政府审计监督与财政资金安全探讨范文

【摘要】

政府审计监督作为财政监督的一种重要形式，是完善国家治理体系的重要一环。财政资金是政府审计监督的重要对象，本文利用北京市2008年至2012年审计数据，分析研究政府审计监督与财政资金安全之间的关系，强调政府审计监督在维护国家财政公共资金安全方面的重要作用，指出当前政府审计监督存在多头领导、法制体系不健全、信息化建设滞后等问题，并提出完善审计部门绩效管理、加强审计管理制度创新、健全审计法律体系等相关治理建议。

【关键词】

政府审计监督；财政资金；国家治理

一、问题的提出

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出财政是国家治理的基础和重要支柱，要求建立现代财政制度。建立现代财政制度，发挥财政优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的重要功能，离不开科学合理的财政监督制度。财政监督制度是我国现代财政制度的重要组成部分，是完善国家治理体系和实现依法治国目标的关键一环。没有严格规范的财政监督制度，就很难落实财经法纪、规范财税秩序、强化财税干部队伍廉政建设，把权力关进制度的笼子里，完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。审计监督被称为“达摩克里斯之剑”。相比其他财政监督方式，审计监督的重要地位不是自封的，而是来自于宪法和法律的规定。我国《宪法》第九十一条规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督；我国《审计法》总则第一条规定：为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。自2003年审计风暴掀起以来，严格落实审计监督制度确保国家财政资金安全成为每届政府特别关心的财经大事。2009年，时任总理在十一届全国人大二次会议上作的《政府工作报告》中提出“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，要确保监管到位，保证各种投资和项目的财政资金高效利用，绝不能搞劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”，绝不允许利用扩大公共投资为单位和个人谋取私利。2014年，总理在听取审计署工作汇报时，强调要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，提出到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。审计监督在我国又被形象比喻为国家的“免疫系统”，财政资金被称为国民经济运转的“血液”，深入研究政府审计监督与财政资金安全之间的关系既具有重要的理论意义，又具有迫切的现实需求，使审计监督真正发挥国家财政资金安全的守护者、权力运行的“紧箍咒”和反腐败的利剑等重要作用。

二、文献综述

随着我国社会经济体制改革的深化，对财政资金规范使用的要求和标准不断提高，政府审计的外部监督作用越来越受到国家和社会的重视。国内学者关于政府审计监督和政府财政资金安全运行的研究有很多，文献论述也很丰富。从财政监督概念的角度看，有单一主体论和多元主体论之分。顾超滨、衡卫峰（1997）从单一主体论出发，认为财政监督的主体主要是政府的财政机关及其专职机构，而邓子基（2002）比较赞同多元主体论，认为财政监督的主体不仅仅局限于政府财政部门，应包括更广泛的社会主体，如立法机关、司法机关、社会组织和公众等。从政府审计监督和财政监督区别的角度看，康宇虹、陈双莲（2005）指出审计监督和财政监督都是我国经济监督不可或缺的重要组成部分，区别是审计监督是国家审计机关对政府财政预算收支执行情况的真实合法和效益进行的监督活动，侧重于微观经济行为层面，而财政监督是通过财政分配及其管理活动对国民经济实行的全面监督，侧重于宏观经济活动层面；宛中宝（2003）认为审计监督主要依据全国人大常委会制定的《审计法》，该法在我国整个法律法规体系中地位较高且适用范围较广，审计结论或决定具有较强的法律效力，而财政监督主要依据的是政府制定的财政监督条例和财政监督办法，法律约束力不及《审计法》。从政府审计监督的理论依据角度看，江龙（2002）研究认为财政监督的失效源自公共财政管理的信息不对称和公共产权的政府失效；陈工（2007）根据制度经济学和博弈论分析，认为具有约束和激励机制的财政监督制度是发挥财政监督效能的关键。从财政监督与国家治理的关系角度来看，尹平、戚振东（2010）认为审计监督作为一种政治制度安排，是国家治理的重要组成部分；刘家义（2010）认为国家治理的需求决定国家审计的产生，国家治理的目标决定国家审计的方向，国家治理的模式决定国家审计的制度形态。针对政府财政资金安全的研究，高时扬（2012）认为我国财政资金监督体制不完善，监管部门多，分工不明确，制约了监管工作的综合效力；王利娜（2011）基于2003—2009年审计公告结果，认为审计的透明度和处罚力度越大，财政违规资金的整改效果越好；陈向明、周县来（2013）提出构建财政资金监管的“大监管”体系，包括账户资金运行管理系统、国库动态监控系统、财政资金监管系统和财政诚信管理系统。这些学者的研究为我们认识政府审计监督的作用和职能、了解和运用审计监督手段、促进解决我国财政资金管理和使用中存在的问题提供了有益的借鉴。但大部分学者对政府审计监督和财政资金安全关系的研究比较分散和宏观，侧重于从理论上论述审计监督对维护财政资金运行的重要性，而将政府审计监督与财政资金如何安全运行结合起来，从微观层面探讨它们之间关系的研究不是很多。本文将政府审计监督和财政资金安全规范使用放在一起进行研究，一方面试图弥补现有研究的不足，另一方面从完善政府审计监督制度角度出发，为维护我国财政资金安全提供科学合理的政策建议。

三、政府审计监督质量和财政资金安全影响因素分析

我国《审计法》第一章中第一条和第二条规定：审计机关负责对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范围内财务收支的真实、合法和效益依法进行审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。衡量审计监督质量的指标一般可具体分为可用货币计量的审计成果和不可用货币计量的成果，前者主要有审计查出问题金额、为国家增收节支金额、人均审计成果、促进资金拨付到位金额、核减投资（结算）额、审计投入产出比和挽回（避免）损失金额等，后者的指标有专项审计信息数量、审计专题报告数量、审计报告数量和专项审计调查报告、审计公告数量、向司法及纪检监察机关移送案件线索数量和人员培训次数等。在现实社会经济生活中，政府审计监督的质量既受自身内部因素影响，又受社会外部因素的影响。

影响政府审计监督质量的内因主要包括审计资源的保障程度、审计机关保持独立的程度和审计机关自身内控的执行程度等。首先，审计机关的物质保障主要来源于政府财政每年的预算拨款收入，其保障程度越高，越有利于开展审计工作，根据审计署2014年部门决算数据，审计署全年预算收入共14.06亿元，其中财政拨款收入为13.29亿元，占到94.5%以上。其次，保持独立性是开展审计工作的基本原则，审计机关只有独立开展审计工作，其审计报告才能保持客观和公正，经受得起社会的检验。最后，内部控制对保证单位经济活动合法合规、有效防范舞弊、预防腐败、提高公共服务的效率和效果具有重要作用，审计机关对自身内控只有做到高标准、高要求，才能实现审计过程严格依法依规，落实三级复核制，保证审计底稿的完整。

影响政府审计监督质量的外因主要有政府其他部门的干预和配合、法律体系的完善程度和社会对审计结果的重视程度等。政府其他部门对审计机关开展工作保持中立，不干预审计检查，积极配合审计部门工作，不转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、账簿、报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，不转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产，有利于提高审计监督质量。如果审计部门采取干预阻挠等措施，影响审计工作的正常开展，则不利于审计监督作用的正常发挥。一个国家的审计监督及其配套的法律体系越完善，越有利于提升审计监督的质量和审计中发现问题的落实改正。一个社会越重视审计的作用，越有利于审计监督发挥威慑力。随着我国市场经济的发展和政府职能的转变，人们越来越重视审计监督的作用，对审计监督质量的要求越来越高，这有利于倒逼审计机关的工作与时俱进，积极提升审计监督质量。财政资金是保证国民经济正常运转的“血液”，财政资金的安全关系到全体社会成员的利益，关系到国家经济健康稳定发展的全局。2015年，我国一般公共预算收入15.43万亿元，比上年增长7.3%，占国内生产总值67.67万亿元的22.8%以上，体量巨大。影响财政资金安全的因素有很多，如国家的财政体制、中央与地方财政分配机制、税收结构、国库管理水平及预算执行情况等。一个国家中央与地方事权和财权关系划分越规范，税收制度越完善，预算收支管理越透明公开，财政资金的取得和使用就越安全。站在政府审计监督的角度看，衡量一个国家财政资金安全的指标主要有审计发现问题金额、单位平均问题金额、移送案件和人员数量、发案率和单位平均发案人数、落实整改情况等。政府审计单位覆盖面越广，审计力度越大，发现的问题越少，说明国家财政资金运行越安全，管理使用制度越规范，反之，则说明国家财政管理体制存在很大漏洞，需要修复。

四、政府审计监督质量与财政资金安全的相关性分析

政府审计对财政资金的监督类似于医学手术上的“无影灯原理”，审计监督虽然不能完全消除政府财政资金使用存在的“黑洞”、浪费和违规等“阴影”，但是却可以减少“阴影”的黑暗程度和面积，提高财政资金安全系数。本文接下来将利用2008—2012年《中国审计年鉴》中北京市的审计数据，从问题金额、移送案件和人员数量、被批示和采用的工作报告和信息篇数、被审计单位个数以及落实整改比率等方面来分析政府审计监督与财政资金安全之间的相关性。

（一）问题金额分析问题金额是指国家审计人员在履职过程中发现被审计单位存在违反国家法律法规或财经纪律及其他管理条例等需要上缴财政、或减少拨款、补贴、归返原渠道的资金，主要包括违规资金、管理不规范金额和损失浪费金额三种。问题金额查处的多少，可以直接反映政府审计机关的工作力度。政府审计机关发现被审计单位的问题金额越多，说明其工作力度越大，绩效水平越高，审计监督在维护财政资金安全上的效能也越大。下表1是根据历年《中国审计年鉴》中北京市的审计数据，汇总整理的问题金额情况，利用此表可以分析北京市审计机关对财政资金审计监督的工作力度。首先，分析发现，审计发现的问题金额中管理不规范金额占比最高，其次为违规金额和损失浪费金额，说明财政资金使用单位财务制度不健全、财政资金管理使用不规范是影响财政资金安全的重要因素；其次，我们将问题金额和同期财政收入相比较，看出审计发现的问题金额占财政收入比重波动较大，2008年仅为9%，而2010年高达80%，其余年份保持在30%上下，说明政府审计监督对维护财政资金的安全和规范使用非常关键，审计监督能减少国家资金损失浪费，维护国家财政资金安全；最后，我们看出北京市审计机关在2008—2012五年间，审计发现的违规金额总体呈上升趋势，一方面说明我国审计机关的工作不断取得进步，改善了财政资金的使用效率，为国家挽回了不小的损失；另一方面也说明我国财政资金在利用中仍然存在很多不规范的问题，部分单位在违规获取财政资金上仍然存在侥幸心理，需要审计机关加大工作力度，依法担负起监督财政资金安全的重任。

（二）移送案件和人员数量分析移送案件数量是指被审计单位的财务收支活动违反国家规定或有关法律，审计机关依法向纪检监察部门或司法机关移送处理的案件数量，主要包括移送司法机关、纪检监察部门和有关管理部门的案件数量。我国审计机关拥有的权利主要是行政监督权，在审计项目完结时，将发现的不属于审计机关法定职责范围和权限内处理的问题要移送有关部门进行处理。移送人员数量是指审计机关依法向纪检监察部门或司法机关等部门移送处理的案件所涉及的直接责任人，主要包括移送司法机关、移送纪检监察部门、有关管理部门人员数量。移送案件和移送人员数量两个指标同维护国家财政资金安全是密切联系在一起的。移送的案件和人员数量越多、级别越高，说明审计机关的政府审计监督效果越好、社会震慑作用越强，不仅能教育广大财政资金使用单位和人员，而且能减少违规使用财政资金案件的发生。表2是根据2008—2012年《中国审计年鉴》中北京市审计数据，汇总整理的移送案件和人员情况，利用此表可以分析北京市政府审计机关的财政资金监督效果。数据来源：历年《中国统计年鉴》，其中移送案件数量和移送人员数量为整理合计数，移送案件数量=移送司法机关案件数量+移送见监察部门案件数量+移送有关部门案件数量，移送人员数量=移送司法机关人员数量+移送纪检监察部门人员数量+移送有关部门人员数量从表2数据的变化趋势，我们可以看出，过去2008—2012年五年审计机关移送案件和人员数量呈平稳上升趋势，但是移送人员数量要比移送案件数量波动大，2009年移送人员数量为零，而移送人员数量最高为2011年的129人，相比之下，移送案件数量最多的年份为15件，最少的年份也有4件。移送案件数量和人员的缓慢增加，说明政府审计机关在实际工作中针对财政资金违规使用的新线索和新情况不断积累经验和方法，完善审计监督程序和方式，加强审计队伍人才培训和建设，学习曲线效应①慢慢显现。结合表1和表2数据，我们发现移送案件和人员数量与财政资金安全之间存在着密切的关系，移送案件和人员数量越多，政府的财政资金安全越能得到有效保障，我国公务员群体实行特殊的人才管理体制，如果公务员因违纪受到处分或被辞退，则很难在就业市场中重新找到一份合适的满意工作，政府审计监督加大了公务员违法的机会成本，内在要求公务员严格遵守财政资金使用相关规定。

（三）被批示和采用的工作报告和信息篇数分析被批示和采用的工作报告和信息是指政府审计机关在审计过程中或审计项目完成时撰写的专题报告，呈报上级机关和本级政府相关部门后，被有关领导、部门或单位批示、采用的信息数量，包括审计信息、审计工作报告、审计专题调查报告等。被批示和采用的工作报告和信息篇数越多，说明政府审计机关的工作越富有成效和权威性，审计监督越被各级政府部门和单位重视。表3是根据2008—2012年《中国审计年鉴》中北京市的审计数据，汇总整理的被批示和采用的工作报告和信息篇数情况，可以利用该表分析北京市审计机关的财政资金审计监督工作力度。通过表3数据，可以看出北京市审计机关被批示和采用的工作报告和信息篇数总体呈波动上升趋势，平均每年被批示和采用的数量达到1380件。这一方面说明政府审计机关注重审计工作成果的总结，及时发现问题并上报，真正提高审计监督的时效性；另一方面也说明政府领导对审计监督的作用越来越重视，利用审计监督成果来完善政府治理，及时发现和处理财政资金违规使用行为，最大限度地减少财政资金损失，切实保障政府资金的安全和规范使用。

（四）落实整改比率分析落实整改比率是指已得到处理的、落实审计整改完毕的金额占政府审计实际发现问题金额的比率。政府审计发现的问题金额主要由需要上缴财政、减少财政拨款或补贴、归返原渠道、调账处理或自行纠正的金额构成。已整改完毕的问题金额指相关单位或部门已落实审计处理结果中的要求上缴财政、减少财政拨款或补贴、归返原渠道、调账处理或自行纠正的金额。落实整改比率充分反映了政府审计监督与财政资金安全之间的关系，是审计监督效能最重要的衡量指标。落实整改比率越高说明政府审计监督效果越好，审计发现的问题得到及时有效的解决，国家财政资金的安全就能得到有效保障。表4是根据2008—2012年《中国审计年鉴》北京市审计数据，汇总整理审计发现的问题金额和已得到处理的、落实审计整改完毕的金额情况，并计算出政府审计监督的落实整改比率，利用该表可以具体分析北京市审计机关的财政资金审计监督工作力度及审计问题落实情况。

数据来源：根据历年《中国审计年鉴》整理计算，其中2012年已调账处理金额包括已缴纳其他金额由表4可知，相关单位或部门落实审计结果整改比率的情况还是令人满意的，大多数年份中，问题单位不仅纠正了财政资金使用存在的违规违纪行为，而且还超额完成相关整改任务，尤其是2012年落实整改比率超过10倍，体现出被审计单位对政府审计监督的重视，政府审计监督的权威性得到尊重和落实，国家财政资金的安全得到保障。看到成绩的同时，我们也不能忽略其中的一些问题，政府审计监督的落实整改率变动较大，说明我们的审计监督力度还不够大，缺乏持续性，政府审计部门要加强监督效果跟踪，不能止步于审计监督报告上报上级部门阶段，必要时须组织二次审计。

五、当前政府审计制度监督财政资金运行存在的问题

制度经济学理论认为，制度决定经济运行的效率。结合上述关于政府审计监督与财政资金安全的相关性统计分析发现，现有政府审计监督制度对维护财政资金的合法合规使用发挥了良好的外部作用，充当了维护财政资金安全的守护者、权力规范运行的“紧箍咒”以及反对腐败的利剑，但同时也要清醒地认识到，我国的财政审计监督制度开始执行时间较晚，目前制度体系的设计和运行并不是完美无缺的，对一些隐蔽的财政资金违法使用行为无法发挥应有的监督作用。我国现有的政府审计监督制度缺陷主要有以下几个方面。

第一，双重领导体制制约了审计监督的独立性和权威性。保持独立性和权威性是政府审计工作有效开展的基础，没有独立性，就没有政府审计结果的权威性和公正性，就不能取得社会公众的信任，不能有效履行代表委托人监督人的职责。我国政府审计机构实行“双重领导体制”，即各级审计机关开展工作既要对上级审计机关负责，又要对本级政府负责。在这种审计环境下，地方政府既作为本级审计机关的监督对象，又是本级政府审计部门的行政领导，为其提供必要的财力、物力、人员经费等保障，这就使得政府审计机关在开展审计监督工作时，尤其是对重要领导干部进行经济责任审计时，遇到很多的干扰因素，加大了审计机关的工作难度，制约了审计监督职能的充分发挥。这种管理体制对监督地方财政资金使用行为非常不利，地方政府部门可以很容易通过行政施压审计部门或更换相关审计领导，弱化审计监督的作用，如饱受社会诟病的审计“牛皮癣”问题的长期存在。

第二，政府审计监督法制建设滞后，审计监督缺乏权威性。完善的法律体系是国家实现依法治国的制度保障。我国《审计法》虽然早在1994年就制定通过，2006年通过修改和完善，但政府审计部门在审计过程中发现有些问题依然无法可依，同时相比其他司法监督、纪检监督等监督方式对被监督客体拥有的直接制裁权，政府审计监督机关不能直接处罚被监督对象，只能事后将有关审计结果报告反馈给相关部门和领导，不能实现全流程监督，这给审计工作带来很大的挑战。政府审计监督法制建设的滞后，为一些单位和部门人员利用漏洞违规骗取财政资金提供了机会。

第三，政府审计监督形式和手段相对落后，监督效率有待进一步提高。政府审计监督必需的现代化设备配套程度和审计经费的保障程度等关系到审计监督质量的高低和审计人员工作的积极性。先进的审计设备、完善的审计服务体系有利于发挥政府审计监督的效能。我国审计监督信息化建设落后于时代的需要，政府审计机关监督多依靠传统的监督手段和方法，审计时间长，需要的工作人员多，审计监督的效率低，覆盖范围小。随着互联网时代的深入发展，政府财政资金违规使用手段变得更加复杂和隐蔽，传统的审计监督手段和方法发现新型违规问题十分困难，政府审计监督需要借助互联网大数据等技术发力。

第四，政府审计机关自身由谁监督问题尚未明确界定。现实经济生活中，监督体系应该是一个封闭的循环系统，不能有单位或部门脱离监督系统。“审计机关是监督别人的，谁来监督审计机关”要求我们重视审计机关自身监督问题，审计机关及工作人员自身清正廉洁，才能依法开展审计工作，不接受被审计单位的贿赂，保证审计报告的客观公正。我国《审计法》只是要求审计机关和审计人员办理审计事项，应当客观公正、实事求是、廉洁奉公和保守秘密，尚未具体明确政府审计机关应被如何监督、怎样监督。俗话说“打铁还需自身硬”，政府审计机关自身的监督问题关系到审计的公信力和权威性，解决审计机关监督问题，防止审计部门和人员不作为和乱作为，保证审计工作健康开展。

六、完善我国政府审计财政监督制度的思考

审计被称为正义的捍卫者，腐败的终结者。实现国家提出的全面依法治国目标，需要完善我国政府审计监督制度。面对我国政府审计监督存在的众多复杂问题，政府审计部门要高度重视，从各个方面加强自身审计治理，建立与时代要求相适应的审计队伍，为维护我国财政资金安全提供有力保障。

第一，推进政府审计机关管理创新，改革和完善审计监督绩效管理制度，解决好“谁来监督审计部门”的问题。推行政府审计机关绩效管理制度是当前推进政府职能转变、提高政府执行力和公信力的重要举措，是转变作风、加强审计机关勤政廉政建设的重要措施。审计署从2010年开始每年绩效报告，从法定职责履行、审计经费投入、审计工作成果、接受外部检查等方面，全面客观评价审计工作的绩效情况。这种做法审计署要坚持完善，更加详细的披露审计工作成果和问题，还应该在审计系统大力推广，要求地方各级审计机关学习借鉴这种做法，告诉社会公众花了多少钱，怎么花的，取得了哪些审计效果，钱花得值不值，保障公民的知情权和监督权。

第二，完善政府审计监督的法律法规，保障审计工作的独立性和权威性。审计监督作为众多监督方式的一种，应该明确自身的监督边界，不能将发现和解决所有财政资金出现的问题都寄托在审计监督上。完善的政府审计监督法律制度可以保护审计工作人员的合法权益，提高审计人员的工作积极性。政府审计部门要在修改的《审计法》基础上，制定详细的审计工作条例，依法明确审计部门的权限、应承担的后果和法律风险。审计部门同时要加强和其他部门的信息沟通与合作，使审计过程中发现的问题得到快速解决，最大限度地减少国家经济损失。

第三，加快政府审计监督的信息化建设，提高审计人员业务素质，适应互联网时代的发展需要。政府审计监督手段和技术要跟得上互联网时代技术的变化，可以利用网络与税务、银行和国库管理部门等部门合作，建立强大的大数据共享系统，提高政府审计监督的效率。政府审计人员的业务素质关系到审计工作的顺利开展和审计结果的客观真实性，政府审计部门要建立完善的人员业务培训制度，编制审计指南，定期考核工作人员的工作技能，严格落实审计回避制度。同时国家要保障审计机关经费来源的稳定，完善政府审计机关的预算编制和考核，提高审计人员的投入产出比，为推动完善国家治理做出更大贡献。

作者：白彦锋 王建保 单位：中央财经大学财政学院