论自然资源资产离任审计测绘技术保障范文

摘要:领导干部自然资源资产离任审计工作要求以权威和可信的数据资料为基础，采用定量分析的方法。通过总结2017—2019年陕西省自然资源资产离任审计测绘技术保障工作经验，从测绘技术保障的角度探讨技术保障的工作方案和指标体系。其中，工作方案主要包括审计内容、审计主体、审计对象、审计时间范围、审计方法、工作程序和成果等内容;以地理国情普查和地理国情监测数据为基础数据源，提出一套进行自然资源资产离任审计评价的指标体系，形成通过量化指标进行自然资源资产离任审计评价的技术方法。在此基础上，通过计算自然资源资产离任审计综合指数以及初期和末期的综合指数差值，最终评价自然资源资产的整体变化。

关键词:自然资源资产审计;离任审计;测绘技术保障;审计指标

2017年自然资源资产离任审计试点工作开始实施，试点工作的重要任务之一是积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系。由于自然资源资产依赖于国土空间，在管理效果评价和问题发现等方面均需要较强的空间地理信息基础支撑，因此，在自然资源资产审计试点工作中，测绘地理信息部门作为技术支撑单位。自2015年以来开展的地理国情普查和地理国情监测工作获取了全覆盖、无缝隙和高精度的地理国情数据［1］，为自然资源资产离任审计提供了客观的数据支持，目前已将地理国情普查和地理国情监测数据用于自然资源资产离任审计工作［2－4］。本文通过总结2017—2019年陕西省自然资源资产离任审计测绘技术保障工作经验，从测绘技术保障的角度给出离任审计的工作方案，并构建出一套用于自然资源资产离任审计评价的指标体系，形成了通过量化指标进行自然资源资产离任审计评价的技术方法。

1技术保障工作方案

从测绘技术保障的角度，工作方案包括审计内容、审计主体、审计对象、审计时间范围、审计方法、工作程序和成果等内容。自然资源审计着重开展土地资源、水资源、森林资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等领域的评价。

1．1审计内容

开展领导干部自然资源资产离任审计工作应根据各地主体功能区定位、自然资源资产禀赋特点和生态环境保护工作重点，结合领导干部的岗位职责特点，确定审计内容和重点，有针对性地组织实施。审计涉及的重点领域包括土地资源、水资源、森林资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等［5］。审计内容包括对被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价，界定领导干部应承担的责任。

1．2审计主体

自然资源资产离任审计工作的主体是审计机关，但由于审计内容广泛且专业性强，需要来自国土资源、林业、水利、环保和海洋等自然资源资产管理部门的相关数据作支撑，涉及多源空间数据分析和挖掘等技术工作。由于审计工作对数据准确性要求较高，通常需要有专业的第三方机构协助开展技术保障工作。在我国已经开展的试点工作中，测绘地理信息部门通常作为技术支撑单位，特别是2015年地理国情监测工作开展以来，地理国情监测成果为自然资源资产离任审计工作提供了大量数据资料。地理国情监测服务于自然资源资产离任审计工作是利用信息化手段推进这项工作的重要途径。

1．3审计对象

自然资源资产离任审计的对象是各级政府中承担资源管理职能和环境保护与污染防治监督管理职能的部门，主要包括:1)自然资源管理职能部门，包括国土资源、林业、水利、农业、海洋等行政主管部门和财政、发展改革部门。2)环境保护职能部门，包括环境保护、卫生、建设和交通等行政主管部门。3)其他企、事业单位，包括从事资源勘查、开发、利用、保护的企业和事业单位，以及对生活环境和生态环境产生直接影响的企业和事业单位。目前，我国自然资源资产离任审计的对象是自然资源管理部门、环境保护部门和相关企业、事业单位，不直接针对这些单位的领导干部。

1．4审计时间

范围自然资源资产离任审计的时间范围是审计对象在该职位的整个任期。考虑自然资源管理的综合性和持续性，对审计时间范围内发生的自然资源资产变化后果，应在分析其驱动因素和发生原因的基础上界定审计责任，而不能单纯地以结果定责任。由于自然资源资产离任审计需要以大量数据资料作为支撑，但在实际工作中，很难收集到任期起始时间和终止时间节点的数据资料。因此，主要设置初期年份和末期年份作为审计的始末，以“年”为单位开展此项工作。

1．5审计方法

自然资源资产离任审计工作要求以权威和可信的数据资料为基础，采用定量分析的方法。自然资源资产离任审计实践中，要充分使用信息化手段，利用最新的遥感、地理信息、全球定位和大数据挖掘等科学技术，推进“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的信息化审计方式，加大自然资源资产业务以及财务数据的收集、挖掘和分析力度，进一步推进信息化审计，提升大数据审计工作水平，提高审计工作质量和效率。

1．6审计工作

程序自然资源资产离任审计工作包括审计计划制订、任务发起、资料收集、审计分析核算、审计结果公布和定责等环节，测绘技术保障工作主要集中在资料收集和分析核算环节。测绘技术保障的工作流程:

1)审计调研。在审计工作开始前，审计机关和技术保障单位共同明确审计目标、区域概况、资料情况和工作重点等内容。

2)资料收集。审计机关和技术保障单位共同前往审计地区，了解被审计地区各部门数据情况，根据需要收集自然资源管理数据、环境保护监测数据和专题数据资料。

3)指标评价体系构建。根据审计内容和重点，选取评价指标、指标权重和指标标准化等内容，构建自然资源资产离任审计指标评价体系，从而建立起一整套定量化的评价方法。

4)自然资源资产审计评价。以地理国情普查数据、基础地理国情监测数据、卫星遥感影像、基础测绘数据和专题数据为数据源，根据指标评价体系，计算领导干部任职年度、年际的评价得分和评级。

5)审计结果核查。对年际变化较大区域中的耕地、林地、草地、建设用地和水域等典型图斑进行核查，主要是查看历史影像数据或其他相关资料，对于不确定的区域要实地核查。

6)审计技术报告编制。在指标评价和外业核查基础上，编制被审计职能部门领导干部在职期间的自然资源资产离任审计评价报告。

7)成果提交和技术服务。对评价过程中所需的各期数据集、统计数据和质量评价报告等进行整理，提供给审计机关，不仅要提供审计机关所需的测绘地理信息数据，同时还要提供持续的地理信息技术支持和服务。

1．7审计成果

自然资源资产离任审计成果包括审计分析报告和审计结果报告。其中，审计分析报告是审计过程结果的综合性文件，送达审计机关和审计对象进行确认。审计分析报告由审计小组撰写，对审计工作的完成情况、审计查实的结果进行归纳、分类和总结。审计结果报告由审计机关出具，是审计结果的最终表述，具有法律效力，反映了审计工作中发现的主要问题、责任划定和处理方式等［6］。审计结果的使用依照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》和《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等文件的相关规定。"

2自然资源资产审计指标体系

2．1指标体系

自然资源资产离任审计评价体系可通过一个综合指数来反映区域自然资源生态质量的整体状态。综合指数由林草资源指数、土地资源指数、水资源指数、大气资源指数、矿产资源指数等5个审计目标指数和环境限制指数构成。其中，环境限制指数用于指示突发性环境事件的影响，审计目标指数下设置一个或若干个子目标指数，如图1所示。林草资源指数反映区域植被的覆盖情况;土地资源指数反映土地使用和管理情况、耕地保护情况以及建设用地情况;水资源指数反映区域水资源量和水质情况;大气环境指数反映区域的空气环境质量;矿产资源指数反映区域矿产资源开发对地表环境的影响情况;环境限制指数则根据区域出现的严重影响人居安全的生态破坏和环境污染事件，对生态环境质量进行限制和调节。

2．2指标权重

指标体系包含综合指数、审计目标、审计子目标和审计指标4个层次，通过加权求和的方式，从低到高逐级获得上一层的数值，再根据审计区域的情况估算各指标的权重，最后利用专家打分法(Delphi)和层次分析法(AHP)确定各项权重。通过专家打分的方式获得同级指标之间的相对重要关系，从而构建重要性矩阵，再通过层次分析法计算权重并进行检验，这种方法能避免直接对权重打分造成的认识偏差［7］。

2．3指标标准化

测绘技术保障工作的主要任务之一是提供客观、准确的数据源。通过处理与计算，获取各评价指标的具体数值，进而通过数值标准化，建立一个可作为比较的环境标准，将各项指标的数值范围和量纲进一步统一，使指标间具有可比性和叠加性。对各项指标进行等级划分，从而实现指标数值标准化。对指标体系中每个指标的数值从小到大划分为5个等级，标准化分值对应60、70、80、90和100，等级越高，对应的分值越高，自然资源资产管理效果越好。标准化包括3种形式:正向效应指标、负向效应指标和限制性指标的标准化。

2．4综合评价

自然资源资产离任审计综合指数ACI=w1×林草资源指数+w2×土地资源指数+w3×水资源指数+w4×大气资源指数+w5×矿产资源指数+环境限制指数，指数计算逐级加权求和。其中，ACI为自然资源资产离任审计综合指数，w1～w5为各个指标在综合评价中的权重。自然资源资产离任审计综合指数差值ΔACI=ACIi－ACI0。其中，ACIi为审计末期自然资源资产离任审计综合指数，ACI0为审计初期的综合指数。

3结果分析

本文以陕西省某一地市为试验区，以地理国情监测数据资料为主要数据源，以2015年为审计初期，通过数据处理和统计、评价指标计算、指标标准化、指标权重和自然资源资产生态质量评价等过程，计算了2016年自然资源资产生态质量综合指数，并利用综合指数进行了2015—2016年自然资源资产离任审计评价。试验区2015年自然资源资产生态质量综合指数(EQI)为81．86，2016年自然资源资产生态质量综合指数(EQI)为78．89。试验区2015—2016年自然资源资产生态质量综合指数差值(ΔEQI)为－2．97。2015—2016年，试验区自然资源资产生态质量差值－3＜ΔEQI＜－1，说明在自然资源开发和利用过程中，生态环境质量略微下降。

1)林草资源。2015—2016年，试验区林草指数由80下降到79．93，林地面积和草地面积均有所下降，城市绿地有所增加。林草指数变化情况说明试验区在审计期内，林地、草地管理和保护效果一般，区域内植被覆盖有所下降，生态效益略有减弱。

2)土地资源。2015—2016年，试验区土地资源指数由80下降到75．87，土地资源以开发利用为主要导向，发挥的生态作用有所下降。审计期内4项土地规划指标存在超标情况，且2016年超标情况略有上涨。

3)水资源。试验区处于黄土高原干旱区域，2015—2016年，试验区水资源指数由90．63上升到92．56，审计期内水资源情况有所改善，且饮用水源地水质均达到饮用标准。

4)大气资源。2015—2016年，试验区生态格局指数由75．63下降到72．77，大气环境质量略有下降。2016年较2015年的空气质量优良率虽然有所上升，但两年的PM2．5值均未达标，沙尘天气数也有所增加。

5)矿产资源。矿产资源指数主要体现矿山开采对环境的影响程度，2015—2016年，试验区矿产指数由81．86下降到78．89，审计期内，露天矿区的数量和面积均有所增加，同时，禁止开发区内有露天采矿的迹象。

4结语

领导干部自然资源资产离任审计工作的主体是审计机关，测绘地理信息部门通常作为技术支撑单位。领导干部自然资源资产离任审计工作要求以权威和可信的数据资料为基础，采用定量分析的方法开展。本文从测绘技术保障角度分析工作方案的主要内容，同时总结自然资源资产离任审计指标体系。指标体系包含综合指数、审计目标、审计子目标和审计指标4个层次，通过综合指数反映自然资源资产的整体状态。审计目标指数包括林草资源指数、土地资源指数、水资源指数、大气资源指数和矿产指数。自然资源资产离任审计评价需要进行指标计算、指标权重调查和指标标准化，通过计算自然资源资产离任审计综合指数以及初期和末期的综合指数差值，最终评价自然资源资产整体变化。

作者：张少伟 左飞航 王祖亮 单位：自然资源部陕西基础地理信息中心