行政记录和统计多视角范文

行政记录和政府统计数据是社会经济系统中两大重要的基础数据，尽管来源不同，两者却常常存在交叉，在社会经济统计中，行政记录日益为统计部门重视，其开发使用也逐渐成为学术研究的热点［1－2］。本文试图从行政数据和政府统计之间的渊源、差异、开发现状等角度审视两者的发展，并讨论如何使用行政记录改善政府统计等问题。

一、行政记录与政府统计的渊源

行政记录指民政、工商、税务等政府行政部门为履行其职能，如办证、登记、检查、保险、培训、税收、付费和罚款等，而收集、记录和保存在文件、档案中的个人或单位的资料记录。在社会经济实践中，行政记录形式多样，内容广泛，如法院裁决书、人事档案、户口登记、纳税申报表、单位(家庭)地址目录、入学登记册、失业保障记录等。行政记录与政府统计渊源深厚，随着社会经济的发展和历史的演化，两者关系在不同时期亦动态发展。中国统计的历史可追溯到原始公社社会，至西周和春秋战国时期，统计已经初具规模，许多思想家、政治家如管仲、孔丘、墨翟、商鞅等流露出出色的统计思想，有的还根据论战的需要，利用统计资料对经济、社会问题进行了分析［3］。但是由于生产力水平和社会管理水平低下，在两千多年的封建社会时期内，中国并没有建立政府统计，行政记录在一定程度上履行了政府统计的信息职能。清朝末期，在维新运动的带动下，西方统计学开始传入中国，1911年，辛亥革命推翻了清朝的君主专制制度，建立了中华民国，中国统计结束了数千年来零星发展的历史，开启了中国统计科学发展的艰难之路。19世纪30年代左右，政府统计机构正式设立，结束了之前政府统计工作分散于教育、民政公安、邮电、海关等职能部门的局面。新中国成立后的政府统计工作，经历了1949－1978年百废待兴中艰难、曲折的探索时期、1978年后高速发展的阶段，在这一发展阶段，政府统计脱胎于行政记录，建立了统计调查体系、统计方法体系和统计应用体系，并演变成为一门独立的社会科学［3－4］。应该说，在我国政府统计建立过程中，国家统计局已经开始探索如何使用行政记录改善政府统计，前国家统计局局长李成瑞在1984年“国际统计学会第44届会议第4次会议———《行政记录在社会与人口统计中的应用上的讨论》”［1］中就阐述了如何使用行政记录改善政府统计的思想。随着20世纪90年代“金税”和“金关”等“金”字信息化工程，以及2000年以来“政府上网”等信息化建设的完成，各部门行政记录已经形成了庞大而系统的数据体系，如何开发利用好这些信息，成为统计研究和统计工作的重要现实问题。

二、利用行政记录的优点

行政记录和统计数据提供的信息往往有交叉重叠部分，例如，统计局的房地产调查内容与房地产管理部门提供的房地产记录有相当大的重复，在很多调查领域使用行政记录可以替代部分统计数据。实际上，开发和利用行政记录服务政府统计，具有多方面优点。

(一)可降低统计成本

统计调查是需要成本的，特别是对拥有十几亿人口的我国来说，要通过抽样调查、重点调查和普查等调查方式获取信息，通常要面临高额的统计成本，相比较而言，行政记录的使用成本则微乎其微，通过政府协调向公共管理部门索取行政记录几乎没有成本，这为政府节省了大量的人力、物力与财力。对于被调查者而言，统计使用行政记录还有助于减少被调查者的负担，人口普查、失业调查、住户调查和其他调查需要被调查者的参与和合作，这需要耗费他们很多的精力和时间。如果能将行政记录加工转化成统计数据，这将为社会节约大量资源，并且信息能快速，提高统计数据的时效性。有外国学者曾经做过测算，在一般正常情况下，从已经拥有行政记录的行政机构收集行政记录的费用比从当事人那里收集信息的费用至少节省80%～100%［2］。即便不能将行政记录直接转化为统计数据，行政记录也能够为普查和经常性统计调查提供最有效的调查框。开展普查或经常性统计调查的前提条件是要了解调查对象的地理位置、联系方式和一些基本特征，这些基本信息就是所谓的调查框。很显然，行政记录能够提供这些基本信息。我国的人口普查就大量使用了各部门的行政记录信息。统计是对未知世界的数据特征和数字规律的研究，贝叶斯理论告诉我们，先验信息往往能节约我们认识世界的时间、精力和成本，而行政记录就是政府统计的先验信息。

(二)可提高政府统计的准确性

行政记录是为本部门的管理与控制而设立的，这一记录的真实与否直接关系到对其业务活动的指导是否有效，所以行政记录能真实地反映社会、经济现象的运动、变化过程。并且，大多数行政记录反映的都是公民自愿的主动性行为，不容易出现弄虚作假，如户口申报、登记、办证等，即便付费、拘留和罚款等行政记录反映的是非自愿行为，但是这些行为的记录往往具有强制性，一旦发生都需要记录备案，保留最客观的证据资料。相比之下，政府统计数据的准确性需要进行更多环节的控制，在调查执行前，统计部门要制定一个科学合理的方案，确保调查的有效性。即便制定了科学的调查方案，抽样调查的统计数据不仅含抽样误差，还可能包括无答复等非抽样误差。如果不是迫于压力或其他原因，被调查者在大多情况下不愿意合作。即使愿意合作，其合作意愿也会随着调查次数的增加而显著下降，如美国1970年、1980年、1990年和2000年人口普查普查表回收率分别是90%、83%、65%和61%［5］。另外，对于房价、收入和支出等敏感问题，被调查者通常不愿意透露真实信息，这也在很大程度上对政府统计数据的准确性提出了挑战。

(三)有些数据只能从行政记录中获得

一些社会数据通常无法通过调查获得，如死亡人口信息，只能是从殡葬处获取，因为调查员无法找到死亡者;又如，罪犯和吸毒者信息也只能是从当地监狱管理部门或居委会处获得，因为调查员要想找到罪犯和吸毒者本人非常困难，即使找到，他们也很可能拒绝调查;再如，出版发行数据，这些数据通常都有严格的备案，可以从相关管理部门轻松获得，而使用调查既浪费资源又存在误差。

三、利用行政记录应注意的问题

行政记录可为政府统计所用，但行政记录不是统计，两者仍然存在诸多差异。首先两者目的不同，行政记录主要用于政府信息备案和部门决策分析，统计数据则用于中央和地方政府宏观或微观统计分析和政策制定;其次两者来源不同，行政记录来源于非统计行政机构，统计数据则来源于国家或地方统计机构;再次两者所含信息量不同，行政记录往往只记录部门需要备案或者与部门决策相关信息，但是统计调查得到的统计数据信息量很大，常常包括社会和经济等多个角度的数据。正因为这些差异的存在，在政府统计中使用行政记录，一些问题特别需要注意。

(一)分类不尽一致

政府统计有其专门的方法论体系，特别在经济统计中，国民经济核算已经形成一套严密的方法论体系。我国GDP核算采用的分类标准是“2002年国民经济行业分类标准”，而在很多部门的行政记录数据中，行政部门并没有采用这一分类，这样就造成了两者在分类上的差异。

(二)时间记录规则不尽一致

经济统计一般根据日历年限核算，但有些行政记录数据出于行政管理的需要，将核算期调整为与日历年限不同的时期，如税务数据的年度核算期是从上年的12月1日到当年的12月1日，这就造成了与国民经济核算在核算期上的差异。在社会统计中，时间记录规则的差异同样存在，例如，出生人口和死亡人口，公安机关规定，新生儿只有上了户口以后才能算作是出生人口，死亡的人只有注销了户口后才算作是死亡人口，但人口统计则按实际发生的时点来统计出生人口或死亡人口。从长期来看，公安部机关提供的户籍年报人口数与统计部门人口调查得到的人口数可能一致;但从短期来看，两者更倾向于不一致。

(三)覆盖范围不尽一致

国民经济核算中所需要的数据，一般都是要求覆盖整个行业中所有的常住单位，包括非法金融企业单位、行政事业单位、金融公司和住户等，但行政记录一般都只覆盖本部门管理范围的数据，而不包括管理范围外的数据。如医院病人登记册只是登记来看病的人，而政府统计对疾病的统计范围是全体患病者，包括没有去医院看病的患病者。在经济领域中，一些生产行为常常游离于监管之外，经济学称之为非正规经济，这些行为往往没有在行政记录中体现，但是在进行国民经济核算时，这些行为都是需要考虑的。

(四)行政记录的保密性和隐私性

和统计调查一样，行政记录也涉及到保密性和隐私性，特别是对住房、收入、纳税和利润等重要信息，公众和企业往往不愿意公开，即便是在行政部门的登记备案，行政部门也有保密义务，所以有时统计机构向行政机构收集行政记录会遭到拒绝。为解决保密性和隐私性问题，一方面需要统计部门和行政部门之间沟通协调，《中华人民共和国统计法》赋予统计机构向行政机构收集行政记录的资格和权利，行政机构不得以保密性和隐私性及其他理由拒绝;另一方面，统计部门在索取行政数据时，要以适用性为原则，杜绝无关隐私性和保密信息的索取，并严格执行统计法，做到信息的保密。

四、使用行政记录统计现状

1978年12月召开的党的十一届三中全会，做出了把全党、全国的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，中国的政府统计工作也随之打开了新的篇章。应该说，改革开放三十多年来中国统计工作的发展，主要围绕经济建设为中心的目标，统计工作的重点是探索适合中国的国民经济核算制度，并建立起了以1993版《联合国国民经济核算体系》(SNA)为基础的《中国国民经济核算体系(2002)》。在现行的国民经济核算中，政府统计使用到了大量的行政记录。

(一)经济核算中的使用

我国政府统计部门在第一、二产业核算中的资料较为完整，基本没有用到行政记录数据，但是对于第三产业核算，统计部门却使用了大量的行政记录。主要体现在:①交通运输、仓储和邮政业:用到了国资委的国有及国有控股企业财务资料;工商总局的个体户和私营企业生产经营资料;税务总局的各项税收资料;铁道部的铁路建设基金收入资料;建设部的城市公共交通统计资料;邮政局的邮政企业和快递服务企业财务资料。②信息传输、计算机服务和软件业:用到了国资委的国有及国有控股企业财务资料;工商总局的个体户和私营企业生产经营资料;工信部的通信行业财务资料;广电总局的广播电视企业和行政事业单位财务资料;税务总局的各项税收资料。③信息传输、计算机服务和软件业:用到了国资委的国有及国有控股企业财务资料;工商总局的个体户和私营企业生产经营资料;工信部的通信行业财务资料;广电总局的广播电视企业和行政事业单位财务资料;税务总局的各项税收资料。④金融业:用到了人民银行的银行业企业和行政事业单位财务资料;证监会的证券业企业和行政事业单位财务资料;保监会的保险业企业和行政事业单位财务资料;商务部的典当行业财务资料。⑤科学研究、技术服务与地质勘查业:用到了财政部的全国预算单位行政事业类收入与支出资料。⑥水利、环境和公共设施管理业:用到了财政部的全国预算单位行政事业类收入与支出资料;建设部的城市维护建设资金收入与支出资料，园林绿化、部级风景名胜区统计资料。⑦教育:用到了财政部的全国预算单位行政事业类收入与支出资料。⑧卫生、社会保障和社会福利业:用到了财政部的全国预算单位行政事业类收入与支出资料;卫生部的卫生行业财务资料。⑨文化、体育和娱乐业:用到了税务总局的各种税收资料;新闻出版总署的新闻出版业经营情况资料;文化部的文化产业增加值情况;广电总局的广播电影电视企业和行政事业单位财务资料，广播电影电视行业职工人数和工资情况资料。⑩公共管理和社会组织:用到了财政部的全国预算单位行政事业类收入与支出资料［6－7］。由于国民核算遵循“平衡原则”，这些行政记录的使用必然贯穿生产核算、投入产出核算、资金流量核算、资产负债核算和国际核算整个体系的始终。

(二)调查体系中的使用

除了作为经济核算资料外，行政记录也被用于我国失业率调查和人口普查等调查体系，2010年颁布的《第六次全国人口普查方案》第二十九条规定:“在人口普查机构统一领导下，公安部门应按照《中华人民共和国户口登记条例》和《第六次全国人口普查户口整顿工作方案》的要求进行户口整顿。户口整顿应当按照普查区域的范围，摸清常住人口、流动人口、无户口和应销未销户口等情况。户口整顿有关资料应当提交同级人口普查机构，供普查登记时参考。”

五、国外经验

美国、日本、澳大利亚和欧洲等发达国家都比较重视行政记录的统计开发，这些国家对行政记录的使用，可归结为三个方面:第一，借助行政记录，建立政府统计名录库。以法国为例，法国名录库的全称是“全国企业与基层机构的计算机管理名录库”(法国称其为SIRENE)，该名录库最早起源于1942年，法国雇主协会建立的机构档案卡片系统。1948年，为满足管理的需要，法国政府决定建立一个统计、税务和社会保险机构等部门共同使用的跨部门的生产单位识别系统，由法国国家统计及经济研究院(INSEE)负责登记单位赋码，并负责管理和维护更新这一系统;1975年法国政府颁布法令对1948年的名录库进行彻底改造，并把非生产性的公共机构补充进来，正式命名为SIRENE名录库。1983年法国政府将所有法人单位和自然人单位纳入SIRENE名录库，至今年SIRENE名录库共收集法国所有法人单位和自然人单位近700万个。第二，借助行政记录改革完善现有统计调查体系。以人口普查为例，新加坡在2000年进行了第一次基于行政记录的人口普查。该次普查项目共有54个，基本的人口统计特征项目(性别、出生日期、种族、宗教信仰、公民身份、婚姻状况、国籍、家庭地址)直接从行政记录中获取;未从行政记录来源获取的其余普查项目则是从人口总体中抽取20%的家庭调查并抽样推断间接得到的。行政记录和抽样调查两部分的结果就构成了2000年人口普查的全部数据，实现了人口普查由全面调查逐步过渡到行政记录与抽样调查相结合的转变［2，8］;瑞典的人口普查也正在由局部使用行政记录过渡到完全使用行政记录;美国的人口普查正在由有限范围内使用行政记录到全部使用行政记录［11］。第三，借助行政记录，评估统计数据的准确性。国外学者不仅利用行政记录和政府统计数据之间的关系评估本国数据，他们还将这一方法应用于评估其他新兴经济体的统计数据。2001年美国匹兹堡大学经济学教授ThomasG．Rawski在《中国经济评论》发表一篇文章《中国GDP统计发生了什么》，该文列举了“十五”期间，中国的能源增长和交通量增长与GDP增长数据不同步的事实，认为中国的官方统计明显夸大了经济增长［12］。

六、行政记录统计使用的方向

(一)建立和完善中国基本单位名录库建设

2010年末，国家统计局提出在未来两三年内基本建成以“统一的基本单位名录、统一的一套表调查制度、统一的数据采集处理软件平台、统一的联网直报系统”为内涵的统计“四大工程”。建立真实完整的、及时更新的基本单位名录库，既需要深挖统计部门内部资源，同时要整合工商部门、税务部门等部门的行政记录，将企业填报的基本单位情况表，相关指标重点与企业年度财务决算、法人代码证、工商执照、税务登记证进行比对、核实，从而夯实“四大工程”基础［13］。

(二)替代现有的某些调查

《中华人民共和国统计法》第十条明确规定:“凡通过抽样调查、重点调查和行政记录能取得统计数据的，不得制发全面定期统计报表。”如果能够使用行政记录取得统计数据，那么一些抽样调查、重点调查同样也是可以替代的。2011年2月国家统计局公布的新的住宅价格调查方案———《住宅销售价格统计调查方案》，首次对直辖市、省会城市、自治区首府城市(不含拉萨市)、计划单列市等35个城市新建住宅销售价格、面积、金额等资料直接采用当地房地产管理部门的网签数据(行政记录)，使用网签数据是我国住宅价格调查改革的新方向，未来国家统计局还将进一步将网签数据扩大到70个调查城市。类似地，税务、工商和央行等职能部门的信息系统保存了大量的行政记录，开发好这些数据，一些传统统计调查是可以直接或者部分替代的。

(三)校正调查资料

对于一些敏感性问题来说，统计调查往往难以得到被调查者配合，调查数据可能并非现实的真实反映，在这种情况下，行政记录的准确性通常要强于调查数据，可根据行政记录来修订调查数据的偏误，或用行政记录的逻辑关系来甄别“非真实数据”。居民对收入和支出调查通常较为敏感，统计部门可利用居民报税和纳税的行政记录进行真实性甄别，也可以辅助以银行存款和信用卡支出数据等进行校正，对微观资料的校正往往会涉及保密性问题，这要求统计工作人员有良好的职业操守，更要求我们的校对方法设计尽量避免出现私人信息。

(四)评估政府统计数据的质量

通常难以找到合适的方法来测量经济统计数据的准确性，在常用的方法中，不管是指标法还是计量经济模型法，在应用时都必须有两个前提，一方面要假设用于检验数据准确性的先验性规律是客观存在的，另一方面要假设参与测定该指标科学性的其他统计指标是准确的。行政记录则是统计数据质量评价的可靠的参照指标，许多对GDP准确性评估的文献都是通过建立GDP与资本投入和劳动投入等变量之间的经济模型来进行的，是一种以“统计数据”评价“统计数据”的方法，如果能建立用“行政记录”评价“统计数据”的模型，这样的数据质量评估无疑更具有说服力。

(五)其他用途

比如在统计调查中利用行政记录设计和调整抽样框，又如利用行政记录估计两次普查期间各年人口和经济数据。新中国成立至今，我国已经开展了六次人口普查和两次经济普查，如果两次普查间的数据调整方法缺乏科学性，一些重要的社会经济指标将出现扭曲，从而错误地指导经济实践。我国经济普查对GDP的调整采用“趋势离差法”，该方法假设非普查年份统计的GDP增长关系是准确的，如果能找到与普查增量相关的行政记录，以行政记录对非普查年份数据进行调整将更加客观科学。