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机构编制责任审计工作的实践与思考

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《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》(以下简称《实施细则》)实施以来,开封市编办积极落实《实施细则》的规定和要求,联合审计、纪检、组织、人社等部门,对30余位市直行政事业单位和县区主要领导同志在机构编制政策法规执行、机构编制设置使用、在编人员增减变化、领导职数核定及配备等方面的落实情况进行了审计,发现并纠正了一些私自增设内设机构、人员管理不规范和个别超编进人等问题,维护了机构编制法规纪律的严肃性,探索并积累了一些行之有效的方式方法。

一、具体实践

开封市编办积极借鉴审计部门的工作理念、机制、方法和程序,持续丰富完善内涵手段,深入有序开展机构编制审计工作,适时总结经验做法,逐步形成了思路清晰、符合实际、运转顺畅的机构编制审计机制。

第一,强化宣传教育,提高机构编制审计的知名度和影响力。机构编制审计作为一个新生事物,需要有一个被了解和熟悉的过程,开封市编办多措并举加大了对该项工作的宣传普及力度。一是多渠道营造良好氛围。通过报刊、电视、电子显示屏等平台,积极宣传机构编制审计工作的目的意义、政策法规和内容要求等,提升社会对机构编制审计工作的认知度。二是加强对各级领导干部的教育培训。依托机构编制法规政策进党校课堂等,先后为1000余名党校学员举办了机构编制管理政策法规方面的专题辅导讲座,扩大了机构编制审计工作的影响力,争取各级领导的重视和支持。借助领导干部经济责任审计进点会、培训会、部署会等,加强对各级各部门领导的培训指导,增强他们的机构编制意识和对机构编制审计工作的理解支持。三是积极开展机构编制审计实务教育培训。依托运用“互联网+”,通过门户网站、微博官方账号等平台,发布机构编制审计的政策、程序、内容以及各项审计情况。制作《机构编制审计业务知识手册》,收集近年来中央、省、市关于机构编制监督检查和责任审计的系列重要文件,归纳相关知识和案例分析,明确机构编制管理的相关规定、要求和程序,并发放到各级党政主要领导、各部门主要负责同志和具体负责人,提升他们的业务技能。

第二,明确审计目标,细化机构编制审计的内容标准。开封市编办将机构编制审计的目标定位在维护机构编制法规纪律严肃性、推进依法管编方面。据此确定了四个重点审计内容。一是审查政策执行。主要查验各级政府和行政事业单位贯彻执行机构编制管理法律法规政策情况,“三定”方案的执行情况,控编减编政策执行情况,政府职能转变、机构改革和行政审批制度等决策部署贯彻落实情况,行政权力清单制度落实情况等。二是审查机构情况。主要审查是否执行“机构布局合理、限额不突破、规格不拔高”的规定,是否遵循“撤一建一、撤二建一、多撤少建”的原则调控机构数量,是否存在超越审批权限设置机构情况,有无违反规定擅自(变相)设置、撤销、合并机构情况,有无擅自变更机构规格、名称,增挂牌子的情况,有无违反规定擅自扩大或者缩小机构职责范围和权限情况。三是审查编制、人员和领导职数情况。主要看是否严格按照“本届政府财政供养人员只减不增”的刚性要求和适应本区域经济社会发展需要,采取“控制总量、盘活存量”的办法动态调整人员编制,确保行政编制和事业编制总量控制严格,确保无超职数、超规格配备领导干部情况,确保无擅自超编进人、违规进人并核拨财政经费情况,确保无擅自增加编制或改变编制使用范围情况。四是审查其他情况。主要包括:有无违反规定干预下级机构设置和编制管理工作情况,有无以虚报人员方式占用编制、冒领财政资金“吃空饷”情况,有无统计信息失实或不按规定报送机构编制统计数据情况等。

第三,规范审计程序,明确机构编制审计的模式步骤。结合本地实际,开封市编办探索实施了“七步走”的审计程序。一是成立审计组。审计组组长由一名编办副主任担任,编办督查科牵头,行编科、事编科、电子政务科派人参加,按各自职责进行具体分工,全程参与经济责任审计工作中的机构编制审计工作。二是制订年度审计计划。根据当前重点任务和机构编制管理中较为普遍的问题,结合审计部门的年审计划,制订机构编制年度审计计划,从主要领域、对象、人员、时间、要求等方面,对全年机构编制审计工作做出整体安排。三是制定具体审计实施方案。根据机构编制管理、机构和人员编制核查、实名制管理、“12310”举报和巡视反馈的机构编制问题等情况,按照“一家一案”的标准,制定具体的部门(县区)审计工作实施方案,进一步明确审计的对象、时间、内容、方法、程序和重点等,为进驻审计提供具体依据。四是审前准备。根据具体审计实施方案,有针对性地收集和查阅机构编制相关文件和有关资料,调查了解被审计县区、行政事业单位的机构编制管理基本情况,为审计进驻做好充分准备。五是进驻审计。采取召开进点会、查阅资料、实地核查、座谈了解等方式,对领导干部任职期间机构编制责任履行情况进行具体审计,掌握第一手情况、发现具体问题。六是起草审计报告。主要包括机构编制基本情况、审计评价、存在问题、审计意见和建议等内容,交审计机关汇总。七是整改落实。对被审计对象违规违纪情况进行“回头看”,督促整改措施落实到位。

第四,找准审计抓手,创新机构编制审计的方法手段。开封市编办结合工作实际,探索出了审阅法、核对法和计算法三种机构编制审计方法,确保审计工作扎实推进。审阅法是一种通过审阅机构编制具体事项办理依据的审计方法,具体包括查看有关记录,如党委常委会、政府常务会涉及机构编制管理工作的决策事项和编委会会议记录,部门党组会议涉及机构编制管理的会议记录,“三定”方案、批复文件和人员编制册情况。核对法是一种核对审计情况与机构编制部门核定情况是否一致的审计方法,具体包括核对机构、编制、人员和领导职数情况,如所设置的工作机构与机构改革方案及重点领域改革方案、机构编制管理机关审批文件规定是否一致,机构编制部门核定的编制与组织、人社部门配备的在职人员、财政部门核拨工资的在职人员总数是否一致,在编人员与编制册和机构编制实名制系统数据是否一致,以及有无超机构编制限额和违规进人、“吃空饷”等违纪问题。计算法是一种对审计数据进行计算分析的审计方法,具体做法是通过计算机构编制动态趋势,应用环比分析、基数分析等数学方法和审计技术方法,建立数据的动态分级分析机制,将机构设置、超(空)编、领导职数配备、岗位空缺、财政供养人员数量、年龄学历结构等基本信息梳理制作为动态图表实时展示出来,以曲线变化找准趋势,对各层级人员编制情况进行分析和审计,找到被审计单位内在的、深层的、苗头性的问题。

二、存在的问题

第一,审计依据和标准需要进一步明确。《实施细则》和《关于做好党政主要领导干部经济责任审计中机构编制审计工作的意见》只规定了开展机构编制审计工作的要求、范围和主要内容,没有规定机构编制审计判断标准和具体操作流程,缺乏审计处理处罚标准等具体措施。虽然开封市编办先后出台了《开封市机构编制责任审计实施意见》《开封市政府部门机构编制执行情况评估办法》《开封市政府工作部门权力清单和责任清单运行监管与动态调整暂行办法》等规定和操作细则,但我们在实际审计过程中,仍感到缺乏相关依据和标准,审计手段和处理措施有限。

第二,监督检查法规需要进一步完善。在审计过程中发现,机构编制监督检查方面的法规文件不够健全,现有的法规政策中,条目也相对笼统,存在时效性不强、覆盖面不广的缺陷。如《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》(以下简称《解释》),是针对2003版《中国共产党纪律处分条例》所作的解释,而新修订的《中国共产党纪律处分条例》已于2016年1月1日正式施行,内容和条目有较大变化,导致《解释》内容已无法完全发挥作用。《机构编制监督检查工作暂行规定》等法规也缺乏在编人员管理、权责清单运行、机构改革落实等方面的具体规定和措施,亟须进一步修订完善和制定细则。

第三,机构编制审计制度还不统一规范。目前,各级机构编制部门没有一套统一规范的审计机制和流程,往往是各有各的方法、各干各的活,缺少统一的实践标准和方法,这样容易造成机构编制审计工作开展不均衡。开封市编办这项工作开展较早,由于领导和各部门重视支持,探索了先进的审计手段,与其他部门协调配合较好等,形成了自己的审计制度体系。但在实践中,或多或少存在程序不规范、审计覆盖面较窄、主动参与意识不强等缺点。笔者通过调研了解到,有的地方这项工作开展得不顺利,存在应付差事、有问题却不愿意查的情况,甚至有的地方还没有正式开展机构编制审计工作。另外,在政府职能转变、行政审批、事业单位分类、权责清单制度落实等方面,还缺乏上下一致的审计方法和标准。这些都需要进一步研究探索。

第四,某些部门对机构编制审计工作不够重视。实践中发现,虽然开封市编办采取了很多宣传手段,也取得了很好的效果,但仍有一些被审计单位存在不清楚、不重视机构编制审计工作的情况。比如,有的被审计单位人事部门的工作人员不参加审计进点会,有的审计汇报材料中不涉及机构编制事项,有的上报材料中存在表述不规范或数据错误,还有的甚至不了解基本的机构编制纪律。这些都需要我们以后在进行审计工作时,进一步抓好宣传和引导。

第五,相关人员没有行政执法资格。开封市编办机构编制审计工作主要由监督检查科牵头,面对每年30多家单位的审计任务,虽然能抽调其他科室人员组成审计组共同工作,但仍然面临任务重、人手不足的窘境,不能实现审计单位的全覆盖。同时,编办作为党委机关,人员不具有行政执法资格,不能办理行政执法证,不具有单独进驻被审计单位开展工作的资质。虽然开封市编办随审计部门共同进驻被审计单位开展工作,但在实践中发现,由于业务繁忙人手不足,编办人员无法长时间随审计组进驻,容易造成取证不及时、沟通不到位、配合不默契等问题,给开展好这项工作造成了不小的困扰。

三、几点建议

第一,进一步深化细化法规政策。《暂行规定》明确机构编制部门对违反机构编制管理规定的处理措施主要有五项:通报批评、建议改正或者责令限期纠正、予以纠正、建议财政部门对超编人员不予核拨经费、建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分。从中可以看出,机构编制部门自身的执行手段有限,导致有些单位在处理审计中发现的违规违纪问题时失之于软,对违反机构编制政策纪律的事件现象停留在口头提醒和告诫上,缺乏执行力。应尽快出台和完善相关法规制度,比如《暂行规定》的实施细则,对机构编制规定和纪律的执行提出更加刚性的依据和更加具体的措施要求,进一步增强机构编制审计工作的执行力和约束力,为开展好机构编制审计工作、规范机构编制日常管理提供坚强有力的后盾。

第二,进一步健全协作制约机制。机构编制审计工作需要相关部门的整体联动、协调配合,真正实现齐抓共管、信息共享、结果通用,不断提高审计质量效益。目前,各级机构编制部门都加强了与纪委、组织、财政、审计等部门的沟通协作,建立了相关工作机制。但怎样更好地配合、更好地协作,如何建立结果运用和问题移交的绿色通道,目前各地各部门之间还缺乏统一有效的运转机制。应尽快建立各级各部门的配合协作机制,比如依托编委会、经济责任审计工作领导小组或联席会议,增强机构编制部门与相关单位的沟通联系,形成审计工作决策部署、分工负责、具体实施、信息共享、结果运用无缝对接的顺畅通道,共同做好机构编制审计工作。

第三,进一步完善审计机制和程序。针对各级机构编制部门“各自为政”、各有各的审计办法的情况,应建立一套规范统一的工作机制。一方面,要进一步明确审计程序、审计内容、审计重点、审计方法、审计时限和审计要求,制定审计评价标准、审计定性处理等统一标准,为各级机构编制部门提供“拿起来就能用”的指南性质的制度;另一方面,还要对评价打分、责任划分、处理处罚等指标进行细化分解,进一步明晰机构编制部门的权力和责任,明确问题处理、责任人移交、结果运用等的具体流程,确保审计的质量效益。

第四,进一步创新审计结果运用。目前,开封各县(区)已形成纪委、组织、财政、人社、审计、机构编制等部门各司其职的配合和制约态势,建立了相关制度,能够较好地使用审计结果。为避免“一次性使用”的情况,各级各部门应不断创新方法渠道,使审计结果“一花多果”。一方面,要让审计结果成为各级各部门日常采用的数据,建立数据库或将各部门子库合并为一体化的数据库,形成大数据云平台,作为处理问题和人员的实时动态依据。另一方面,机构编制部门也要将机构编制审计作为日常核查监督的重要抓手,作为评估机构设置合理性和人员编制配备科学性的有效手段,不断促进机构编制监督检查工作的开展。

第五,进一步加强宣传引导和培训。机构编制审计工作是一项新生事物,一些审计项目不仅被审计对象不够重视和了解,甚至个别机构编制部门本身也存在消极情绪和思想上的不统一。因此各级机构编制部门,均应进一步加强宣传和引导,增加各地机构编制部门、审计部门以及与被审计单位之间的经验交流和座谈了解,强化机构编制审计工作人员的业务培训,推动这项工作更加深入人心、形成常态。

作者:鲁超文;刘岩 单位:开封市编办

机构编制责任审计工作的实践与思考责任编辑:张雨    阅读:人次