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浅析稳增长政策跟踪审计实施现状

2019/08/29 阅读:

摘要:本文以审计署稳增长政策跟踪审计结果公告为研究样本,分析稳增长跟踪审计实施现状,研究发现:跟踪审计结果公告数量相对有限,审计结果公告存在一定的时效滞后性;审计内容以围绕重大项目推进情况、财政资金到位使用情况等重点领域进行全面跟踪审计;审计发现重大项目实施进度明显滞后、财政资金使用不规范情况较为严重,政策落实情况存在制度缺陷。基于此,文章围绕加大政策跟踪审计力度、实现跟踪审计监督全覆盖,创新政策落实跟踪审计手段、强化重点违规领域跟踪审计,加强国家审计治理功能、完善跟踪审计整改反馈机制等方面提出改进建议。

关键词:稳增长;跟踪审计;审计结果公告

一、引言

随着党的十八大、十八届三中、四中全会以及《国务院关于加强审计工作的意见》对于国家审计关注度的提高,按照“反腐、改革、法治、发展”总要求,国家审计全覆盖将逐渐成为一种常态;国务院围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险,出台了一系列政策措施。在经济新常态时代,中国经济已经开始从速度向质量转变,追求更为稳定的发展。国民经济和社会发展第十三个五年规划、中央经济工作会议精神明确将稳增长列为政策基调。2015年9月18日审计署印发《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》,与此同时,根据国务院部署,国家审计署启动“稳增长政策跟踪审计”项目,积极完善审计在促进国家重大决策部署落实,稳定宏观经济增长方面的保障作用。对新常态下中国经济发展具有重要的推动意义。从2015年6月起,审计署开始发布稳增长政策跟踪审计结果公告,主要围绕审计结果公告基本情况、审计发现主要问题、审计发现问题整改情况进行了相应披露。研究发现,政策跟踪审计通过对实施过程中问题的揭露,促进整改和问责,从而为政策措施的落实和重点项目的推进起到一定的保障作用。作为一种新常态背景下的审计类型,跟踪审计结果公告具有何优缺点?通过审计结果公告我们能够从中获得哪些信息?面对上述疑问,本文将稳增长政策跟踪审计结果公告含量研究作为主题,将2015年至2016年的审计结果公告作为研究样本,全面综合分析跟踪审计项目推进实施情况、审计发现及跟踪审计发现问题整改情况,进而提出跟踪审计的改进方案。

二、稳增长政策跟踪审计的内容、时间和重点

(一)跟踪审计主要内容根据审计对象不同,稳增长跟踪审计主要分为工程项目、财政资金、政策落实、简政放权四种类型,详见表1。由表1可知,工程项目是稳增长跟踪审计的重点对象,其中主要涉及水利、交通、棚户区改造等重大建设工程。与之相比,简政放权被审计项目数量仅占3.9%,说明简政放权在此次跟踪审计实践中显著滞后于稳增长跟踪审计的政策导向。稳增长政策跟踪审计主要围绕重大工程项目推进、财政资金到位使用、政策贯彻落实以及发现问题整改等重点领域进行全面跟踪审计,具体内容包括,重大工程项目进展,财政资金绩效考核,重大政策执行落实情况,简化政策程序权利下放,与此同时积极关注经济社会发展中出现的棘手问题,因地制宜的制度解决方案从而促进经济社会的平稳运行。见表2:

(二)跟踪审计结果公告发布时间在审计署已经发布的稳增长政策跟踪审计结果公告当中,仅有3份审计结果公告发布时间与审计结束时间跨度为1个月;5份审计公告发布时间与审计结束时间跨度在2个月;2份审计结果公告发布时间与审计结束时间跨度长达3个月,如图1所示。由图1可以看出,稳增长政策跟踪审计结果公告发布时间主要集中于审计结束后的2个月,这说明审计结果公告存在一定的时效滞后性,很大程度会影响审计结果公告的信号传递效应,国家审计透明度仍然有待提高。

(三)跟踪审计结果公告审计范围以下对稳增长政策跟踪审计结果公告审计范围数据进行统计,如表3所示。不难看出,稳增长政策跟踪审计结果公告中抽查单位及抽查的项目数量总体呈稳步上升的趋势,共涉及金额20788.11亿元,这也说明国家对稳增长政策跟踪项目的重视及跟踪审计结果公告的常态化。

三、稳增长政策跟踪审计发现

(一)重大项目推进情况根据审计署已发布的稳增长跟踪审计结果公告显示,2015年第二季度审计的建设项目中有93个的实施进度明显滞后,涉及投资1642.43亿元;2015年第三季度审计的建设项目中有268个的实施进度明显滞后,涉及投资4552.65亿元;2015年第四季度审计的建设项目中有183个的实施进度明显滞后,涉及投资2103.42亿元;2016年第一季度审计的建设项目中有169个实施进度明显滞后,涉及投资1956.39亿元;2016年第二季度审计的建设项目中有114个实施进度明显滞后,涉及投资1543.27亿元。见图2、3所示:根据图2、图3反映的稳增长政策跟踪审计重大项目推进的基本情况可知,前期多数项目实施进度明显滞后,所涉及的金额也很大,究其原因:一是有些项目前期准备不完整,缺乏科学性与全局性的规划,从而影响项目落地;二是项目涉及地域较广,各部门间意见不统一,工作缺乏统筹,影响项目进程。随着后期稳增长政策跟踪审计范围深度等都有所加大,进度滞后的项目数量在逐渐减少,相应的涉及金额也有所降低。综上所述,解决上述问题的关键在于,政府及各部门应加快项目审批进度,建立完善重大投资项目协调机制并定期跟踪序时进度,加快推进重大项目建设,进一步强化追责问责机制。

(二)财政资金违规情况稳增长跟踪审计结果公告显示,违规现象主要表现为存量资金未盘活,其违规金额占比高达47.36%。更改资金用途包括未经批准在不同科目、项目间调剂使用资金、自行挪用、截留资金等;资金结存包括结余资金管理不合规,违规收取费用;其他问题包括未严格执行规定、未按程序使用财政资金等。由图4可知,财政资金违规问题主要集中在存量资金未盘活和资金结存领域,这反映出有关部门监管控制力弱,项目预算不细化。因此,围绕推进财政资金统筹使用,提高财政资金使用绩效是当下解决违规问题的关键。基于国务院要求,审计机关应该重点关注财政资金统筹使用的问题,以"整合专项、盘活存量、优化支出、提高效益"为中心完成工作,因地制宜的解决财政资金的统筹问题,使财政支出的有效性得以提高,从而提高整体财政资金的使用效率。

(三)政策落实中存在的审计问题鉴于传统审计的惯性影响,在政策落实审计实践中,审计人员更重视问题的发现,而忽视审计监督的导向作用。此外,审计部门未严格遵守强制性政策的规定,变相增加相关行政审批程序;监督管理体制未理顺、审批程序设置不合理,不能为推进项目建设提供有效的程序保障。具体如表4所示。

四、稳增长政策跟踪审计整改反馈

(一)审计问责方式根据已发布跟踪审计结果公告研究显示,审计署基于整改反馈过程中的不作为、慢作为、乱作为等问题,对全国近2138人进行追责问责,其中549人处以党内严重警告、行政撤职,1157人被上级领导诫勉谈话,195人通报批评,147人被处以停职检查或作出书面检查,违法乱纪近90人,审计机关已依法将其移送纪检监察机关或司法机关处理,如图5所示:由图5可见,稳增长跟踪审计问责方式以诫勉谈话和严重警告为主。基于此,反映出跟踪审计对不作为、慢作为、假作为等重大失职渎职、重大违纪违法等问题的揭露和查处力度有所欠缺,因此,推动整改问责,强化跟踪审计问责成为当下的首要任务。同时各级审计机关按照审计署的统一部署要求,紧紧围绕党和国家的中心工作,牢固树立五大发展理念,自觉适应新常态、践行新理念,做到坚持依法审计,严肃查处损害国家和人民利益、重大违纪违法等问题。

(二)稳增长政策跟踪审计整改反馈2016年上半年以前,稳增长政策跟踪审计结果公告以披露跟踪审计结果为主,以披露整改反馈进度为辅;2016年上半年以后调整为重点披露跟踪审计整改进度和取得的成效为主。在描述整改反馈情况时,审计署使用了“涉及资金”、“待整改”、“制定完善政策数”等术语。本文将其分为待整改、占比、制定完善政策数三类进行统计,见表5。从整体来看,待整改问题涉及金额呈下降趋势,占比逐年递减。这表明审计工作逐渐广泛深入,各部门积极贯彻整改意见,按时整改违规项目。除此之外,重点披露整改反馈进度也体现了国家积极发挥审计监督作用。审计署积极贯彻落实国务院常务会议要求,持续跟踪审计整改反馈,通过发挥审计的监督和保障作用,加大推动深化改革力度。

五、结论与建议

(一)研究结论审计署2015-2016年稳增长政策跟踪审计结果公告研究显示:(1)稳增长跟踪审计结果公告主要涵盖各领域跟踪审计政策实施情况,发现主要问题,问题整改情况等核心要素,但跟踪审计公告基本在审计结束后2个月左右发布,由此得出审计结果公告存在时效滞后性的弊端。(2)跟踪审计公告呈现出审计对象数量和范围逐渐扩大的趋势,此外,审计结果公告主要反映了经营管理合规性审计结果,绩效审计情况相对弱化。(3)从审计发现来看,各领域跟踪审计项目违规违纪资金整体数量较大,违规滞后项目数量较多,由此表明国家审计治理功能和国家审计监督功能方面都出现了较大的问题。跟踪审计项目违规领域大多涉及民生工程、铁路工程、财政资金使用、水利工程、保障性安居工程、农村公路、农村饮水安全项目等。(4)从审计整改反馈来看,审计整改反馈情况存在缺失。此外,通过对稳增长审计公告分析发现,政策跟踪审计通过对实施过程中问题的揭露,促进整改和问责,从而为政策措施的落实起到一定的保障作用,但重大项目推进情况进度缓慢问题、财政资金的违规使用仍然需要继续关注并及时反馈整改情况。

(二)政策建议基于以上分析,本文提出以下改进建议:第一,强化审计问责,完善整改反馈机制。在政策跟踪审计整改反馈中,对违规人员多以谈话处罚为主,审计对不作为行为等问题揭露和查处力度有所欠缺,监管部门应对其重点失职违规行为加强督查力度,积极督促跟踪审计发现问题整改。针对审计部门,监管当局应对审计人员违规行为予以严肃处理,应通过规范审计行为、创新审计方式、不断提高审计工作效率;督促审计部门积极落实响应审计问责。此外,政策跟踪审计在“摸清家底,揭露问题,促进管理”等方面除了发挥正面效应的同时,也出现了“屡审屡犯、屡犯屡审”的负面效果,深究原因已然是国家审计治理功能出现危机。国家审计治理功能的进一步强化有助于使得审计治理预算机会主义的优势得到彰显,完善部门预算的规范性。维护国家审计震慑力,确定审计整改过程中的各个责任主体,优化审计整改公告机制,完善审计整改问责与责任追究制度从而提高国家审计的有效性。第二,提高审计透明度,增强审计结果公告时效性。跟踪审计结果公告的及时披露有利于完善国家审计监督功能,积极实现“边审边改”、“即整即改”与“持续整改”并且能将审计结果公告的信号传递作用得以彰显,让审计执法的公信力得到进一步提升。与此同时将审计结果公告范围扩大至各个基层机关,通过社会舆论的方式对地方政府和权力部门对审计的干预和制约进行适当反击,从而更好地改善审计透明度,提高公告时效性。第三,创新政策落实跟踪审计方法、强化重点违规领域跟踪审计。基于审计机关将重大项目案件数量和违法违规金额作为内部考核的重要依据指标,但政策落实跟踪审计工作主要体现的是审计提前预测和建设性功能,审计工作绩效很难精确评估,因此,审计机关的核心考核指标无法完全体现政策落实情况审计成果。若要政策措施落实审计全面良性发展,因地制宜的改变考核依据和方式则显得尤为重要。首先,完善审计机关内部考核机制。改进现有审计考核体系,将考核重点从固有指标转变为定量与定性相结合的评价方法,调整各成果在综合考核中的比重。其次,发挥大数据在政策落实审计工作中的优势。基于现代化的大数据技术,完善数据运用机制,研究各个审计部门的数据关联性,从而提高数字化审计水平。最后,完善政策落实审计工作操作指南。明确政策落实审计的重点和方法,使政策落实审计有据可循,保证审计工作质量。围绕重大项目推进情况、财政资金到位使用情况等重点领域进行全面跟踪审计,切实加大重点违规领域政策跟踪审计力度、实现跟踪审计监督全覆盖,有助于提高审计工作质量从而促进经济政策执行效果。

参考文献:

[1]刘家义:《论国家治理与国家审计》,《中国社会科学》2012年第6期。

[2]郑小荣、尹平:《中国政府审计结果公告机制研究———基于利益相关者视角的数理分析》,《审计研究》2013年第3期。

[3]郝立波:《基于政策措施落实情况审计实践的思考和分析》,《审计研究》2015年第6期。

[4]董萍:《“稳增长政策跟踪审计专家论坛”会议综述》,《财贸经济》2015年第8期。

[5]王雷:《稳增长等政策执行情况跟踪审计的市场传导效应研究》,《审计研究》2016年第4期。

作者:吴勋 潘佳园 黄引萍 单位:西安石油大学经济管理学院

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