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浅谈PPP项目全生命周期审计创新

2019/06/04 阅读:

摘要:政府和社会资本合作(PPP)模式是公共服务供给机制的重大创新,通过引入社会资本,有利于打破行业准入限制,激发市场主体活力和发展潜力,盘活社会存量资本,形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道,打造新的经济增长点,增强经济增长动力。但是,由于PPP项目通常投资额较大、合作期限较长,合同约定的有限性及实施过程中的不确定性较大,如何管控PPP项目全生命周期风险成为各参与方,尤其是投资方最关注的问题,因此基于投资方角度的PPP项目全生命周期审计研究显得尤为重要。PPP项目主要是以社会资本参与,政府部门和社会各界不仅关注资金的情况,更加看重的是项目建设成果。对PPP项目全生命周期跟踪审计,不仅有利于投资方在项目实施各个阶段进行有效决策,还可以最大程度防控风险的发生,提高项目实施效率。文章基于投资方视角,在分析PPP项目全生命周期审计创新的重要性基础上,对PPP项目全生命周期跟踪审计进行创新探讨,提出了PPP项目全生命周期审计创新的内容,以期对PPP项目投资提供借鉴。

关键词:PPP项目;全生命周期;审计创新

一、引言

PPP(Public-privatePartnership),即公私合作伙伴关系,是通过科学合理的安排,将政府部门与社会资本结合,通过社会购买、股权合作、特许经营等方式形成利益共享、风险共担的长期合作关系。通过PPP模式进行基础设施建设,能够有效的降低政府存量债务,减少新增债务,分散风险。因此,政府大力推广PPP模式。近年来,央企集团主动适应改革要求,努力拓展市场,积极探索开展PPP业务,已经成为社会资本投资主要参与方。从央企集团角度来看,必须实现对所投资的PPP项目全生命周期的风险管理与控制,才能够最大限度确保获得项目投资收益。我国传统的基本建设项目审计主要是围绕资金展开,重点关注的是资金的来源、使用是否合法、合规,PPP项目主要是以社会资本参与,政府部门和社会各界不仅关注资金的情况,更加看重的是项目建设成果。对PPP项目全生命周期跟踪审计,不仅有利于投资方在项目实施各个阶段进行有效决策,还可以最大程度防控风险的发生,提高项目实施效率,同时,也可以为其他PPP项目投资提供借鉴与决策依据。我国引进PPP模式相对较晚,现在仍处于摸索发展阶段,PPP项目投资回收期长(合作期限不低于10年),且投资成本与收益的回收受制于项目建设期和运营期的绩效考核结果,整个合作期内任意年度无法100%付费将直接影响项目收益的实现。同时,地方政府作为支付主体,实际支付年度是否具有偿付能力也将影响社会资本方的收益实现。基于投资方角度,引入生命周期理论对PPP项目进行审计探讨,正是使用全生命周期理论把握PPP项目在不同阶段的特点及风险,对项目全生命周期进行跟踪审计。

二、PPP项目全生命周期审计创新内容

基于投资方角度,PPP项目全生命周期审计创新是按照PPP项目的生命周期的各个阶段进行全过程跟踪审计,具体而言主要包括:立项期审计、建设期审计、运营期审计。依据项目的生命周期,形成一整套PPP项目投资风险审计监督体系,实现PPP项目风险的动态监管,确保PPP业务实现政府和企业的共赢。

(一)立项期审计1.中央企业PPP项目立项期存在问题及风险。政府推出的PPP业务,更多的时候是考虑其融资渠道,采用PPP模式,不仅能够获取资金,而且减少政府债务压力。但是站在中央集团投资方考虑,PPP业务投资是否具有可行性,是否符合主业发展,是否具有经济性等方面需要考虑。目前很多央企存在项目投资前未进行可行性研究调查、仅依据政府方提供的物有所值报告、财承报告、财政部入库信息等进行决策;可行性研究报告流于形式,内容要素不完整等情况,导致后面项目风险无法把控。2.PPP项目可研立项审计,主要包括以下几个方面,(1)项目可研决策总体审计。我们在审计时应总体关注项目决策前是否进行充分的论证,合理测算PPP项目各项财务指标,决策论证的合规性和科学性。同时,还应重点关注项目投资领域,投资方向,是否符合集团主业范围,项目投融资是否合规、项目增信是否合规;考察分析项目的经济性及收益保障程度,是否存在超出自身承受能力和缺乏运营收益保障的投资。投资回报率(不包含工程建设利润)原则上不应低于央企集团相同或相近期限债务融资成本,工程建设利润原则上应覆盖我方全部出资等。(2)项目可研决策充分性审计。包括可研内容是否完整详实,如项目基本情况、运作模式、各方职责、投融资方案、项目经济性分析、风险评估与应对、退出机制等关键内容是否具备,且进行详实描述;是否对项目进行全生命周期论证。项目建设、运营、退出各阶段是否有明确安排,相关方责权利是否进行有明确界定;是否对项目全生命周期各阶段风险进行识别并提出应对措施。(3)项目可研决策合规性审计。包括投资主体是否符合监管要求、投资方向是否符合集团发展方向、项目是否具备经济性、项目投融资计划是否合规等方面。审计重点关注程序的合规性,比如各级子企业是否按规定权限和程序进行可研决策、集团是否正确履行决策城西,是否按规定权限完成项目决策审批、重大变更事项,是否重新履行审批决策程序。

(二)建设期审计1.中央企业PPP项目建设期存在问题及风险目前中央企业关于开展PPP业务集团管控方面亟待加强,并未制定专门PPP业务规划、未明确相关投资上限,相关制度建设空白、内控管理缺失。例如:(1)根据国资委192号文规定,中央企业开展PPP业务过程中,对于提供外部担保业务应明确“项目融资由自身权益、资产或股权投资提供担保”,“项目融资由各方股东按出资比例提供担保”的规定。(2)某些央企集团《PPP项目管理实施细则》,制度中仅明确对于未经集团批准的担保业务不得执行;集团的制度设计层面对于PPP项目退出方式(如正常退出、回购、第三方收购、对赌等)的选择和执行流程,未予以明确;未明确列明PPP业务投资负面清单、未明确规定禁止性和限制性投资领域;某些项目投标在前、集团审批在后等。2.PPP项目集团管控审计中央企业在积极探索开展PPP业务,应明确集团管理原则,比如:要求各企业结合自身十三五战略规划和发展方向,充分考虑自身财务资源和业务能力,制定PPP业务专门规划;对直管企业开展PPP业务实行总量管控,各直管企业对PPP项目的净投入(直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和,减去企业通过分红、转让等收回的资金)原则上不得超过上一年该直管企业合并净资产的50%,不得因开展PPP业务推高资产负债率。PPP项目集团管控审计重点关注以下方面:一是是否合理规划本企业PPP业务,PPP业务较为集中的企业是否编制PPP业务专项规划,是否明确PPP业务上限。二是是否建立完善的PPP项目管理制度,从预算约束、事前可研决策、事中项目实施管理、事后投资评价等方面细化管控流程,构建权责明晰的管理机制。三是是否实行集团统一审批,合理划分集团和子企业的管控责任。审计评价集团总部对PPP业务的管控能力与水平,重点关注PPP业务投资方向与规模、内部管控体系建设、业务监督与问责机制构建,以及实际执行情况,揭示集团对PPP业务管控的薄弱环节和漏洞。3.PPP项目制度建设体系审计各中央企业主动适应改革要求,积极探索开展PPP业务,投资PPP项目,要积极构建PPP业务管理的组织机构和制度体系。成立新商业模式项目推进工作小组,负责国内PPP等新商业模式项目协调、组织、推进工作,研究制定有关工作协调机制、合作机制和工作规则。积极推动业务转型和发展模式创新,不断健全制度管理办法体系,从专业管理角度对PPP业务的开展进行了规范,指导所属企业PPP业务推进。成立了PPP事业部,专门负责PPP、BOT等模式投资项目的合同谈判及投资建设管理工作,已发布PPP业务投资融资、建设管理等规章制度。PPP项目制度体系建设审计要关注项目管理制度是否健全,是否制定PPP项目专门发展规划,是否将PPP业务纳入预算管理,是否设立事情、事中、事后管理监督制度,是否将政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等与绩效评价相结合等等。

(三)运营期审计1.中央企业PPP项目运营期存在问题及风险目前央企集团在PPP项目实施推进过程中,存在着很多问题,例如:(1)PPP项目实际控制人:某些集团存在PPP项目实际控制人不明晰,项目公司未纳入任何一家股东进行合并;某些集团牵头子企业在项目公司从股权上达到了实际控制权,但是政府有一票否决权,牵头子企业不认为自己是实际控制人。如果政府是实际控制人,那么就不是PPP项目,属于伪PPP项目;(2)某些项目将BOT项目与BOO项目打包成一个PPP项目,存在伪PPP项目;(3)某些项目有失公平,资产增值部分归政府所有,股权转让或项目移交时税费负担较重,对项目总体收益影响较大;(4)某些项目存在政府兜底嫌疑,存在清理出库风险;某些项目存在“明股实债”嫌疑;某些项目存在牵头子企业垫资行为;(5)某些项目资本金占项目投资总额比例不足20%;某些项目融资利率高于折现率,例如:项目中标的折现率是4.97%,项目公司与银行签署贷款额度为15000万,利率为浮动利率,期限十年,项目已经提取2笔贷款,金额共计7038.73万元,贷款利率分别为6.125%、6.37%,均高于项目中标折现率。2.项目运转机制情况审计PPP项目运转机制审计,重点了解项目运作模式、项目公司运营机制、股权和债权结构安排,重点关注经营模式、公司治理和融资结构,关键审计是否存在仅提供融资实际不承担建设或运营、违规投资、出资来源不合规、增信担保不合规等问题。(1)项目运转机制———经营模式审计,主要关注方面:①合作模式,合同约定的建设—运营—移交模式、计划投资总额、合作经营期限,是否存在实质为BT的项目运作方式,是否存在非投资金融类子企业参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目,合同约定建设管理主责方,是否为集团内部企业,建设管理实施方式(包括工程总承包/施工总承包);②参与各方,政府、非金融投资方数量、主要非金融投资方名称、是否为联合体及联合形式;③回报机制,合同约定的回报模式、是否存在承诺固定回报、兜底资本金损失、协议回购社会资本股权等问题,合同约定的绩效考核机制、特许经营期限、最低运量/运营收入保障机制、收费定价及调价机制等具体条款,及财政贴息、税收优惠、自主定价权、无偿划拨、优惠土地开发使用权等隐性条款。(2)项目运转机制———融资安排审计,主要关注方面:①股权资金安排,关注投资方与其他股东股权合作情况,是否存在集团内投资方为合作方股权出资提供担保、承诺收益;②股权出资来源,是否存在引入“名股实债”类股权资金、购买劣后级份额以及债务资金充当资本金等方式承担本应由其他方承担的风险;③债务融资,债务融资需要增信的,是否按要求由项目自身权益、资产或股权进行担保,确需股东担保的是否由各方股东按照出资比例共同担保等。3.项目实施运行情况审计PPP项目实施运行审计,要对照集团管控要求、可研决策预期、设计约定条款,以及政府绩效考核要求等,梳理PPP项目有关情况,重点关注项目入库情况、实施进度、项目管理与风险及会计核算,关注是否存在重大管理、会计核算不合规等问题,是否存在退库、损失等风险。项目实施运行情况审计主要关注方面:含有使用者付费的项目,使用者实际使用情况与预期是否存在较大差异;含有政府付费的项目,政府是否按约定及时付款;项目运营过程中是否存在重大管理问题;项目运营阶段是否存在与可研和合同约定发生重大变化的情形;项目运营情况是否存在未达政府考核标准的情形;运营阶段会计核算是否规范、减值计提是否充分。

三、结论

PPP模式最显著的特征即实现了项目全生命周期风险最优配置,可以使得风险在政府和社会资本之间合理分担,有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。但PPP模式不同于传统的中央企业的投建模式,在项目合作过程中的各个阶段都存在着区别于传统投建模式的特有风险,现阶段很多中央企业沿用传统工程思维模式实施PPP项目,建筑类企业运营能力弱影响项目后期运营的制约以及对PPP项目风险管控的不足等现象,都会给央企参与的巨量规模PPP项目的投资决策、风险管控、项目融资、运营管理带来风险。因此,PPP项目全生命周期跟踪审计过程中,从项目立项、可研、设计、招投标、合同签订、工程款项结算、竣工验收、经营使用、移交等一系列过程进行审计监督。从而实现对所投资的PPP项目全生命周期的风险管理与控制,最大限度确保获得项目投资收益。

参考文献:

[1]时现.公私合伙(PPP)模式下国家建设项目审计问题研究[J].审计与经济研究,2016(03).

[2]赵晔.我国PPP项目失败案例分析及风险防范[J].地方财政研究,2015(06).

[3]严晓健.公私合作关系PPP的应用及审计重点探讨[J].审计研究,2014(05).

作者:李新 单位:中审众环会计师事务所

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