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军工科研项目合同管理审计问题分析

2019/07/14 阅读:

摘要:外协合同是军工科研项目管理的重要组成部分,合同确立的实施内容直接关系到项目研制目标的实现,同时外协在整个项目成本中所占的比重越来越大,对研制经费的规范使用和提高资金的使用效益具有重要意义。通过分析当前军工科研项目外协合同管理中存在的问题,探讨如何开展外协审计,并提出了相应的审计机制与方法。

关键词:军工科研项目;外协;合同;审计

1外协的定义及外协合同管理在军工科研项目执行中的重要意义

《国防科技工业科研经费管理暂行办法》(财防[2019]12号)对外协的定义为:在项目研究开发过程中,项目承担单位由于自身的技术、工艺和设备等条件限制,必须由外单位进行研制、研究、设计、加工、检测、软件评测、试验等所需的费用。研制单位支付给项目以外非关联单位的费用称为外协费。外协费作为军工科研项目规定的8项成本之一,是研制经费支出的重要内容,其发生往往以合同的形式体现,因此,外协合同管理在科研项目执行中有着重要的意义。

1.1外协合同是军工科研项目研制目标实现的保证

军工科研项目中,外协任务往往是研制单位无法通过其自身力量,而需要借助外力实现的。研制单位要实现最终研制目标,就必须确保外协任务保质保量地完成,因此,外协管理处于军工科研项目实施的关键环节,其顺利实施是研制目标实现的保证。

1.2外协合同是军工科研项目经费管理的重点

军工科研项目成本中外协费的占比一般较大,对研制单位来说,无论是立项阶段的经费论证还是实施过程中经费的规范使用和研制成本的管控,都需要将外协管理放在重要位置。因此,外协合同是军工科研项目经费管理的重点。

1.3外协合同是军工科研项目风险管控的关键

外协合同是由项目以外单位实施的,其进度、质量很大程度上取决于对方单位,而研制单位对于外协的控制相对较弱。近年来,军工科研项目实施中由外协引起的问题越来越多,对研制目标实现的影响越来越大。从风险管控的角度,能否有效规避外协风险的发生,降低风险发生带来的影响,是军工科研项目目标实现的保证。因此,外协合同是军工科研项目风险管控的关键。

1.4外协合同是军工科研项目规范实施的基础

军工科研项目中,研制单位很多不规范操作都通过外协合同进行,相对于其他成本项目,操作外协合同更隐蔽也更不容易发现。如研制单位通过与关联单位签订利润过高的外协合同,将军工科研项目经费转为企业留存利润;通过与“关系”单位签订虚假合同,将军工科研项目经费转为企业“小金库”。因此,规范外协管理是军工科研项目规范实施的基础。

2外协合同在军工科研项目审计中存在的主要问题

2.1通过不合理的外协增加项目成本

由外协的定义可以看出,外协的发生是由于研制单位自身的技术、工艺和设备等条件的限制,需要让别的单位提供相应的服务。然而,在实际实施过程中,某些研制单位将自身能够实施的加工、设计、试验等也进行外协,而且研制单位与关联单位签订外协合同的现象越来越多。如研制单位内部各车间之间的外协,或两个关联单位之间互相外协,并且外协的成本明显高于市场价格。这些外协有些实际上只是单位内部加工,不属于外协;有些则是有意与关联单位进行外协,以获取不恰当的利益。不管是哪种外协方式,都增加了项目实施成本。

2.2列支与项目研制内容无关的外协费

研制单位在军工科研项目的外协费中列支一些共性技术研制费,而这些费用与项目研制内容并无直接关系,往往是一些通用技术的研制费,从而挤占了军工科研项目的成本。

2.3层层转包外协研制内容

在军工科研项目中,研制单位与实际不具备研制能力的单位签订外协合同,而外协单位再将研制内容转包给其他单位。这种层层转包外协研制内容,不仅造成研制成本的增加,而且也无法保证研制工作的质量。

2.4签订虚假合同转移外协费

在军工科研项目中,研制单位通过签订虚假外协合同转移研制经费,表现在两个方面:一是研制单位将由自身实施的研制内容以虚假合同的形式进行外协,在这种情况下,由于有具体的研制内容和相应的技术成果,往往较为隐蔽;二是研制单位虚构一些研制内容签订外协合同,在这种情况下,其外协的研制内容表述往往较为模糊,技术成果资料也缺乏针对性。签订虚假的外协合同不仅造成军工科研项目研制经费的转移,而且往往会形成“小金库”,带来严重违反财经纪律情况的发生。

3问题存在原因分析

3.1节约自有资金支出的驱使

研制单位将一些没有经费出处的项目报销在军工科研项目中,目的是节约自有资金,“花国家的钱,办自己的事”,这就形成了在一些军工科研项目中,研制单位将与研制内容无关的费用列支在项目成本中,将任务书中没有的设备购置费以外协费的名义列支。另外,研制单位编制的任务书,对研制内容描述笼统、不具体,客观上也为研制单位将自有资金开支项目“装进”军工科研项目提供了便利。

3.2留存内部利润的考虑

由于军工科研项目对项目计提收益有着严格的控制,研制单位为确保申报经费不被审减,在申报材料中一般不体现项目收益,而研制单位作为企业本身,有着追求利润的本能,对于绝大部分研制单位,每年还有上级下达的利润考核指标。为了完成利润指标,一些研制单位便通过与子公司签订利润过高的外协合同或通过与关联单位互相外协的手段将军工科研项目经费转化为企业的利润。另外,部分研制单位也通过与子公司签订外协合同或者由子公司将外协任务对外进行转包,对子公司进行变相补贴。

3.3前期论证不充分

研制单位在立项阶段,对外协厂家调研不充分,对研制任务交底不清晰,对外协经费预算编报不准确,导致项目实施过程中,外协任务不能顺利实施,不仅影响项目研制进度带来预算执行滞后的问题,而且可能会带来实施内容的重大变更,从而导致预算执行偏差较大。另外,部分研制单位由于其他成本项目的经费出现调整,为了满足项目经费总概算的目标,习惯于用外协费来“填坑”,也导致外协费预算执行偏差较大。

4审计机制及方法的建立

4.1建立审计专家库,引入专家咨询机制

军工科研项目无论是任务书、实施内容还是成果资料,都需一定专业知识才能更好地掌握,如果缺乏对这些关键信息的理解,很多时候审计只能流于表象,无法发现问题的关键线索。如审计人员不能理解任务书的研制内容,便很难识别被审计单位精心准备的假合同。针对当前审计人员一般为财务专业的现状,建立审计专家库弥补专业的不足,吸收一些既懂专业又懂管理的专家加入审计组,也可以在审计过程中针对疑点引入专家咨询机制,从而提升审计实施效果,促进审计目标的实现。

4.2加强外协合同与研制任务书的核对

研制任务书涵盖了军工科研项目的研制目标、研制内容、预期成果、任务分工等内容,不仅是军工科研项目实施的依据,也是外协合同审计的依据。将外协合同内容与军工科研项目任务书的研制内容进行核对,可以判断外协费是否属于该军工科研项目,同时,从任务书中的预期成果、任务分工等内容上,也能发现一些“假合同”或“填坑合同”的关键线索。因此,外协合同审计应牢牢抓住研制任务书这条基线,加强外协合同与研制任务书的核对。

4.3加强外协单位与合格供方名录的核对

军工科研项目的研制单位一般都建立了质量管理体系,质量管理体系要求研制单位建立合格供方名录,并从合格供方名录中选用外协供方。对于军工科研项目的外协合同也同样适用合格供方的管理要求,因此,对外协合同的审计,应将外协单位与合格供方名录进行核对,确认外协供方是否属于合格供方名录,判断外协单位是否具有相应的研制资质,从而进一步判断是否存在“假合同”或者层层转包合同的可能。

4.4开展外协合同的延伸审计

由于外协合同实施主体在项目研制单位之外,仅在研制单位进行审计,很难发现一些隐藏较深的问题。如研制单位与关联单位签订外协合同留存利润、研制单位与外协单位签订假合同设立“小金库”等,而这些问题性质往往较严重,甚至会对审计结论产生重大影响。因此,外协合同审计应对一些金额大、疑点多的外协合同开展延伸审计,应重点关注关联方外协合同,通过外协合同审计确保外协费资金使用合规。

5外协延伸审计的方法和程序

5.1确定延伸审计范围

受审计资源的限制,军工科研项目不可能对所有外协合同都进行延伸审计,那么如何确定延伸审计范围便成为审计目标实现的关键。延伸审计范围的确定应结合前期对研制单位外协管理的审计情况,在初步审计判断的基础上,带着审计线索、带着审计疑问开展延伸审计。外协延伸审计范围一般包括:重大金额的外协合同、与关联单位签订的外协合同、存在审计疑点的外协合同。

5.2制订审计实施方案

根据确定的延伸审计范围,制订审计实施方案。审计方案包括审计目标、时间安排、审计资源的分配、审计重点等内容。审计目标确立的是延伸审计所要验证的结论,如是否存在通过子公司留存利润,是否存在签订假合同套取国家资金。作为外协延伸审计的核心,审计目标实现的容易度也直接决定了时间安排和审计资源的分配。审计重点是指导现场审计工作的直接依据,重点把握是否准确,选用方法是否恰当直接关系到审计目标能否实现。因此,审计重点的制订不仅应结合外协合同审计已有的线索,还需提前对被延伸单位的情况做好了解。

5.3下发审计通知书

延伸审计通知书的下发方式包括预先送达和现场送达两种形式,审计组应根据延伸审计的目标,选择适当的送达方式。如审计目标为验证假合同的延伸审计,应尽可能选择现场送达通知书的方式,以防范被延伸单位提前做好掩饰。另外,下发审计通知书的同时,还需对被延伸单位提供的资料进行明确,以提升审计工作效率。

5.4实施审计内容

根据审计实施方案对被延伸单位开展现场审计,审计过程中应结合审计目标,实施询问、观察、检查、分析性复核等程序,收集与审计目标相关联的证据,对审计疑点进行确认,对审计初步判断进行验证。在延伸审计过程中,还应根据现场审计情况对审计方案进行调整,补充审计内容,完善审计程序,从而满足审计目标的要求。

5.5编写审计报告

审计报告阶段应对延伸审计情况进行梳理,评估所获取的审计证据是否充分,能否有效支撑延伸审计的目标。在此基础上,对外协延伸审计发现的问题进行描述,并就其对军工科研项目审计结论的影响进行评价。

6结语

外协合同是军工科研项目实施的重要组成部分,是项目研制目标实现的关键,对外协合同进行有效审计对于促进科研经费的规范使用和提高资金的使用效益具有重要意义。本文内容仅为笔者结合自身实践提出的一点思考,如何健全外协合同的审计机制,完善延伸审计的程序和方法,尤其是内部审计如何介入延伸审计,这些都需要在实践中不断地探索和完善。

参考文献

[1]彭锦.军工科研事业单位事业部内控管理的主要风险控制环节[J].现代商贸工业,2019,(18).

作者:王可 单位:国家国防科技工业局军工项目审核中心

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