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道路投资项目绩效审计问题及对策

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摘要:随着我国城市化进程的不断深入,我们市政道路建设的经济问题不断涌现,现就市政道路建设绩效审计中发现的部分问题以及针对问题提出对策进行简要阐述。

关键词:绩效审计;道路投资;对策初探

1市政道路投资项目绩效审计的概念、内容

市政道路投资项目绩效审计是指以市政道路投资活动的真实性、合法性为基础,对市政道路投资项目的经济性、效率性、效果性进行的审查和评价。①其总体目标是以市政道路投资项目预算的执行情况和工程结算的真实与合法为基础,检查和评价市政道路投资的科学性、支出管理水平、投入风险、效益水平等方面,找出项目决策、实施和运营中存在的主要问题集其形成原因,明确相关责任方应当承担的责任,促进有关部门和建设单位纠正项目建设过程中存在的违法违纪问题,预防职务犯罪,加强资金和项目管理,提高公共投资管理水平和投资效益,完善政策法规。

2市政道路投资领域绩效审计的重点、难点及问题

2.1市政道路领域绩效审计学科领域跨度大

市政道路投资项目是资金投入大、占用期长、不以盈利为目的的公共项目,它所涉及的学科较多,学科跨度大。不仅要求我们具备财务会计审计知识,还要具备市政道路工程所涉及的其他建筑、交通、桥隧、电力通信等科学领域的专业知识,必要时还要进行延伸审计甚至涉及税收、制造、销售等领域的专业知识。这就使得审计人员必须具有较高的专业水准,较宽的知识结构,较准确的判断力和综合分析能力。而目前审计人员缺乏公共管理和现代审计技术以及各专业学科等方面的专业知识及相应的经济学知识,这直接影响着政府绩效审计的效果。

2.2起步晚,基础薄弱,审计方式、方法落后,技术力量薄弱、可借鉴性相对较差

目前,绩效审计理念业已形成,单纯的定量审计已不能满足绩效审计需要,定性与定量相结合的方式越来越突出。市政道路投资项目涉及勘察设计、管理、施工、监理、运营、维护等等方方面面,专业性强、政策性强、资金投入大、投资方式多元化、融资渠道多样化、周期长等诸多情况。而每一个环节的管理不善都能够使得一个投资项目的绩效发生较大变化。比如:道路工程建设中的施工结算审计,该环节涉及的学科最多,领域最广,一出现管理不善,必将造成大量资金浪费,增加工程变更,增加工程造价,大大降低资金的使用效率。这就要求我们有较多的案例样本,较好的审计基础对比分析数据、较高的多学科专业经济技术、综合性的审计技术力量。而目前,我们正处于起步阶段,这些都较薄弱。

2.3绩效审计评价指标体系有待进一步完善

绩效审计评价体系是绩效审计理论结构最核心的部分,其建立与否直接关系到绩效审计能否深入有效第开展,评价标准难以确定的一个重要原因是审计对象的复杂因素。市政道路项目一般具有资金投入大、长期性、多层次性、非营利性、公益性,短期难以回流收益,这就使得成本收益无法配比衡量,从而审计人员很难完整的取证,无法客观公正的,从法律形式上明确各相关单位对效益审计所应负的责任和应承担的义务。[1]绩效审计信度面临重大风险。现阶段市政道路投资项目评价偏重于经济效益、短期效益,对社会效益、政治效益、生态效益、环境效益、长远效益、国防效益等笼统评价;偏重于对违法违规问题的查处,模糊决策效果的评价;偏重于可计量的经济效益的评价,弱化对不可量化问题的分析评价。目前投资绩效审计还处在初级阶段,缺乏规范完整的政府投资绩效审计评价考核指标体系。

3提高市政道路投资绩效审计的对策研究

3.1转变审计技术、审计手段,开发复合型审计人才,提高审计人员能力

首先加大对复合型审计人力资源的开发力度,优化审计人员专业结构,扩展审计人员知识范围,提高审计人员综合能力,改善审计人员整体素质。如:招考涉猎经济学、社会科学、法律、工程学、生态环境学、计算机科学的知识的双学历人员,以此健全现有审计人员的知识结构,改变知识结构单一的现状。其次,有意识地吸取外来资源,通过对外招募的形式,对素质有偏重地做出选择,有重点地吸取其他管理学科、工程学科的人员进入审计领域,改变审计人员的知识结构。第三,在审计人员数量受限的情况下,可以采取人力资源外包的形式,借用企业、事务所、学校或者其他社会机构的专家,参与绩效审计项目小组,促进绩效审计工作的完成。

3.2采用多样性、多学科、综合审计技术、审计方法

审计技术、审计方法是实现审计目标的手段。市政道路投资项目的投资效果与审计方法的运用关系密切。市政道路投资项目绩效审计可采用顺查法为主线,按照市政道路建设项目程序从项目建议书及可研立项、项目设计、招投标、项目施工、竣工验收结算、后评估等几个关键环节进行绩效审计。在审计过程中结合分析性复核、审阅法、抽样审查法、现场复核法、联合审计法、现代化设备检测法、德尔菲法、前后对比分析法、反证法、延伸跟踪审计法、时间序列分析法等审计方法。现从以下几个方面重点对市政道路投资项目绩效审计加以浅述:

3.2.1审查市政道路投资项目立项决策的科学性和正确性,保证立项科学、合法立项决策要具有科学性,进行可行性论证是关键。但在我国的市政道路投资领域,许多项目的准备工作不太充分,可行性研究报告论证不太全面,有的地方交通道路主管部门和建设单位为了部门利益,往往盲目上马项目。从宏观的角度来看,这是一种投资失误、浪费、甚至行政不作为、乱作为。因此,必须在项目的决策阶段进行严格的科学论证和分析,做出正确、全面、客观的可行性研究。由此可见,市政道路投资领域绩效审计应把对可行性研究报告的分析与审查作为一个重要方面。

3.2.2市政道路项目设计阶段设计是否合理、方案是否最优,确保设计的关键作用

市政道路项目设计是一门专业性很强的综合性应用技术科学,设计成果的质量关系到工程质量、投资大小、投资效果等关键因素。直接影响了项目的经济效益、环境效益、社会效益等。在国际上,对工程设计的地位和价值评价很高,它所花的钱最少,但对实现项目的目标影响最大。工程项目质量的好坏,建设周期的长短、投资的大小、方案是否最优、建成后能获得最大的经济效益,设计都起到至关重要的作用。对设计阶段的审计,主要关注工程设计数量、质量是否合理;工程设计施工图预算的单价、合价;工程其他费用的高低三个要素。[2]

3.2.3招标、结算等标准、定额是否科学、合理

首先是招投标程序是否按照合法程序、开标评标等过程是否公正、公平,是否有应有的相关监督部门监督。对市政道路工程结算的审计要在结合市政道路工程资金投入大、占用期长、不以盈利为目的的特点的基础上收集、整理好结算所需的基础资料,深入项目现场、全面立体掌握工程项目情况。依据合同、竣工图纸、设计资料以及交通建设相关经济学知识、国家相关定额、各省市按基础定额编制的个省市定额及相关费价文件定额解释,结合现场实际、招投标情况、施工企业情况,对工程数量、中标合同定额、单价、措施费用、工程税费、工程增减变化进行审计。在审计过程中,本着依据充分、合法合规、客观公正、实事求是的原则进行。常用的审计方法有:抽样审查法、现场复核法、现代化设备检测法、时间序列分析法等。例如:对某高架道路投资建设项目沥青混凝土面层分部进行每间隔500m转孔抽样审查取证;又如:对某跨线桥工程路面宽度进行每间距50m测量宽度的抽样审查取证;再如:对环线道路投资建设项目工程总里程采用现代化仪器测量的方法进行现代化设备检测取证。

3.2.4审查资金使用的效率性和经济性

市政道路工程资金投入大、占用期长、不以盈利为目的,主要提供公益性服务,所以衡量绩效审计不能仅仅靠自身的经济效益,更应该注重提供公益服务的社会效益、环境效益以及推动国民经济和社会事业可持续、稳定、健康发展的效果。

3.3市政道路投资绩效审计由事后向事前转移

绩效审计不仅仅是事后审计,它的最终目标是使活动、项目或组织效率最大化。以前主要是将工作重心放在预算执行情况和财务决算审计方面,它更多地体现了合法性和真实性审计的内容,没有很好地体现效益性的审计目标。以投资绩效审计为导向的市政道路投资绩效审计最终应将审计重心从事后向事前,要加大对投资决策过程的监督检查,加大对决策部门工作质量审计的力度。应开展对前期决策工作的审计、对设计工作审计、预算的编制、招标清单、控制价编制的审计,开展建设程序执行、建设组织与管理、工程结算、决算、资产移交等情况的跟踪监督,只有将审计的触角延伸到此,才能解决因绩效审计的滞后性而带来的绩效审计的弱效性问题。这种审计形式、内容复杂,专业技术要求较高,周期长、投入大、人员多且技术强,审计难度和风险大,而且审计成绩不明显,但有较大的实质性审计意义和价值。如此之审计需要投资审计人员转换角色,在履行传统的监督与评价职责之时,向审计服务转变,真正承担起绩效审计和审计监督服务之责。②

3.4明确评价原则,规范评价标准,完善科学评价标准体系

政府绩效审计评价标准体系应包括丰富的评价标准可供选择。国家审计机关和学术界应联合对绩效审计评价标准绩效专题研究,充分利用现代信息技术建立数据库,收集各相关领域的权威部门标准化数据,不断积累信息资源根据各领域的特点,对绩效审计评价体系不断进行研究,逐步建立起一套完整的、有效的审计评价指标和标准体系。在实际工作中,要根据不同的投资类型选用的相适应的指标。特别是市政道路投资项目,这类为社会公众提供公益性服务的非营利性的公共工程,更要解放思想,不能仅关注项目本身经济效益,要根据项目实际情况,坚持客观公正、实事求是、及时沟通的原则,[3]尝试选用现有的社会认可度较强的标准作为审计评价的标准。要站在宏观的层面,要采取定性与定量相结合的评价方法。用稳定和发展的思维,结合项目的社会效益、生态效益、国防效益甚至政治效益多角度综合的考虑。在分项评价基础上可按照好、较好、一般、差等4个等次进行总体评价[3]。健全完善完整公益性投资类型的效益审计评价指标、标准。对于不同的项目,我们需要聘请不同的相对应的行业专家,共同商讨、采用非线性优化层次分析法来确定评价指标权重,从而运用多层次灰色模糊评判法等评价方法来对项目进行评价。③

4展望绩效审计探索

绩效审计在我国各个领域已经不断兴起,它是未来审计发展的方向。作为资金投资大、周期长、不以盈利为目的、学科跨度大的市政道路投资领域,绩效审计问题较多,情况复杂。较强其绩效审计的独立性、审计手段的多样性、方式的多元化、提升审计技术手段、技术力量、建设完善绩效审计评价体系是市政道路投资项目绩效审计工作的当务之急。探索合适中国国情的绩效审计模式是我们面临的一个重要课题,对完善我国政府审计体制和审计自身发展具有重大意义。

参考文献

[1]田霞.我国政府绩效审计存在的问题及对策研究.经济与管理.2011年第7期

[2]胡元洪.论我国交通投资绩效审计.硕士学位论文.2002年4月

[3]青岛市审计局.绩效审计操作指南.技术标准.2009年

作者:杨洲锦1;李佳容2 单位:1四川睿达通工程造价咨询有限公司,2四川广播电视大学计划财务处

道路投资项目绩效审计问题及对策责任编辑:张雨    阅读:人次