浅析自然资源资产离任审计的思考范文

摘要：自然资源资产离任审计，是近年来从环境责任审计发展而来的一大分支，是对原经济责任审计的补充，目的在于加强领导干部的环境责任，实现环境责任审计和经济责任审计的有机统一。为此，通过分析当前自然资源资产离任审计面临的困境，探析强化自然资源资产离任审计的实现路径，以期对自然资源资产审计理论探索与实践有所裨益。

关键词：自然资源资产；离任审计；实现路径

一、引言

为了实现全面深化改革的总目标，全国各省市级单位已积极开展落实审计试点的各项工作。2018年7月，审计署颁布了《领导干部自然资源资产离任审计操作指引》，这对离任审计具有建设性的引导作用。到了2018年，我国自然资源资产离任审计常态化的局面基本形成。自然资源资产离任审计能够有效考核领导干部的环境责任履行情况，对领导干部处理自然资源的方式进行监督和制约，能够使其在追求经济效益的同时注重环境的保护，以达到保护环境的效果。基于此，合理解决自然资源资产离任审计过程中的实现困境成为促进国家资源可持续利用的关键，对推动审计的发展具有建设性作用。

二、自然资源资产离任审计面临的困境

（一）自然资源资产审计对象存量不清、范围不明

对自然资源准确地进行确权登记是必不可少的。因为确权登记是在空间范围上对登记单元进行确定，并对价值进行准确估算，是在法制层面上清楚界定领导干部任期内应负责任的重要基础。但此登记制度会严重触及原权力划分和产权所有，严格的生态红线在很大程度上会制约当地经济的发展，种种原因都局限了确权登记的进一步开展。2016年12月，我国职能部门联合颁布通知，在12个地方开展自然资源确权登记试点。但是，在具体操作自然资源确权登记时，如何进行科学的分类还需深入探讨。由于自然资源定义不明晰，部分省份为如期完成登记工作，不可避免地会回避或是简化确权工作，这会导致登记的效果不佳，严重影响后续审计进行。我国有些地方审计对进行自然资源资产离任审计所必需的数据准备不够，具体包括在任期前后辖区内自然资源资产的开发使用的变化量和保护情况的相关数据。要有效地进行审计，搞清楚自然资源审计对象的具体存量和范围是开展审计工作的前提。强化自然资源资产离任审计的思考

（二）自然资源资产基础数据收集困难

自然资源资产基础数据获取较为困难，主要有以下三个方面：一是基础数据分散和不全面。当前我国自然资源资产管理职能实行条块分割制度，各项数据分散在各地区、各职能部门，且部门之间相互独立，导致数据没有进行汇总。同时，随着生态经济的提出，许多数据首次出现在审计内容中，使得现有数据统计不全面，如小型水库及山塘存量和地下水水质情况没有监测资料，无法计算。检测地下水水质情况也只能依据地表水水质进行分类统计。二是不同责任主体的部分基础数据统计口径不统一，存在重复统计或者是缺失统计的现象，实施审计时需从各地收集相关数据，而获取完整数据较为困难。环保部门和水利部门的数据计算在口径上存有差异。对于土地资源，国土部门是依据标准分为10个等级，而农业部门则是分为15个等级。保护的侧重点也有所不同，农业与国土部门重耕地保护，林业部门却是重林地保护。三是各种基础数据收集的间隔时间不同。现有的各类型自然资源资产的数据收集间隔年限有所不同，例如森林蓄积量等相关数据为全国普查五年一次，而国土则是十年全国普查一次。但是，数据部门均不能按月度提供数据。数据采集的时间间隔不同，致使当前基础数据不利于客观评价领导干部的管理责任，达不到离任审计的数据要求。

（三）自然资源资产审计评价体系不健全

自然资源资产审计评价体系是准确评估和量化审计对象的前提，是审计人员最后得到恰当审计结论的基础。自然资源资产审计评价体系应便于客观评价领导干部的履职情况和决策事宜。但是，自然资源资产的价值难以评估。土地、水、森林等均归属于自然资源，由于这部分资源自身的独特性以及考评体系不健全，对存量、变化量、具体价值和质量水平的考评难度较高。通常情况下，与自然资源资产保护有关的项目投入大且周期较长，要达到目标生态效益进程较为迟缓，导致项目的建设期、收益期不能与领导干部的考核评价相同步。许多环境破坏的时间较长，而任期较短，导致应承担的责任难以划分。

三、强化自然资源资产离任审计的实现路径

开展自然资源资产离任审计关键要解决审什么、如何审、如何评价的问题。审计人员进行审计时，应拓展基础数据收集渠道，采用现代化审计技术，对审计对象和内容进行分析、评价，揭示领导人在任期间自然资源资产管理过程中存在的问题或潜在风险，以期实现自然资源资产的可持续发展。

（一）明确自然资源资产离任审计对象与内容

各地方的审计机关要与自然资源资产监督管理部门深入沟通，收集信息，了解并调查自然资源资产的分布及管理情况，明确领导干部对生态环境损害的问责范围，对各级党委和政府有关部门的环境保护责任归属权问题进行明确具体划分。自然资源资产离任审计的对象通常包括:一是矿产资源，如煤炭、天然气等，属于不可再生资源；二是水资源，水是生命之源，是我们日常生活及工作过程中不可替代的能源；三是国土资源，如林耕地、居民用地等各类用地；四是海洋资源，是指海底矿产、海岸线以及和海底、海面等有直接关系的资源；五是森林资源，对于人类的活动具有重大影响；六是生态环境保护，其中主要包括环境质量、排放量控制以及生态红线的防控。在审计业务工作过程中，审计人员需要依据审计辖区内的主要功能区定位、自然资源资产特征、环境保护的重点等情况，依照可查证、科学可行、可操作的原则，明确自然资源责任审计的内容，公正、准确地进行审计，评价领导干部的履职情况。依照自然资源资产的独特性，对目前跨区域的自然资源资产采用直接治理的形式，对当前产权界定清楚的资源，委派当地政府机构管理，由地级领导干部承担该部分资源的管理责任。自然资源资产离任审计中的被审对象主要是指各级党委及政府领导干部。党委进行决策，政府主导实施，生态环境的维护由决策者和执行者共同承担。为避免决策者“指挥无责”的情况发生，要贯彻落实主体责任，实行“党政共担”“一岗双责”是推进生态文明改革的重要举措。

（二）拓展自然资源资产基础数据收集渠道

目前，依据自然资源资产负债表审计是我国离任审计的主要审计模式之一。领导干部要依据自然资源资产负债表建立可行的数据收集渠道，进行有针对性和代表性的离任审计。例如在沿海省份，要重点审计海洋资源。由统计局带头，结合各职能部门掌握的数据，先编制基础数据较为完善的自然资源。对于各部门现存数据不一致的情况，应先整合各种基础数据，及时补充缺失的相关数据，统一标准，建立可行的数据采集途径。将统计局编制负债表所需基础数据和自然资源资产离任审计所需基础数据联系起来，有助于自然资源资产负债表的完善，拓展审计数据采集的通道。此外，在收集基础数据的过程中要同时关注资源的数量和质量。在对自然资源资产进行量化时，还可以参考国外的相关制度，结合国情进行具体审计工作。例如在编制水资源资产负债表时，需结合我国水资源的实际状况，对水质的登记、量化和信息公示等有关问题进行深入研究探讨，制定、实施符合我国国情的水资源会计准则，在全国形成对水资源全面计量、有效监管和准确的报告体系。

（三）完善自然资源资产离任审计评价指标体系

对领导干部实行离任审计，涉及的内容复杂，综合程度较高。另外，不同地区和部门的侧重点不一致，导致审计评价指标也会有所不同。现阶段我国许多地区已经逐步按照当地实际情况建立了评价指标体系，但由于个别地区存在特色资源，地区之间的评价指标体系存在差异，导致评价结果也会有所不同，不适用于分析比较。为降低地区之间的差异化水平，我国政府应当在制度上采取保障措施，建立统一的自然资源资产离任审计评价指标体系，保证量化指标合理可行，统一评价的依据，并在全国推行。将评价依据的内容根据自然资源资产资金管理的决策、执行和监管责任进行划分，结合主要功能区定位设计指标，建立分层次的自然资源资产评价指标体系，并放入政绩考核之中，根据评价结果和履行情况进行考评，有助于离任审计的顺利实施。

（四）提升现代审计技术运用能力

在大数据时代的大背景下，自然资源资产离任审计需要依靠大数据的支持，探索出适应时展的审计模式。进一步扩大收集资料和分析数据的范围，才能更高效地得出审计结论。大数据分析能够为实现审计全覆盖提供技术支持，因此要做好顶层数据部署，消除各部门、企业之间的横向壁垒，实现数据互通。审计部门还需要加快提高云计算的能力，对收集到的大量数据进行有效处理，通过对数据的整理分析，找出自然资源资产信息存在的异常，如结合地理信息系统和影像时间维度进行分析，充分利用航拍图、历年影像图、内业分析与野外调查等数据进行核实，比对往年数据，通过综合应用形成审计数据，完成自然资源资产数据在审计过程中的可视化分析处理。此外，审计人员需要主动学习各类行业的基本数据业务流程，了解数据字段关联结构，创新数据建模工作的开展，还要及时总结归纳数据分析现存的问题及重难点，突破技术瓶颈，进一步提升大数据审计工作能力，促进审计效能的提高。

参考文献：

[1]水会莉,耿明斋.党政领导干部自然资源资产离任审计的机理与实施路径——基于试点区域实施困境的分析[J].兰州学刊,2018(8):186-196.

[2]薛芬,李欣.自然资源资产离任审计实施框架研究——以创新驱动发展为导向[J].审计与经济研究,2016(6):20-27.

[3]吴勋,樊钰.领导干部自然资源资产离任审计：制度梳理与实践[J].财会月刊,2021(3):85-89.

作者：邱高松 瞿茂林 单位：湖南工商大学