和延伸我国的气象产业价值链。随着信息产业的成长与发展，气象信息产业价值链也已初具雏形，其中最活跃的环节是传播气象信息的公共媒体、信息中介商和电信企业，气象信息传播的增值效益为这一环节的参与者创造了丰厚的利润［2］。但总体上看，我国气象信息传播发展还不均衡，初级价值链环节占据了气象信息服务大半壁江山，有限的责任主体越来越难以承受和满足日益增长的气象信息服务“无限需求”，相对弱小的第二价值链在提供更为灵活多样的个性化信息、帮助用户趋利增值等方面尚未充分发挥作用。因此，无论从国家层面还是国际竞争环境来看，有针对性地开展相关问题和机制体制创新研究、积极破解气象信息服务工作中的种种困局是当务之急。

二、中美气象信息传播第二价值链初探

(一)美国气象信息传播第二价值链及其发展概况

美国气象信息传播第二价值链的兴起，与气象信息传播的管控及其变化有着极其密切的关系。美国气象信息传播的管控大致经历了从严厉禁止到逐步放宽再到彻底解除的阶段。在严厉禁止阶段，主要是刚被卷入第二次世界大战时期，美国在1941年年底实行严厉的气象管制政策，禁止向私人提供气象资料。1942年1月，《美国报刊战时行为准则》颁布，禁止全美报刊和其他媒体发表气象信息，禁止广播播出任何与气象有关的信息。在逐步放宽阶段，主要是二战之后，美国政府逐步放宽了对气象信息的管制，在“军转民”思想指导下大力发展商业气象服务。在彻底解除阶段，主要是20世纪80年代，随着公私合作的气象信息服务运作体制形成，美国媒体可以自由地从私营商业气象服务机构那里定制气象信息，其结果是公众能迅速了解环境状况，在灾害降临前确保国家和自身安全。卡特里娜飓风以后，媒体更是将气象预报提高到和反恐预警信息同等重要的程度。美国实行的是公共基本服务和私营商业服务的双轨气象服务管理体制。相对于初级价值链而言，作为气象信息传播的第二价值链主体的高度专业化的商业气象服务公司能够提供更加个性化、灵活性的服务。美国媒体采用的气象信息大多来自商业性气象服务公司。私营气象服务公司对国家公共服务机构的预测预报信息进行加工处理，然后销售给特定媒体和需要专业化、个性化服务的客户。一些用户在得到这种经过加工处理的气象信息后，能更好地从事业务活动。这些用户逐渐意识到，天气不再仅仅只是为人们的生产生活和旅行提供一些简单通用的基本信息，经过量身定做的特别分析后加以针对性地利用，极有可能成为创造巨大商业价值的来源［3］。

(二)我国气象信息传播第二价值链现状

与美国不同的是，我国气象信息传播初级价值链和第二价值链不仅起步时间相差30年，而且因法律环境与体制的不同二者也未并行发展。为国家经济建设和防灾减灾提供重要支撑的初级价值链，多年来一直呈现强劲持久的发展态势。发轫于20世纪80年代的第二价值链传播则处于悄然萌发、缓慢生长的状态，直到近十年，随着经济高速发展、新技术新媒体兴起，以及公众对于各类气象信息服务需求的日益增长，第二价值链上的气象信息传播与服务才开始发力。各类新媒体、新型信息服务企业及民间组织、私营企业的加入扩展了气象信息传播第二价值链的规模与空间，使我国气象信息传播开始呈现多样化局面。从早期的以部门内气象台开展有偿专业服务为主，到越来越多的信息中介商、新媒体、国外气象公司甚至一些专门的社团组织等以多样化的服务形式进入，从“气象经纪人”、气象爱好者集结的非营利专业论坛“世纪气象”、拥有数以百万计粉丝的气象“大咖”到实力雄厚的国外气象商业公司如美国阿姆斯风险管理决策公司、国内IT新锐“墨迹天气”的介入，再到各类天气APP客户端“三微”，第二价值链的兴起不可避免地改变和冲击着我国气象信息传播与服务格局［4］。当前面临的困局主要有三:

1．未充分开放共享的数据资料和有限制的气象信息刊播权备受争议。目前国内的气象观测数据并没有充分公开，虽然有关单位可以通过交换、申请等方式取得相关数据，但数据的开放使用是有限度的。如2001年颁布的《气象资料共享管理办法》规定，基本气象资料可通过网络适时滚动向社会，但不允许气象资料连接广域网、互联网，也不允许用户把从气象主管机构获得的非经营性活动气象资料用于经营性活动。随着气象信息个性化、精细化需求的日益增长，气象主管机构提供的“粗网格”基本气象资料和部分开放的气象数据越来越难以满足国内外相关信息中介商、咨询服务商等加工生成商品化精准预报产品的需求，在这种情况下，有的商家采用国外的遥感数据，有的则在“半地下”状态下私自获取基层数据，相对混乱的数据使用现状对有序的气象服务和数据安全造成了事实性破坏。近些年，来自企业、媒体和学界关于气象数据未充分开放的质疑声不断。

2．公共气象服务与商业化的科技服务边界不清存在隐忧。在“无微不至、无所不在”服务宗旨下，我国气象部门在公共气象服务、决策气象服务、专业专项服务、个性化订制服务等各个方向全面出击，投入了大量人力、物力、财力，也取得了一定的成效。但是，当代社会对气象服务多元化、多层次的需求仍在不断升级，气象部门提供的各类信息服务难以跟上社会大众普遍而日益快速增长的需求。如何区分基本公共气象服务和非基本公共气象服务?如何发挥市场的决定性作用?如何划分气象主管机构的服务与其法定工作职责的界限，明确气象服务市场的开放领域?如何回答公众关于气象部门既当裁判员又当运动员的疑问?这些都迫切需要理顺气象服务的一系列管理体制，以便促进气象服务供给的各类制度安排更加有效，供给模式更加多元而专业，既满足公益需求，又满足市场化的不同需要。

3．公众对气象信息价值认知和使用不足，容易导致社会力量与市场资源参与气象信息服务滞后或发育不良。我国的气象资源长期以来都被视为一种无偿提供给大众使用的公益性资源，人们对气象信息有偿使用的意识很薄弱。因此，许多人不愿意掏钱购买那些“量身定做”的个性化气象服务，而是习惯于享受免费的公众气象服务，十分缺乏那种“增值”或“增效”意识，即通过掌握更精细化的气象信息产品来拓展商机，创造更多利益和价值。这就造成气象虽与经济社会密切关联，社会参与度与认可度却偏低、社会舆论氛围不够良好，社会力量与市场资源参与气象信息服务滞后或发育不良的被动局面。

三、关于推进我国气象信息传播第二价值链发展的思考

如何破局，本文认为可从以下四个方面进行探索:

(一)理念上认清市场

即充分认识推进第二价值链发展的重要性与必然性，真正建立气象服务社会化的发展理念。随着社会经济的发展，当前的气象服务已经不能满足公众无限增长的服务需求。气象部门长期以来在某些领域存在把非基本公共气象服务按基本公共气象服务来提供的现象，一方面导致市场在非基本公共气象服务领域中对资源配置的决定性作用没有发挥出来;另一方面，由于大量非基本公共气象服务被当作基本公共气象服务来提供，也使得气象政府职能在该领域的作用没有得到很好的发挥。全面深化改革的核心问题就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在全面深化改革的新形势下，必须充分认识气象服务市场不容回避，充分挖掘社会力量做好专业性气象服务，认清气象信息传播第二价值链的构建必将成为深化气象信息传播改革的大势所趋。推进气象信息服务的社会化、市场化，将促使气象服务主体积极、主动地研究市场、研究用户需求，有助于改善气象服务在组织形式、运行机制和管理方式等方面还不适应市场经济发展需求的地方，从而建立适合我国国情的、充满活力的气象信息服务市场体系，这必将带来气象信息传播主体的变革。发展气象信息传播第二价值链成为气象信息服务社会化、市场化的必然选择。

(二)法律上放开市场

即顺应改革发展形势，从法律法规上为气象信息传播的第二价值链的发展和壮大创造必要条件。现有的有关气象信息传播的法律法规与媒介融合背景下的气象信息传播不相适应，气象信息传播立法迫在眉睫。自2000年1月1日起开始实施的《气象法》规定，“国家对公众气象预报和灾害性天气警报实行统一制度”，“其他任何组织或者个人不得向社会公众气象预报和灾害性天气警报”。但根据2011年中国气象局政策法规司组织的气象信息传播调研显示，目前很多移动通信、互联网站和电子显示屏等未经气象主管机构许可、授权或备案而进行传播的气象信息，大多或来源与时间不明，或转载自国外气象服务网站。这一现象的产生与传统气象信息发展滞后、新媒体监管难度大等客观因素密切相关，但其更深层次的原因还在于气象信息服务管理不到位，相关法律法规不健全。随着气象服务社会化与市场化的深入推进，这些问题将更加突显。因此，亟须将气象信息传播立法提上议事日程。比较符合实际的做法为以法律保留原则为基础，加强气象信息传播立法，实行气象信息传播服务市场准入制。由于气象信息服务涉及面广，与社会经济发展和广大人民群众的福祉、安康密切相关，因此，建议对气象信息服务的管理上升到国家立法的高度，即对《气象法》进行修订，以建立气象信息服务的总法则。在气象信息传播第二价值链构建的立法建设中，应明确法律保留原则，采取市场准入制，将开放与否的决定权授以气象主管机构［5］。准入制内容包括:气象信息服务行业准入许可管理办法、气象信息服务从业资格管理办法、气象信息服务监督管理办法、气象资料供应管理办法等。同时，要建立界限明晰的责任边界，确保气象信息传播的公共性。气象信息传播第二价值链的构建是以气象部门原承担的部分任务为转移的，但是这种转移应以不破坏公正性为基本原则。要建立健康、完善的气象信息传播第二价值链，必要前提是对气象信息的“公共性”进行深入研究，必须进一步明确气象服务市场的开放领域，进一步建立和完善基本气象资料和产品开放共享的政策制度，进一步加大气象资料和产品的社会共享力度。要划清气象主管机构与气象信息传播第二价值链的责任边界。总之，要完善气象信息传播法，为构建第二价值链创建良好的法制环境。其关键就是要高度重视法律关系的研究，要建立平等主体地位的法律关系。不能用政治事业、国家利益思维以及行政权力本位的观念来构筑行政法律关系，各主体之间通过公法或私法甚至其他合作方式完成气象信息传播都有可能。如果以“权力”而不是“权利”为核心来设计气象主管机构与气象信息传播机构之间的关系，基于这种原则创制的“气象信息传播法”将会故步自封，将会导致气象信息传播第二价值链要么违法、要么混乱的尴尬。

(三)体制上培育市场

即建立国家、地方、社会相互结合、相互补充的“三足鼎立”的气象事业发展新格局。要加强主管机构的主导、推进、管理与支撑作用。作为气象主管机构的中国气象局，是新型格局划分与推进的重要管理机构。气象主管机构要解放思想、转变观念，要明确发展思路、发展方向与推进目标。要为新型气象服务体系的建立与发展做好顶层设计，发挥好主管机构的主导与引领作用。气象部门各级信息服务机构作为第二价值链主体，要大胆探索、做好转型、锤炼竞争力，占据主体地位，真正成为气象信息服务航母。气象信息服务机构要尽早实现与气象主管机构的“断奶”，要借鉴企业发展的经营模式，关注并研究气象产业“微笑曲线”的两端，对其高附加值区域增加必要的投入。具体来说，就是在科技研发端，应不断推出创新型气象信息传播服务产品。在市场端则要针对和瞄准物联网等新兴服务产业，建立相应的市场培育机制，培养气象信息传播品牌，产生品牌效应。由于区域与地域的关系，省级及以下气象信息服务机构，在气象服务市场化过程中，面对的用户更具体、更直接，遇到的竞争与压力会更大，提高自身能力是生存下去的关键力量。要着力探索组建省级气象部门多功能气象服务中心，着力构建现代气象传媒体系，寻求精细化、广覆盖的突破口。要逐步扶持、培育社会气象服务机构。我国商业气象服务尚处于起步阶段，气象主管机构要将其作为气象事业的重要补充，给予必要的政策、信息、人力甚至财力方面的扶持。逐步构建起商业气象服务体系，包括气象信息供应商、专业气象公司、媒体气象公司(集团)和气象增值服务机构，从而共同组成、相互补充，形成完善的气象信息传播第二价值链。此外，还应建立气象爱好者协会，正确引导、合理监管使之成为气象信息传播的有效补充。

(四)制度上规范市场

气象服务市场要建立有序、有利于规范行为而又有利于竞争的市场规则，基本原则是保护消费者权利与促进竞争。气象信息传播第二价值链中的消费者权益保护，与普通经济中的消费者权益保护不尽相同，它实际上是由国家担保责任所引申出来的概念。消费者权利涵盖了对气象信息的利用与气象服务质量的确保等各项内容。因此，气象主管机构要履行普及服务的义务，目的在于保护公民对气象信息的知情权，既要对价格进行管制，使业者以略高于边际成本的价格提供服务，又要对弱势群体，采取措施，使其能以低于市场的价格得享服务。气象信息属于可竞争但与公共利益有密切关联的领域，政府部门应通过有效的规制手段，消减不良竞争引发的负面效应，使市场得以维持公平竞争状态。这些规制手段包括准入规制、价格规制、质量规制、环境规制等［6］。

1．准入规制，对气象信息传播机构的进入资质实行严格控制。避免重复建设、过度竞争，进而导致第二价值链的断裂或不可持续性发展问题;同时，通过法律手段克服因气象信息主体的“唯一性”而导致的缺乏竞争、活力不足的负面效应。准入规制主要通过发放许可证的方式来实现。

2．价格规制。价格规制是关乎普及服务能否实现的先决因素，也是气象信息传播机构能否健康发展的关键所在。目前，在国际上有两种影响较大且具代表性的价格规制模式:美国的最低回报率模式与英国的最高限价模式。这两种管制模式并没有本质上的优劣之分，都是立足于本国背景的有效选择。因此，我国气象信息传播价格规制的建立还有待在实践中进一步去探索与完善。

3．质量规制。质量规制是消费者权益保护的重要内容，其重要性仅次于价格规制。为使质量规制得以有效执行，需要建立全方位的质量审核标准。包括对违反质量标准的处罚。也就是要对气象信息准确性、真实性进行严格监管;建立对消费者的赔偿机制，我国气象信息传播由于传播对象的特殊性，尚未建立起消费者赔偿机制，但对因责任原因造成的损失，可以尝试逐步建立相关赔偿机制。

综上所述，我国气象信息第二价值链的悄然兴起，改变和冲击着我国气象信息传播与服务格局，其所面临的困局，必须从战略与战术相结合的高度予以解决。从战略上说，推进我国气象信息传播第二价值链的发展，必须高度重视全面深化改革中市场在资源配置中所起的决定性的作用，同时也要更好地发挥政府的作用，充分认清气象信息传播第二价值链的构建必将成为深化气象信息传播改革的大势所趋［7］。从战术上说，要顺应改革发展形势，从法律法规上为气象信息传播第二价值链的发展壮大创造条件;要从体制上培育市场，建立国家、地方、社会相互结合、相互补充的“三足鼎立”的气象事业发展新格局;要从制度上规范市场，建立气象服务市场有序、有利于规范行为而又有利于竞争的市场规则。

［参考文献］

［1］美国科学院专辑．国家天气服务:走向最好［J］．科技信息快递，2012，(7)．

［2］周韶雄．新形势下推进气象信息产业发展的几点思考［J］．气象软科学，2005，(3):90－94．

［3］陈继华．解悟美国气象经济的发展轨迹和经验［J］．中国人口、资源与环境，2010，(1):61－65．

［4］陈强，程行欢，朱杏金．中国气象经济为什么未成气候［J］．今日国土，2010，(10):42－44．

［5］敖双红．公共行政民营化法律问题研究［M］．北京:法律出版社，2007:25．

［6］杨欣．民营化的行政法研究［M］．北京:知识产权出版社，2008:38．

［7］刘立成．中国气象传播现代化的基本要素与表现特征［J］．学术交流，2017，(7):211－216．

作者：李丹1；刘立成2 单位：1．中国气象局，2．平顶山学院