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浅谈精准扶贫绩效审计经验及启示

2019/12/19 阅读:

摘要:我国正处于全面建成小康社会的决胜期,精准脱贫是我国当前三大攻坚战之一,打赢精准脱贫的攻坚战对于我国全面建成小康社会具有重要意义。审计机关作为政府组织机构之一,如何发挥审计在打赢脱贫攻坚战中的作用,是审计人员应当思考的问题。本文以广西壮族自治区为例,阐述了精准扶贫绩效审计的经验和现存问题,最后提出相应的建议。

关键词:精准扶贫;审计经验;广西壮族自治区;审计建议

一、引言

2013年11月,习近平总书记到湖南湘西考察时首次作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2014年1月,中共中央办公厅开始了精确扶贫政策的规划,并推行精准扶贫政策。同年3月,在两会代表团审议期间,习近平总书记强调要实施准确的扶贫,确定贫困目标,落实重要政策,进一步解释精准扶贫的概念。2017年10月18日,习近平总书记在十九大报告中提出,要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战,使全面建成小康社会得到人民认可,经得起历史检验。2018年3月19日在部长通道上,审计长胡泽君也明确提出审计机关要对贫困地区实现审计全覆盖,严肃揭示挪用滥用扶贫资金、弄虚作假等问题,促进追责问责。2018年6月20日,胡泽君审计长向十三届全国人大常委会第三次会议作了《关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,报告中明确指出要发挥审计在精准脱贫中的作用,统筹兼顾审计全覆盖与突出重点任务,揭示一些地方扶贫工作不够扎实、有的扶贫政策落实不够精准等问题。广西壮族自治区是我国脱贫任务比较艰巨的一个省份,党中央国务院和广西壮族自治区人民政府对其精准扶贫工作也投入了较大的精力,通过查看广西壮族自治区审计厅和地方审计局发布的公告,可以发现广西壮族自治区的精准扶贫工作取得了很大的进展,精准扶贫绩效审计也积累了有效的经验,但审计机关在审计过程中仍存在问题。

二、广西壮族自治区精准扶贫绩效审计经验

(一)审计内容和重点不断发展,由关注资金使用情况逐步拓展到政策落实情况表1总结了广西壮族自治区近年扶贫审计内容与重点变化情况。从表1可以看出广西壮族自治区的审计内容和重点由扶贫资金审计深入到扶贫政策落实跟踪审计。2015年9月,审计署印发《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》,要求进一步加大对精准扶贫等政策的审计;2016年5月,审计署印发《审计署办公厅关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》,该意见中提出将检查扶贫资金绩效情况,检查扶贫项目建设运营情况作为扶贫审计的重点;2017年1月,审计署印发《审计署关于印发地方审计机关2017年度应重点抓好的工作任务的通知》,要求加大扶贫审计力度,重点关注国家精准扶贫精准脱贫政策的实施,提高扶贫资金绩效,推动脱贫攻坚任务完成。广西壮族自治区扶贫审计内容和重点的深化是广西壮族自治区审计厅积极贯彻党和国家方针的一个表现,具有积极的作用。

(二)关于扶贫审计的审计报告数量不断增加,审计公告程度扩大表2总结了广西壮族自治区近年扶贫审计审计报告数量变化情况。由表2可以看出,2015年至2017年广西壮族自治区有关扶贫审计报告数量有了较大上升,特别是2017年较2016年有了很大增长。公共受托责任理论认为,在精准扶贫领域,人民群众作为委托人将公共资产、公共资源等委托给政府统一管理,以更好地实现精准扶贫和精准脱贫。但由于信息不对称的存在,人民群众不能及时全面了解扶贫资金的使用情况,这就需要有相关部门对政府的扶贫行为进行监督、鉴证和评价。广西壮族自治区有关扶贫审计信息公开程度不断提高,有利于减少信息不对称,便于人民群众对扶贫情况进行了解和监督。

(三)审计报告内容不断优化,报告重点由微观层面逐步向宏观层面转移表3总结了广西壮族自治区近年扶贫审计审计报告关注点变化情况。从表3可以看出近年来广西壮族自治区审计报告关注点由扶贫资金逐步转向扶贫政策,这有利于审计机关从宏观层面对广西壮族自治区的扶贫情况进行监督、检查和评价,更加科学地分配审计资源,更好地发挥审计在精准扶贫中的作用。

(四)统筹审计资源,多级联动以形成合力精准扶贫绩效审计涉及部门之多,范围之广,传统的审计方式难以适应。在精准扶贫绩效审计的实践中,审计机关总结出以下方式:一是合理内部整合,打破不同科室的界限;二是加强横向协调,加强同财政、纪检等部门的联系,发挥审计在扶贫领域的反腐败作用;三是加强上下联动,审计署和各地方审计机关要及时沟通审计情况。如柳州市审计局举办了2期全市扶贫审计人员培训班,组织市、县(区)审计局45名业务骨干,对7县(区)开展扶贫审计或审计调查,取得较好的审计效果。

(五)审计范围不断扩大,逐步实现审计全覆盖表4总结了近年来广西壮族自治区审计厅扶贫审计审计范围的变化。从表4可以看出广西壮族自治区扶贫审计的审计范围由马山县、宁明县两个县扩大到全区的扶贫政策,这与胡泽君审计长提出的对贫困地区实现审计全覆盖的要求是相符的,有利于更加全面的揭示扶贫资金在使用过程中的问题,发挥审计在打赢精准脱贫攻坚战中的作用。

(六)积极深入基层一线精准扶贫政策涉及对象大都是基层群众,在精准扶贫绩效审计的实践中,审计人员深入居民农户,广泛开展实践调查,听取群众意见,掌握到了精准扶贫政策执行的相关信息和执行效果,为精准扶贫政策绩效审计的顺利开展提供的基础。如广西壮族自治区审计厅派驻柳州市融安县扶贫审计组在审计精准扶贫资金时,进村入户走访进行核实调查。在核实调查工作中,审计人员深入到融安县的15个行政村进行走访,详细检查了解水利设施工程、以工代赈工程等20多个扶贫项目建设及其资金管理使用情况,对项目的建设情况进行了实地检查。

(七)充分发挥大数据审计在精准扶贫绩效审计中的作用利用大数据构建信息共享平台,如通过建立统一的贫困户信息的数据库,审计人员能够及时发现被扶贫人员是否符合相关认定资格。统一数据库的建立,能够提高审计人员获得和使用数据的效率,便于审计人员科学分析数据,提高审计效率和审计工作的准确性。如北海市审计局在精准扶贫绩效审计中,利用大数据审计关联汇集各类数据,将从扶贫办、财政局、工商局、公安局等单位采集到的信息导入审计分析数据库平台。然后进行大数据分析,通过身份证这个关键字段关联不同数据表,编写了复杂的查询语句,为发现审计线索提供参考依据;最后,利用大数据审计发现的疑点进行现场审查,寻找精准扶贫政策执行过程中的问题。

三、广西壮族自治区精准扶贫绩效审计存在的问题

(一)精准扶贫绩效审计发现的问题(1)精准识别阶段。通过总结近几年广西壮族自治区政府审计结果公告中有关精准扶贫绩效审计部分,得出在精准识别阶段,主要存在如下问题:一是没有对扶贫对象的真实情况进行全面审查,导致非贫困人员通过编制虚假身份信息以骗取扶贫资金;二是识别过程监管不力,出现财政供养人员占用扶贫对象名额的问题。表5总结了广西壮族自治区近年来在精准识别过程发现的问题。(2)精准帮扶阶段。在精准帮扶阶段,主要存在以下两种问题:第一,错误选择帮扶项目,不能准确找到贫困户的致贫原因,对症下药,导致帮扶效果差,二是监督机制不够健全,帮扶措施不能落实到位。表6总结了广西壮族自治区近年来在精准帮扶过程发现的问题。(3)精准管理阶段。在精准管理阶段,审计发现问题主要有以下几种:一是财政扶贫资金被骗取的情况严重,扶贫资金管理不严格;二是扶贫资金被截留、挪用的情况突出,扶贫资金的使用监管不力;三是大量扶贫资金闲置时间长,导致项目进展缓慢。表7总结了广西壮族自治区近年来在精准管理过程发现的问题。

(二)精准扶贫绩效审计现存问题(1)精准扶贫绩效审计对社会效益和环境效益审计不足。在广西壮族自治区的精准扶贫绩效审计中,查看其审计厅公布的审计公告,只有少部分审计公告涉及到社会效益和环境效益的披露,而且在涉及社会效益和环境效益的审计报告中,相关的叙述也无足轻重。在精准扶贫绩效审计中,相对于社会效益和环境效益而言,经济效益的审计具有更加明确的指标,审计也更加具有针对性,但如果要实现审计在精准扶贫政策领域的全覆盖,社会效益和环境效益的审计是必不可少的。(2)精准扶贫绩效审计结果社会公告程度不深入,对审计结果利用水平不够。表8总结了广西壮族自治区审计厅近年发布的公告中有关扶贫审计的比例,虽然有关扶贫审计报告的数量在上升,但从表中可以清楚看到有关扶贫审计的审计公告数比例很小。此外,2018年广西壮族自治区审计厅官网上公布了《2018年审计厅帮扶点扶贫项目申报计划表》,其中共包括48个立项项目,但在2018年的公布的审计公告中,至今仍没有有关扶贫审计的审计公告。(3)精准扶贫绩效审计中对资金较少的中小扶贫项目关注较少。现阶段精准扶贫存在精准识别困难、扶贫范围较广等问题,精准扶贫绩效审计同样面对这些问题。审计人员由于自身水平的限制,很难确定精准扶贫的人员是否真正符合要求,从而也难以判断精准扶贫政策是否实现了预期效益。而且,由于精准扶贫绩效审计涉及范围广,审计难度大,加上审计力量相对薄弱,精准扶贫绩效审计大都集中于资金量大的扶贫项目,对于扶贫规模较小的审计项目关注较少,不能对贫困地区的精准扶贫和精准脱贫实现审计全覆盖。(4)审计机关人员专业分布不均,审计人员综合素质有待提高。表9总结2015年广西省、市级审计机关审计人员专业分布情况。从表9中可以发现,广西壮族自治区现在的审计人员大多数仍集中在财经审计类,而且在广西壮族自治区县级的审计机关中,计算机等专业的审计人员更是短缺,这对大数据时代的审计工作提出了一个很大的挑战。在精准扶贫绩效审计中,由于审计不仅包括精准扶贫资金的审计,还会涉及到扶贫项目工程审计等其他方面,这无疑会要求审计人员具备项目工程等方面的知识,但广西壮族自治区现存的审计人员专业结构很难满足精准扶贫政策绩效审计的要求。(5)精准扶贫绩效审计重事后审计,对事前审计和事中审计关注不足,没有实现全过程审计。表10总结了广西壮族自治区近年精准扶贫绩效审计发现问题。从表10中可以看出,无论是从精准扶贫资金来看,还是从精准扶贫政策和项目来看,广西壮族自治区的精准扶贫绩效审计仍是事后审计,其关注点仍是发现精准扶贫在实施过程中存在的问题。前审计长刘家义在《论国家治理与国家审计》一文中明确指出,国家审计具有预防、揭示和抵御的功能。在现阶段,审计主要发挥的仍是揭示作用,其预防和抵御作用发挥的较少。但审计的最主要作用应是防止问题的发生,而不是发现问题。

四、广西壮族自治区精准扶贫绩效审计完善建议

(一)加大对社会效益和环境效益的审计,完善绩效评价体系在精准扶贫绩效审计中,经济效益的评价固然重要,但是如果只关注经济效益的审计,这在无形中向负责扶贫工作的机关和领导人员传递着一种社会效益和环境效益不重要的思想,这与我国现阶段的发展理念是不相符的,审计长胡泽君也明确表示要通过审计帮助领导干部树立“绿水青山就是金山银山”的思想。精准扶贫是一个长期的过程,在精准扶贫绩效审计的过程中,审计人员一方面要关注经济效益,另一方面,要结合扶贫地区的道路、互联网等公共基础设施评价精准扶贫政策的社会效益,结合当地的生态环境评价精准扶贫政策的环境效益。

(二)提高审计报告质量,提升审计结果的利用水平审计结果的应用一般包括两种方式,一种是审计机关直接应用,表现为审计结果的公开,另一种是将审计结果传达给其他相关部门。在精准扶贫绩效审计中,审计机关一方面要改善审计报告的质量,使审计发现的问题能够完整全面地反应在审计报告上;另一方面,审计机关应当及时向社会公众公布其审计发现的问题,使社会公众能够清楚地了解到,也便于群众对精准扶贫政策执行情况进行监督。与此同时,审计机关要加强同纪检和组织部门的沟通,使审计报告能够成为他们提拔任免干部的依据之一,从而促使领导干部加大对精准扶贫工作的重视。

(三)整合审计资源,充分利用社会审计力量在精准扶贫绩效审计中,扶贫地区分散,且大都集中在贫困山区,审计范围较广。而我国目前政府审计的人力财力等资源有限,难以对其实现审计全覆盖。表11总结了广西2011年至2015年广西14个市审计局审计项目计划数和审计人员数量。可以发现,广西壮族自治区的审计人员面对较重的审计任务,在这种情况下,审计人员难以很好地面对每个审计任务。因此,审计机关要加大对社会审计力量的利用。社会审计的审计人员一般都经过专业机构的筛选和培训,具有一定的专业胜任能力。在精准扶贫绩效审计的过程中,可以抽调部分社会审计人员参与其中,例如,对于涉及利用扶贫资金的企业,可以部分利用注册会计师的工作,提高审计的效率和效果。

(四)加强审计人员培训,提高审计人员综合业务能力精准扶贫绩效审计涉及范围十分广泛,涉及学科数量也较多,而目前广西壮族自治区的审计人员仍主要集中在财务审计专业,可能很难适应精准扶贫绩效审计的要求。审计机关应当加强对审计人员在计算机学科、工程学科、政治学科和社会学科等方面的培训,提升审计人员的综合素质,以便更好地发挥审计在精准扶贫中的作用。

(五)对精准扶贫实行事前、事中和事后审计,实现全过程审计在目前的精准扶贫绩效审计中,审计人员更多地仍是事后审计,这种审计方式固然能在一定程度上发现精准扶贫政策执行后存在的一些问题,但其未能发挥审计的全部作用。对于精准扶贫资金,审计机关一方面要评价资金的分配和拨付是否合理,另一方面要检查资金使用管理方法是否健全;对于精准扶贫项目,审计机关要关注扶贫项目的申报和审核,将审计贯穿到精准扶贫项目的整个过程。

参考文献:

[1]寇永红、吕博:《财政扶贫资金绩效审计工作现状及改进措施》,《审计研究》2014年第4期。

[2]耿娜:《县级财政扶贫资金绩效审计应用探讨》,《财会通讯》2018年第4期。

[3]卢赟:《从审计全覆盖的角度谈扶贫资金的绩效审计》,《行政事业资产与财务》2016年第22期。

[4]杨宁生:《致力实现“三个转变”推动扶贫审计取得新跨越》,《中国审计报》2018年8月22日。

[5]卢赟:《从审计全覆盖的角度谈扶贫资金的绩效审计》,《行政事业资产与财务》2016年第22期。

[6]凌涛:《精准扶贫问题及审计对策研究》,南京审计大学2017年硕士学位论文。

[7]王肖倩:《我国精准扶贫政策执行跟踪审计评价研究》,兰州理工大学2018年硕士学位论文。

作者:沈俊 赵珊 单位:南京审计大学

浅谈精准扶贫绩效审计经验及启示

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