防范政策执行跟踪审计风险的几点建议范文

一、政策执行跟踪审计风险特点

近年来，国家审计署组织开展并已完成的涉及政策执行情况跟踪审计项目有汶川地震抗震救灾和灾后恢复重建审计、玉树地震抗震救灾和灾后恢复重建审计，扩大内需政策跟踪审计，继续开展的有支援新疆发展资金跟踪审计、保障性住房建设跟踪审计等。几年来的政策执行跟踪审计实践表明，我国在政策执行跟踪审计的组织方式、审计质量控制等方面取得了较好的成绩，同时通过审计公告制度，扩大了一定的审计影响。从政策执行跟踪审计发挥的效果看，一是有利于有关部门贯彻执行国家宏观政策、不断完善监督体制；二是有利于促进行业主管部门不断完善制度、加强管理；三是有利于提高建设项目管理水平，使财政资金发挥更好的效益。2011年审计署颁布的《审计署“十二五”审计工作发展规划》也提出，要加强对中央重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计，促进政令畅通，保障各项政策措施落实到位，由此可见，政策执行跟踪审计将成为国家审计的重要组织方式，是国家审计实现国家治理的重要路径。与传统的审计方式相对比，政策执行跟踪审计具有审计周期长、政策性强、时效性强等特点，在审计实施过程中，要求审计机关打破以往的审计组织方式，探索新的审计组织方式。同时，对审计程序、审计方法也有了不同的要求，例如政策执行跟踪审计涉及审计对象点多面广，依靠传统的审计方法难以满足审计需求，审计机关会加大抽样的力度，在一定程度上满足了审计的要求，但与此相对应的是，探索的过程中可能会加大审计风险，甚至产生一些影响审计风险的新因素；其次，由于审计方式的改变，政策执行跟踪审计使审计人员虽然能够对政策执行的全过程进行同步分析，针对有关制度的制定、执行、具体项目的实施与管理等提出建议，在一定程度上减少了项目本身的风险，但由于受审计人员能力限制，如果不恰当建议被采纳，由此带来的不良后果更为严重，管理单位有可能会将此风险及责任转嫁给审计机关，因此，研究审计风险具有重要意义，笔者归纳总结了以下几方面的审计风险：

（一）定位风险

当前，社会各界对一些国家宏观层面的政策执行，如汶川地震灾后恢复重建，扩大内需政策实施、保障房建设等政策，希望审计机关能够关口前移，将容易产生的问题消灭在源头。审计机关也积极开展上述项目的跟踪审计工作。但在实际审计中，面对一些专业性、政策性较强的问题时，如规划制定、优惠政策的实施范围、招投标工作等，审计机关如果未充分考虑自身能力，在一定程度上便加大审计风险。例如，在政策执行跟踪审计前期，一些行业主管部门会要求审计机关派审计人员参加，如发改委召开项目论证会，而该审计人员在没有具体掌握相关政策背景的情况下，对政策是否可行发表了代表审计机关的意见，变成了政策制定的参与者，后期就无法客观准确的对相关政策及其效果做出审计评价；再比如部分审计机关在政策执行跟踪审计期间，为减少工程建设领域中容易存在的招投标“走形式”、串标、围标等问题，将工程项目招投标审计关口前移，审计人员直接参与了建设单位组织实施的招标工作，但由此也难以分清和解脱审计责任，也会形成审计风险。

（二）能力风险

政策执行跟踪审计是一个综合性的审计工作，对审计工作本身来讲，既要求审计人员要具备查处项目存在的违法违纪问题的能力，还要求审计人员具备综合分析政策实施经济性、社会性的能力，即按照审计署刘家义审计长要求的，既要做查核账务的能手，还要做分析研究的高手，这就要求审计人员要具有较高的知识层次③。我国审计机关长期以监督财政、财务收支的真实性和合法性作为审计的主要工作重点，这就使审计业务人员在人才、知识结构上过多的偏重财会人员和财经知识。近年来，国家审计署通过不断招录法律、财政、计算机、工程背景的人员，从一定程度上添补了相关领域及行业的空白，但对于基层审计机关来讲，由于受财力、人力以及物力的制约，审计人员大多为财务专业，从事复杂性较高的政策执行跟踪审计还存在一定的能力问题。同时，在审计过程中，除了政策执行跟踪审计，审计机关要承担财务收支审计、竣工决算审计、专项调查、经济责任审计以及绩效审计等任务，真正能够投入到政策执行跟踪审计的力量有限，难以对政策执行全过程进行分析，也增加了审计风险。

（三）外部风险

在分析研究审计机关自身存在的定位风险、能力风险后，还应关注审计机关面临的外部环境风险，主要有以下几点：一是部分审计机关在开展政策执行跟踪审计时，由于我国现行法律法规不健全、不完善，如审计法与合同法之间的冲突、政策执行涉及的新兴事项等，审计机关所依据的法律法规有限，为完成审计工作，审计人员有时会凭借自身的职业判断对发现的问题进行定性，带来一定的审计风险；二是随着目前科技水平的飞速进步，信息系统快速发展，大型的金融、企业等部门信息化程度非常高，后台数据库专业性较强，不容易发现存在的漏洞，审计人员无法做出正确的判断；三是在政策执行环节，制定政策的中央及省级部门管理相对较为规范，内部控制健全，而具体执行政策的基层业务部门内部控制往往比较薄弱，数据、资料以及审计所需证据不完善，审计人员掌握的信息有可能存在失真。以上都对政策执行跟踪审计的工作质量形成不利因素，产生审计风险。

二、如何防范政策执行跟踪审计风险

（一）明确职责，把握定位，减少审计风险审计机关首先应明确，审计机关不是从事政策研究制定等方面的具体工作，而是履行对上述工作的监督职能，是通过对上述工作的审计监督，促进政策执行合法、有效的运行。一是审计人员在政策执行前期审计中，应把重点放到验证、评价有关部门（如发改委）所作的可行性论证工作是否规范、到位，是否按照规范的流程工作，有无存在领导意志决定事项，项目经济效益分析评价计算是否正确，所依据的资料是否真实、可靠、充分等工作环节上，并针对所开展的工作发表审计建议；二是要与被审计单位明确划清各自的工作职责，项目立项由发改部门决策，资金管理使用由财政部门负责，项目招投标及建设由建设主管部门实施，审计部门仅对上述部门的工作开展评价，做到各负其责，由此避免或减少因审计越位而引发的审计风险。

（二）采取多种方式提高审计人员的综合素质，尽快适应政策执行跟踪审计的要求政策执行跟踪审计要求审计人员必须掌握分析宏观环境，行业状况以及建设项目经营战略的能力。在政策执行跟踪审计过程中，政策制定的可行性、政策执行的完整性，都需要审计人员进行职业判断，因此，审计机关只有配备充足合格的审计人员，才能有效开展政策执行跟踪审计。审计机关可以采取多种途径来加强人才队伍建设：一是从外部引进人才，尤其是既懂宏观经济管理又懂财务审计的复合型人才，一些地方审计机关往往采取聘用制引进专业技术人员；在短时期内无法快速解决人力资源的情况下，审计机关还应加强对现有审计人员的技能培训，开展岗位轮岗等方式，造就一专多能的复合型人才，按照审计署要求，培养“四手”（即查核账务的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和精通管理的行家里手）人才，在人才培养方面，国家审计署目前已开展财政金融、投资造价、计算机数据分析等多个行业的后续培训；最后，各级审计机关应进一步整合加强现有审计资源，推进审计机关内部各部门之间岗位轮换，进一步加强上下级审计机关之间的资源使用，如基层审计机关可派人员前往上级审计机关岗位锻炼，上级审计机关也可派人到下级机关挂职，对基层人员开展技能指导，合理使用社会审计和单位内部审计的力量，体现他们在真实合法性审计方面的优势，重视绩效审计专家队伍建设。

（三）适当发挥风险导向审计在政策执行跟踪审计中的作用，降低审计风险审计机关可以运用现代的风险导向审计思路，以审计业务的风险为审计质量控制的根本依据。在政策执行跟踪审计过程中，对所跟踪审计的政策，首先研究该政策出台的背景、意义及制定的过程等情况。根据这些前期的研究和理解来评价政策制定及执行过程中的薄弱环节，然后通过对相关信息和数据的分析，了解政策实际执行状况，依据对政策制定及执行薄弱环节风险水平的评估，执行具体的审计程序，搜集审计证据，支持审计结论。从审计思路上看，现代风险导向审计首先从政策的制定及出台入手，通过制定环节和执行环节的薄弱环节及容易产生问题的方面推理，确定相关的审计目标和审计程序。基于这样的审计思路，整个审计过程就是审计人员由逐步深入，不断加深对被政策的认识过程。在具体的跟踪审计工作中，审计人员不再面面俱到或者仅抽查一部分样本，而是重点关注政策制定及执行中风险较高的环节。通过加大对这些高风险环节的抽样比例，一方面可以有效地提高审计质量，另一方面也可以提高审计工作效率。例如2008年汶川特大地震后，国务院出台了“关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见”，其中针对灾区产业恢复重建，意见中也做出了明确的规定，如“鼓励地方政府通过财政注资等方式，支持受灾严重地区地方法人金融机构恢复重建”等。审计人员在针对该项政策的跟踪审计过程中，首先分析了该政策制定的背景及意义，其次，对该政策的执行过程进行了了解，由于该政策是由国务院出台，省市县三级政府部门具体执行，在前期调查中，审计人员了解到该项扶持资金已全部由省级财政部门拨付至市县，政策是否执行到位，主要取决于县级财政、经贸等部门，同时，该政策的具体执行过程中，由于需要扶持的重建项目多而资金少，容易产生权利寻租情况。基于以上情况，审计人员未按照以往的对省市县三级部门进行抽查审计，而是决定对该政策所涉及的县级政府部门执行政策的情况进行全面的跟踪审计，重点审计了该扶持资金的使用情况，同时，审计了县级政府对所扶持企业及项目的确定标准，确定程序，了解是否公开透明，是否真正发挥扶持政策的引导作用。通过对政策执行的薄弱环节进行重点审计，也进一步减少了审计风险。

（四）全面提升审计人员在政策执行跟踪审计中的风险责任意识由于政策执行跟踪审计是近年来才开展的一项工作，同时，相对于一般的项目审计，政策执行跟踪审计过程中存在大量的调研，座谈等，相应的财务预算执行及工程造价审计内容较少，审计人员往往容易产生该审计工作不会导致巨大的审计风险损失，从主观上不重视审计风险，乃至廉政风险。基于此，审计机关要通过培训、讲座等多种方式强化审计人员的法律责任，制约其审计行为，尽可能减少审计风险。

（五）大力推进审计信息化建设，充分发挥计算机技术在政策执行跟踪审计中的应用审计机关应充分利用现代信息技术条件，借助于审计署“金审一期、金审二期”相关平台，建立政策执行跟踪审计数据库，及时全面地掌握被审计单位的经济活动情况和财务状况，实现动态审计、远程审计，联网审计，加强计算机辅助审计软件的应用和开发力度。随着信息系统的日益普及，计算机辅助审计的应用已成为必然趋势，政策执行跟踪审计也要充分发挥计算机辅助审计的优势，有效地推进审计的深度和广度，才能提升审计工作的质量控制，减少审计风险。

三、总结

总之，结合审计实践，笔者认为，审计机关只有明确自身定位及职责，在日常工作中加强审计人员业务培训，结合审计署的现场管理办法，制定政策执行跟踪审计管理办法，同时适当利用现代风险导向审计模式，借助审计信息化建设，才能有效的加强审计项目质量控制，防范审计风险。

作者：荣志坚单位：西北大学经济管理学院